中國政府外債管理體制的現(xiàn)狀、問題及對策

　　摘要：中國的外債管理體制從改革開放以來一直在發(fā)展，雖然取得一定成效，但還不健全。隨著中國外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中國政府必須要不斷完善外債管理體制，加強(qiáng)對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設(shè)中發(fā)揮最大價值。
　　關(guān)鍵詞：外債；體制；現(xiàn)狀；對策
　　
　　外債是指境內(nèi)機(jī)構(gòu)對非居民承擔(dān)的以外幣表示的債務(wù)。按債務(wù)償還責(zé)任，外債可分為主權(quán)外債和非主權(quán)外債；按照債務(wù)類型劃分，外債分為外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款。其中，主權(quán)外債，是指由國務(wù)院授權(quán)機(jī)構(gòu)代表國家舉借的、以國家信用保證對外償還的外債，也稱政府外債，如果進(jìn)一步按償債責(zé)任劃分，政府外債可分為政府統(tǒng)借自還的外債和政府統(tǒng)借統(tǒng)還的外債。
　　發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)起步階段，資金因素是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要因素，借用外債是解決資金短缺重要途徑。但不合理利用政府外債，將加大財政負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生財政風(fēng)險，影響財政職能的發(fā)揮，甚至導(dǎo)致社會再生產(chǎn)不能正常運(yùn)行，危及到社會穩(wěn)定。自1992年始，中國連續(xù)5年成為世界銀行第一大借款國，1994年成為亞洲開發(fā)銀行第一大借款國，1995年成為發(fā)展中國家僅次于墨西哥和巴西的第三大債務(wù)國。隨著外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國政府必須要完善自己的外債管理體制，加強(qiáng)對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設(shè)中發(fā)揮最大價值。
　　
　　一、我國政府外債管理體制的發(fā)展及現(xiàn)狀
　　
　　改革開放后，隨著我國間接引進(jìn)外資工作的逐步開展，為進(jìn)一步規(guī)范管理，1986年8月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委關(guān)于利用國外貸款工作分工意見的通知》，對外債實(shí)行分工負(fù)責(zé)、歸口管理的體制。1988年9月，財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于地方財政部門做好世界銀行貸款工作幾點(diǎn)意見的函》，明確提出地方財政部門在世界銀行貸款管理工作方面應(yīng)擁有統(tǒng)一權(quán)能。
　　1998年以前沒有統(tǒng)一的政府外債管理機(jī)構(gòu)，政府外債實(shí)行分口管理，因而在上項(xiàng)目、辦擔(dān)保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個能夠較好地掌握全部外債總數(shù)及分年度還款額負(fù)擔(dān)的部門，對外債來源結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)等，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)論證和統(tǒng)一管理。1998年以后，隨著中央政府外債管理機(jī)構(gòu)的逐步統(tǒng)一，政府外債管理逐步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但由于體制改革時間比較短，外債管理還沒有真正建立起一套統(tǒng)一監(jiān)管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。
　　
　　二、我國政府外債管理體制的問題
　　
　　（一）現(xiàn)行的政府外債投融資體制存在缺陷
　　第一是缺乏科學(xué)民主的項(xiàng)目立項(xiàng)決策機(jī)制：主要表現(xiàn)在立項(xiàng)思想失誤，不是理性地考慮宏觀需要和償債能力，而是為了地方或部門領(lǐng)導(dǎo)偏好、部門利益和政績考核需要。根據(jù)中國人民銀行2003年10月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國城鄉(xiāng)居民人民幣儲蓄存款余額在2003年9月末已突破10萬億元，達(dá)到10.1萬億元。實(shí)際上，在中國的金融體系中就產(chǎn)生了資金相對過剩和投資機(jī)會相對短缺并存的格局。中國的資金已經(jīng)過剩，“缺乏資金”不應(yīng)再是我國引進(jìn)外資的理由了。立項(xiàng)中項(xiàng)目設(shè)計(jì)和可行性研究也為權(quán)力部門提供了尋租的機(jī)會，導(dǎo)致許多投資項(xiàng)目“上一個項(xiàng)目，倒一個企業(yè)”，“建成之日，就是破產(chǎn)之時”。這種缺乏責(zé)任約束的投資決策威脅到財政和社會資金的使用效率和資金安全，實(shí)際上將風(fēng)險集中于國家財政，最終轉(zhuǎn)嫁到每一個公民和子孫后代身上。
　　第二是融資方面的配套資金難題。政府外債項(xiàng)目要求地方配套資金應(yīng)占融資總量的50%，而幾乎所有的公共服務(wù)項(xiàng)目的配套資金總是難以及時足額到位。原因如下：外債項(xiàng)目多集中于貧困地區(qū)，但貧困地區(qū)財政匱乏，而政府急于引進(jìn)外債資金，對配套資金往往盲目承諾：可行性研究時分析的因素少，預(yù)測的時間短，對不利因素和可能存在的風(fēng)險、變化分析不透，導(dǎo)致當(dāng)時落實(shí)了來源渠道的資金也因后期的種種變化而不能到位；不夠就欠工程款、給農(nóng)民打白條，借商業(yè)貸款或用農(nóng)民投勞折資等辦法彌補(bǔ)。另外，中國基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域融資仍以財政資金和政府借貸為主，未曾嘗試市場化的投融資方式，投資主體和融資方式單一，一方面大量民間資本投資受到限制而閑置在銀行，另一方面，大部分項(xiàng)目缺乏足夠的配套資金使項(xiàng)目運(yùn)行受阻。
　　（二）政府外債項(xiàng)目管理成本不斷加大
　　政府被人民授權(quán)行使管理社會的職能，于是政府機(jī)構(gòu)也和一個企業(yè)一樣，要投入管理費(fèi)，而政府的產(chǎn)出就是政府行使職能所達(dá)到的績效，政府成本總的來說包括會計(jì)成本、機(jī)會成本、風(fēng)險成本、隱性成本、監(jiān)管成本等等。以上成本中有合理與不合理兩類，不合理的成本還有可定量與難以定量之分。而在實(shí)際過程中審計(jì)部門很難去評估成本的使用效率和正確性，這就給一些人以可乘之機(jī)。
　　通過進(jìn)一步分析就會發(fā)現(xiàn)隱性成本中伴生的7項(xiàng)資金流失：項(xiàng)目管理單位存在嚴(yán)重的冗員；項(xiàng)目管理費(fèi)往往超支；財政部門滯留大量資金；項(xiàng)目管理單位出借、挪用和擠占資金；項(xiàng)目大量資產(chǎn)閑置；許多領(lǐng)域缺乏有效的制度安排，由此滋生了許多違規(guī)和腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致了大量項(xiàng)目資金流失（如中期調(diào)整的資金審核、項(xiàng)目結(jié)束后的結(jié)余資金和資產(chǎn)）；不規(guī)范的招投標(biāo)使大量資金被“灰色蒸發(fā)”。
　　（三）目前的債務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)不能真正反映
　　債務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)不能真正反映我國的債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險以及債務(wù)管理和預(yù)算制度缺陷使財政債務(wù)風(fēng)險升高。如內(nèi)外債不統(tǒng)一；地方政府拖欠公務(wù)人員、教師的工資和養(yǎng)老金、拖欠的工程款等財政隱性負(fù)債未完全包括；地方政府為規(guī)避《預(yù)算法》隱蔽性舉債；大量政府外債投向了贏利性工業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目失敗需財政兜底，企業(yè)“統(tǒng)借自還”、“自借自還”外債以及地方擔(dān)保的可能需財政兜底，由財政轉(zhuǎn)貸或擔(dān)保的政府外債項(xiàng)目單位破產(chǎn)或資產(chǎn)重組時將拖欠債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給財政，都進(jìn)一步增大了各級財政的負(fù)債。
　?。ㄋ模┍O(jiān)管制度體系不健全
　　體制和制度的缺陷及其導(dǎo)致問題的深層次原因在于：政府外債最終由當(dāng)代公民和子孫后代即全體公民承擔(dān)，而全體公民對此并無監(jiān)督意識也無監(jiān)督機(jī)制，使得資金的所有者、管理者和使用者責(zé)權(quán)不明，造成資金的所有者對外債項(xiàng)目資金使用無法進(jìn)行全過程全方位監(jiān)管。因此，資金的使用者和管理者在這種缺乏有效監(jiān)督的狀況下不可避免會產(chǎn)生問題。而政府審計(jì)只是來自政府內(nèi)部的自我監(jiān)督，不是真正代表納稅人和公民利益的監(jiān)督工具。
　　
　　三、加強(qiáng)我國政府外債管理體制的對策
　　
　　以上政府外債管理使用中存在的問題，有關(guān)部門應(yīng)引起高度重視，理順外債管理體制，加強(qiáng)宏觀管理，提高外債資金的使用效益，降低外債風(fēng)險能力。政府外債管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。受中國國情的影響，我國的政府外債還應(yīng)建立一個政府外債管理領(lǐng)導(dǎo)綜合體系，各級領(lǐng)導(dǎo)體系應(yīng)由主管財政的領(lǐng)導(dǎo)及計(jì)劃、外資外貿(mào)、審計(jì)等部門的領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成。政府外債管理體制與管理模式應(yīng)是：“統(tǒng)一監(jiān)管、分工合作、三債分立、借用還統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利明確”的體制。
　　（一）統(tǒng)一監(jiān)管
　　國家應(yīng)成立國家外債監(jiān)管中心，統(tǒng)一監(jiān)管外債（包括政府外債與非政府外債），這個機(jī)構(gòu)設(shè)在財政部比較理想，一方面是因?yàn)?998年的中央機(jī)構(gòu)改革，已將世界銀行、亞行、日本等外國政府貸款的對外磋商職能統(tǒng)一納入財政部管理；另一方面還因?yàn)槲覈耐鈧袑僬苯油鈧c政府擔(dān)保的外債占相當(dāng)大的比例。對于政府外債來講，應(yīng)由財政部成立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管國家政府外債及省級政府外債，這個機(jī)構(gòu)又受國家外債監(jiān)管中心的統(tǒng)一管理。各省也應(yīng)成立統(tǒng)一的外債監(jiān)管中心，省政府外債、省級以下政府外債由這個中心統(tǒng)一管理，同時協(xié)助管理省里由財政部統(tǒng)借統(tǒng)還的外債項(xiàng)目。
　　
　?。ǘ┓止ず献?br/>　　統(tǒng)一監(jiān)管同分工合作并不矛盾。盡管政府外債都要依賴財政收入償還，但是政府的公共服務(wù)職能涉及到不同的政府職能部門，因此政府外債管理又涉及到許多政府部門，如財政、計(jì)劃、外匯、銀行等，這些部門應(yīng)在政府外債管理上分工合作，而且是在外債管理中心統(tǒng)一監(jiān)管下的分工合作。外債監(jiān)管中心統(tǒng)一監(jiān)管不等于這個中心包攬一切。隨著政府管理經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變，各政府部門均應(yīng)向宏觀管理轉(zhuǎn)變。今后要在規(guī)范的基礎(chǔ)上，明確各級政府之間、政府各部門之間、政府與企業(yè)之間在外債借、用、還全過程管理中責(zé)、權(quán)、利的劃分，而且這一劃分應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度化。應(yīng)對外債的全過程管理進(jìn)行科學(xué)分工。在部門之間，計(jì)劃部門負(fù)責(zé)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國內(nèi)生產(chǎn)總值水平及預(yù)期增長率、國民收入水平及預(yù)期增長率、國民生產(chǎn)總值水平及預(yù)期增長率、利用外資計(jì)劃等，確定本級經(jīng)濟(jì)區(qū)域能夠承擔(dān)的外債總規(guī)模、結(jié)構(gòu)等。這種職能分工要做到權(quán)、責(zé)、利明確，相互配套，且貫穿外債項(xiàng)目管理的全過程。
　　（三）三債分立
　　將外債分為政府公共外債、國有資本外債、其他外債三大類，分類統(tǒng)一管理，分類設(shè)償債風(fēng)險基金。鑒于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不同特征，政府公共外債、國有資本外債可以歸財政部門分類統(tǒng)一管理，分類設(shè)償債風(fēng)險基金。公共外債是最終通過公眾負(fù)擔(dān)的外債，是通過財政收入償還的外債，故政府公共外債的借用還應(yīng)納入公共財政預(yù)算管理，政府外債的借款規(guī)模與結(jié)構(gòu)、借款使用投向等的確定，借款的資金配套、借款的本息償還、借款的日常財務(wù)管理等，應(yīng)自始至終納入政府的預(yù)算管理。國有資本外債是國有資本承擔(dān)償還責(zé)任的外債，國有資本是經(jīng)營性資本，對于市場性、經(jīng)營性的國有資本承擔(dān)的外債，應(yīng)由國有資本承擔(dān)還本付息責(zé)任。國有企業(yè)法人以其國有資本承擔(dān)外債的還本付息任務(wù)。對于在外債償還過程中出現(xiàn)的風(fēng)險，可以通過在國有資本財政中設(shè)立的風(fēng)險基金協(xié)調(diào)解決。為了防范金融風(fēng)險與債務(wù)危機(jī)和加強(qiáng)外債的管理，對于其他外債也應(yīng)專門設(shè)立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。
　?。ㄋ模┙?、用、還統(tǒng)一
　　外債是一種債權(quán)人、債務(wù)人權(quán)利與義務(wù)非常明確的一種契約性的債務(wù)，既然如此，只有實(shí)現(xiàn)借、用、還統(tǒng)一，權(quán)、責(zé)、利明確，才能真正保證外債資金的科學(xué)和健康運(yùn)營。這個原則既是政府外債又是非政府外債管理體制的內(nèi)核。
　　“借”包括以下問題：誰來借，借什么，借多少，如何借，向誰借，用啥借（用什么擔(dān)保）等問題。政府外債最終要用到政府承擔(dān)職能的地方。政府外債應(yīng)由政府統(tǒng)一借，對于借款的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，應(yīng)由外債監(jiān)管中心組織各方力量充分論證。
　　“用”包括以下問題：誰來用，用什么，用多少，如何用，用在哪兒等問題。政府外債的管理中，借是最重要的一關(guān)，而借多少的問題是最重要的問題。如果借款的規(guī)模把握不當(dāng)，再好的外債管理體制與管理政策也枉然。借多少的問題看似是一個借債的“量”的問題，而實(shí)際上在這個“量”的問題之后確定“量”的過程就涉及到大量的管理體制與管理模式的問題。
　　“還”包括以下問題：誰來還，還什么，還多少，如何還，用什么還等問題。根據(jù)借用還統(tǒng)一的管理機(jī)制要求，還款應(yīng)由財政統(tǒng)一償還。要逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。強(qiáng)化項(xiàng)目財務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。在還款問題上應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化還款約束。在貸款償還階段，政府外債監(jiān)管中心應(yīng)協(xié)助項(xiàng)目單位全力抓好項(xiàng)目的運(yùn)營管理，提供有關(guān)信息和政策指導(dǎo)。及時了解掌握債務(wù)人經(jīng)營和財務(wù)狀況，從辦法和協(xié)議等措施上予以約束和規(guī)范。要實(shí)行對項(xiàng)目單位重大事項(xiàng)如對外投資、合資、兼并、破產(chǎn)、利潤分配和領(lǐng)導(dǎo)人變更等的報告制度，使之處于債權(quán)人和擔(dān)保人的管理監(jiān)控之下，以避免逃債現(xiàn)象的發(fā)生。要制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度，強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、孫軍.對完善我國短期外債管理方式的探討[J].福