發(fā)展型社會政策理論與實(shí)踐

　　[內(nèi)容提要] 20世紀(jì)90年代中期以來，社會政策的理論和實(shí)踐模式發(fā)生了深刻的變化，集中表現(xiàn)在發(fā)展型社會政策理論的形成和實(shí)踐上。這種理論同剩余型模式與制度型模式的區(qū)別在于，它促進(jìn)了“生產(chǎn)性的"、有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會福利干預(yù)。發(fā)展型社會政策結(jié)合經(jīng)濟(jì)議題，力圖通過協(xié)調(diào)社會政策和經(jīng)濟(jì)政策來改善所有人的福利。達(dá)到這一目標(biāo)的手段，是若干實(shí)際的社會投資策略和資產(chǎn)建設(shè)策略，實(shí)現(xiàn)社會政策從以消費(fèi)和再分配為導(dǎo)向的服務(wù)轉(zhuǎn)向提高受助者能力、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)參與和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)方法，這使發(fā)展型社會政策明顯有別于福利領(lǐng)域的其他方法。
　　中國正力圖實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)也處于對20世紀(jì)80年代以來社會保障和福利制度改革的反思時(shí)期，社會政策的作用凸現(xiàn)。怎樣在“社會轉(zhuǎn)型"與“全球化"雙重疊加的背景下，發(fā)揮社會政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會公正的功能，是當(dāng)今中國面臨的重點(diǎn)政策議題。發(fā)展型社會政策對中國的啟示意義是：(1)要重新重視和確立政府在社會福利中的主導(dǎo)角色；(2)在社會保障和福利制度的安排上要具備長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性眼光。
　　[關(guān)鍵詞] 發(fā)展型社會政策 全球化 社會風(fēng)險(xiǎn) 社會投資 社會發(fā)展
　　中圖分類號：F061·4
　　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1007-1369(2007)1-0088-08
　　
　　20世紀(jì)90年代以來至今，隨著經(jīng)濟(jì)全球化帶來的一系列新的社會風(fēng)險(xiǎn)和問題，西方福利國家的社會福利制度面臨著嚴(yán)峻的形勢和挑戰(zhàn)：一方面，失業(yè)和貧困加劇了對很多正規(guī)的社會保護(hù)制度，如養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等的需求，但同時(shí)，由于資本轉(zhuǎn)移的加速和就業(yè)的下降，這些正規(guī)的社會保護(hù)制度面臨嚴(yán)重的財(cái)政困難和制度缺陷；另一方面，那些影響經(jīng)濟(jì)增長和社會秩序的新型社會問題如國際移民、非正規(guī)就業(yè)者的保護(hù)等等又不在社會政策的制度框架之內(nèi)，迫切需要社會政策發(fā)展新的、更具靈活性的保護(hù)領(lǐng)域，以覆蓋新的社會風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，很多發(fā)達(dá)國家的社會政策學(xué)者如吉登斯、米奇利(J.Midgley)、P.Taylor-Gooby等對福利國家的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了反思和重構(gòu)，對社會政策的目標(biāo)進(jìn)行了重新定位，認(rèn)為社會政策的目標(biāo)應(yīng)該是在維護(hù)社會公平和平等的基礎(chǔ)上，同時(shí)也能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。他們特別強(qiáng)調(diào)社會政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)性，以應(yīng)對全球化條件下的技術(shù)和社會危機(jī)。這些學(xué)者提出的“第三條道路”、社會投資型國家、新福利主義等思想深深影響了當(dāng)代許多發(fā)達(dá)國家的社會政策實(shí)踐，其具體的政策主張即是今天備受關(guān)注和爭論的“發(fā)展型社會政策"。
　　圍繞著“福利制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系"這個(gè)主題，發(fā)展型社會福利理論和政策在關(guān)于以何種方式利用市場機(jī)制的問題上，在政府、家庭、市場和志愿組織(公民社會)能夠發(fā)揮什么作用等問題上提出了新的思考，為我們提供了一個(gè)有益的比較思考取向。
　　眾所周知，中國的改革和發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段，建設(shè)和諧社會成為新的主軸。在此新的歷史時(shí)期，社會體制的改革與社會政策的創(chuàng)新，成為各級政府和社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。自2003年以來，醫(yī)療、教育、住房、貧困、農(nóng)村發(fā)展、弱勢群體等問題，已經(jīng)成為公眾關(guān)心的熱點(diǎn)。在這樣的大背景下，社會政策研究的重要性日益凸現(xiàn)。這種狀況要求我們必須深入地了解社會政策演變、創(chuàng)新和發(fā)展的過程及其有關(guān)的理論，為中國探求經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐提供新的可資借鑒的思想資源，使社會政策真正起到維護(hù)社會公平、緩解社會矛盾、促進(jìn)和諧社會建設(shè)的作用。
　　本文的首要目的是對發(fā)展型的社會福利理論和政策進(jìn)行清晰的梳理；此外，在目前強(qiáng)調(diào)構(gòu)建和諧社會的背景下，對如何改革和建構(gòu)中國社會福利體系進(jìn)行簡要的評論。
　　
　　發(fā)展型社會政策的產(chǎn)生背景及其主要理念
　　
　　1.全球化時(shí)代的社會風(fēng)險(xiǎn)和國家發(fā)展戰(zhàn)略的演變
　　發(fā)展型社會政策理論產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)背景和首要的推動(dòng)力量，是與西方福利國家對全球化挑戰(zhàn)的回應(yīng)以及重構(gòu)國家合法性的努力分不開的。
　　20世紀(jì)90年代以來，隨著高科技、信息技術(shù)的迅速發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化，福利國家面臨著新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)全球化涉及三種要素的跨國界流動(dòng)：產(chǎn)品和服務(wù)、資本以及人員。產(chǎn)品和服務(wù)的大批量流動(dòng)，引起了空前激烈的價(jià)格競爭。價(jià)格競爭直接威脅到福利國家的高勞動(dòng)成本，迫使它們不得不進(jìn)行福利開支和勞動(dòng)力成本上的“探底競爭"，但這些措施的實(shí)行又受到國內(nèi)不同政治力量和普選制度的制約。這些國家既要參加世界市場的競爭，又不想面對競爭可能導(dǎo)致的福利國家削減的現(xiàn)實(shí)，在可供選擇的政策工具上十分傷腦筋。其次，信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，交通工具的發(fā)達(dá)使全球性的資本流動(dòng)速度加快。在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下，資本逃稅要比勞動(dòng)逃避稅收容易得多。為了追逐利潤，資本避開對勞動(dòng)征稅很重或勞動(dòng)受到嚴(yán)密保護(hù)的國家，迫使那里的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。因此，當(dāng)私人企業(yè)的跨國流動(dòng)打破了民族國家的疆界時(shí)，那種在民族國家內(nèi)部形成的社會保障體系和福利服務(wù)形式也就受到了威脅。而這些社會保護(hù)體系原先是針對工業(yè)社會(制造業(yè)時(shí)代)的風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)出來的。資本的“四處流動(dòng)"擺脫了民族國家的政治控制，使受著地域約束的雇員和政府的談判能力降低。此外，全球性的資本流動(dòng)還伴隨著就業(yè)機(jī)會的全球化和勞動(dòng)力的全球性流動(dòng)。資本的外流使福利國家的財(cái)力外泄，而經(jīng)濟(jì)移民的涌入則造成福利國家在住房、醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)和技能培訓(xùn)等方面的額外負(fù)擔(dān)，迫使福利國家不得不就移民問題進(jìn)行新的政策設(shè)計(jì)。上述這三大問題使我們看到，福利國家的征稅能力、國家賴以調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策和干預(yù)社會分配的能力都被削弱了。
　　伴隨信息化、全球化而來的，還有社會結(jié)構(gòu)和就業(yè)方式的變遷造成的危機(jī)和問題。主要表現(xiàn)為：①人口老齡化的挑戰(zhàn)。人口老化在資本流動(dòng)加速、經(jīng)濟(jì)增長衰退時(shí)帶來社會保障的負(fù)擔(dān)率加重，有可能會導(dǎo)致社會保障制度的巨額赤字甚至破產(chǎn)。②信息通訊技術(shù)和知識社會的迅猛發(fā)展，造成對新技能和高學(xué)歷日漸上升的需求，同時(shí)也引起對低素質(zhì)勞動(dòng)力的排斥，即使他們的工資和福利待遇要求很低。③家庭結(jié)構(gòu)和性別角色的變遷。離婚率的上升，單親家庭的增多；家庭生活的非標(biāo)準(zhǔn)化，即改變了工業(yè)社會和大規(guī)模制造業(yè)時(shí)代的生活和就業(yè)模式，人的就業(yè)年齡、結(jié)婚年齡、生育年齡和退休年齡等發(fā)生了多樣化。④職業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和新的就業(yè)形式。臨時(shí)工增多、小時(shí)工增多、家庭雇工增多、合作組織增多，打破了原來的工業(yè)社會的長期穩(wěn)定的工廠雇用模式。這些變化都對福利國家原先的社會保護(hù)體系提出了新的要求，比如對非固定就業(yè)的職工如何保護(hù)，對未婚生育者如何保護(hù)，如何化解人口老化的危機(jī)等。所有這些新的風(fēng)險(xiǎn)和需求并不是僅僅靠私有化政策就可以解決，如果我們接受福利國家形態(tài)的出現(xiàn)是對工業(yè)社會變革的反應(yīng)這個(gè)邏輯，那么我們就必須認(rèn)識當(dāng)下這個(gè)社會狀態(tài)的特性。
　　從福利國家遭遇的這些問題來看，社會危機(jī)的性質(zhì)改變了：由于知識的匱乏而造成的社會排斥超過了工傷和疾病引起的貧困；老齡的恐懼由生活無著變成難以支付高昂的醫(yī)療照顧費(fèi)用；就業(yè)準(zhǔn)備變得比失業(yè)保險(xiǎn)更加重要。這一切都迫使福利國家從觀念到實(shí)踐進(jìn)行根本的變革。吉登斯警告說，“沒有了敵人的國家的合法性，越來越取決于它們的管理風(fēng)險(xiǎn)的能力”。^[1]80吉登斯還認(rèn)為，目前福利國家的危機(jī)在于“無法及時(shí)調(diào)整自己的步伐，以便覆蓋那些新的風(fēng)險(xiǎn)，比如與技術(shù)變遷、社會排斥或者不斷增加的單親家庭有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)”。^[2]120吉登斯的論斷使我們認(rèn)識到，“福利國家的危機(jī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅是財(cái)政的危機(jī)，而且更是結(jié)構(gòu)的危機(jī)，甚至還是福利國家作為一種國家形態(tài)，它的合理性與公平性的危機(jī)”。^[2]
　　
　　在這種情況下，以英國的吉登斯為代表一批學(xué)者通過自己的研究開始了重塑國家合法性的努力，他們的思想也深深地影響了西方福利國家的政府行政和社會政策的實(shí)踐。作為“第三條道路"的倡導(dǎo)者，吉登斯要求福利國家從觀念到結(jié)構(gòu)的更新：重新界定政府與個(gè)人之間的契約關(guān)系，改“福利國家"為“社會投資型國家"，從個(gè)人爭取政府的保護(hù)，轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人尋求“自主與自我發(fā)展"，政府的功能應(yīng)當(dāng)從提供經(jīng)濟(jì)援助改變?yōu)檫M(jìn)行人力投資，政府與公民之間的關(guān)系要全面調(diào)整。吉登斯明確提出了社會投資福利戰(zhàn)略和積極福利制度、福利社會等概念，提出建設(shè)一種能增強(qiáng)社會包容性，但又不限制個(gè)人對自己風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，鼓勵(lì)個(gè)人積極創(chuàng)造的積極性福利制度的改革方向。這種積極福利不是要取消福利國家的開支，而是改變開支的方向，從福利消費(fèi)支出，改為教育、培訓(xùn)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資、彈性的工作制度等社會投資支出。另外，吉登斯主張用“福利社會"的概念取代“福利國家"，也就是福利不應(yīng)僅僅由中央政府提供，應(yīng)該調(diào)動(dòng)地方政府、社會第三部門、企業(yè)和個(gè)人等共同承擔(dān)社會福利責(zé)任。無獨(dú)有偶，在大西洋彼岸，美國加州大學(xué)的社會福利學(xué)者詹姆斯·米奇利(James Midgley)提出了發(fā)展性社會福利政策。^[3]所謂發(fā)展性社會福利政策是一種把社會福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展整合起來的福利思想。米奇利回顧了促進(jìn)社會福利的三個(gè)傳統(tǒng)手段：慈善、社會工作和社會行政。他認(rèn)為慈善和社會工作是針對個(gè)別對象提供物品和服務(wù)，或者提供治療和康復(fù)；而社會行政則依靠稅收來支持社會服務(wù)和社會保障。這些傳統(tǒng)的手段都沒有從宏觀結(jié)構(gòu)上把社會福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來，而發(fā)展的福利觀正是要強(qiáng)調(diào)在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)結(jié)合的過程中，通過有計(jì)劃的社會變遷來促進(jìn)人口整體的福利。
　　上述這些新發(fā)展戰(zhàn)略和福利思想對西方國家的政府行政和社會政策實(shí)踐產(chǎn)生了很大的影響。原先的福利國家紛紛采取了應(yīng)對新型風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的措施，改革原來的社會保護(hù)體系，重新尋找社會政策的定位。社會投資型國家或能力促型國家(the enabling state)的發(fā)展戰(zhàn)略首先推動(dòng)了發(fā)展型社會政策的產(chǎn)生。
　　2.貧困的再認(rèn)識：反“社會排斥"實(shí)踐對政策轉(zhuǎn)型的推動(dòng)
　　近年來，歐洲學(xué)術(shù)界在社會政策的研究中非常重視社會排斥(social exclusion)這一概念，有關(guān)貧困及社會不平等的研究都把注意力投向反對社會排斥，增進(jìn)社會融合(social integration)上。所謂“社會排斥"，原先是針對大民族完全或部分排斥少數(shù)民族的種族歧視和偏見的，這種偏見和歧視建立在一個(gè)社會有意達(dá)成的政策基礎(chǔ)上?！爸鲗?dǎo)群體已經(jīng)握有社會權(quán)力，不愿別人分享之"。譬如他們擔(dān)心移民具有潛在的破壞性，因而感到有必要對這些人加以社會排斥。^[4]20世紀(jì)80年代至90年代，全球面臨的社會問題使這一概念很快被人們所接受，在社會學(xué)、社會政策和社會工作以及其他一些相關(guān)領(lǐng)域被廣泛使用，但含義已經(jīng)被擴(kuò)展和泛化。社會排斥被認(rèn)為是“當(dāng)一些人或地區(qū)受到一系列相互關(guān)聯(lián)的問題，如失業(yè)、技術(shù)缺乏、收入低下、居住條件惡劣、高犯罪環(huán)境、健康狀況不佳及家庭破裂等等的困擾時(shí)，可能發(fā)生的情況的簡稱”。^[5]這是有劣勢地位“導(dǎo)致某些排斥，這些排斥又導(dǎo)致更多的劣勢和更大的社會排斥，并最終形成持久的多重(剝奪)劣勢"的“一個(gè)動(dòng)態(tài)過程"，它導(dǎo)致社會紐帶的斷裂。與社會排斥相對，社會整合意味著“社會要避免出現(xiàn)可能威脅社會穩(wěn)定的巨大收入差距，保障貧困人口享有受教育、醫(yī)療和基本服務(wù)(如清潔的水、衛(wèi)生和用電)的機(jī)會，意味著人民能夠參與影響他們生活的重大決策，這也是賦權(quán)的含義”。^[6]可見，社會排斥“不僅是表示收入的不足，而且表示在工作參與方面的不足。簡而言之，社會排斥強(qiáng)調(diào)的是社會連接的斷裂"，“表現(xiàn)了比社會不平等更復(fù)雜的意義"。“從貧窮的概念到社會排斥概念的轉(zhuǎn)換，這實(shí)際上是一個(gè)概念的轉(zhuǎn)換和觀念的轉(zhuǎn)換結(jié)合的過程：從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從注重分配到注意關(guān)系”。^[7]概括而言，社會排斥是一個(gè)多元的概念，它不但含有經(jīng)濟(jì)資源上的長期匱乏，尤為關(guān)注的，是人在社會關(guān)系上、心理上、文化上和政治參與上被長期隔絕的狀況，這種可稱之為個(gè)人長期無法實(shí)現(xiàn)的某種能力和功能的匱乏，不僅可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)貧困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所賦予的公民政治及社會權(quán)利。而這種權(quán)利不可能依靠提供經(jīng)濟(jì)援助和保障救濟(jì)來賦予。
　　社會排斥的研究超越了傳統(tǒng)社會政策對貧困的研究手段和思維方法，而注重考察多層次的不利條件如何使社會的邊緣群體(如窮人、老人、單親、新移民、失業(yè)者等)陷入缺乏維持最低標(biāo)準(zhǔn)生活的能力，從而被排斥出主流社會。社會排斥概念的提出，使得對貧困問題的界定擴(kuò)展到社會地位與權(quán)利等非經(jīng)濟(jì)因素以及基本能力的被剝奪和機(jī)會喪失等方面，凸現(xiàn)了貧困與社會秩序、社會不同的行動(dòng)者(社會政策的主體)之間的關(guān)聯(lián)。這就意味著解決這類老問題需要新的價(jià)值觀和視角——從政府控制下的經(jīng)濟(jì)再分配或市場競爭中的自我依賴過渡到各種社會機(jī)制并用。在政策主體和服務(wù)傳遞機(jī)制上建立政府部門、私營部門、志愿機(jī)構(gòu)和家庭之間的合作伙伴關(guān)系，探討它們之間良性互動(dòng)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會福利上的責(zé)任共擔(dān)。在政策對象和服務(wù)資源的提供機(jī)制上，倡導(dǎo)積極就業(yè)政策，重新評估人的需要和能力，將人力資本投資的經(jīng)濟(jì)學(xué)成果用于社會福利政策，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)通過減免稅收、低息貸款等方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)就業(yè)；消除社會福利對象參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)外合作關(guān)系，促進(jìn)社會資本的形成；等等?？傊瑖@著社會排斥的研究，不僅促使了融經(jīng)濟(jì)政策與社會政策于一體的發(fā)展型社會政策的產(chǎn)生，而且有關(guān)社會排斥的研究和政策設(shè)計(jì)還為應(yīng)用和檢驗(yàn)發(fā)展型社會政策提供了廣闊的空間。
　　3.歐盟：超國家的政治力量對發(fā)展型社會政策的推進(jìn)
　　全球化的影響不僅使各個(gè)民族國家在主權(quán)范圍內(nèi)紛紛改革福利國家原來的社會保護(hù)體系、實(shí)行發(fā)展型的社會政策，而且在超國家的層面實(shí)行社會政策的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，推行發(fā)展型社會政策，反對社會排斥，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)。這方面作出實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)、最值得關(guān)注和總結(jié)的當(dāng)數(shù)歐盟。
　　自1997年《阿姆斯特丹條約》以來，歐盟在越來越多的政策性文件中，貫穿著一種發(fā)展型社會政策理念：社會政策不是一種負(fù)擔(dān)或者成本，相反，它是一種生產(chǎn)要素。經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的持續(xù)增長是基本的，但是，僅有經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的增長，還不足以確保社會整合；投資于就業(yè)政策和社會政策同樣是必要的，這將加速和維持經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的增長，獲得競爭優(yōu)勢，從而使人們有能力應(yīng)對未來包括國際競爭在內(nèi)的種種挑戰(zhàn)。這種理念集中體現(xiàn)在2000年3月的《社會政策議程》中。
　　《社會政策議程》是歐盟為實(shí)現(xiàn)里斯本首腦會議提出的經(jīng)濟(jì)和社會復(fù)興目標(biāo)所作努力的一部分，它力圖確保經(jīng)濟(jì)政策、就業(yè)政策和社會政策之間積極的、充滿活力的互動(dòng)。它的指導(dǎo)原則，是強(qiáng)化社會政策作為一種生產(chǎn)要素的作用。為此，它特別強(qiáng)調(diào)：第一，社會開支是一種投資。用于衛(wèi)生和教育的社會開支是具有經(jīng)濟(jì)效益的人力資源投資，此類開支的規(guī)模與各國的生產(chǎn)率水平是正相關(guān)的。同樣，用于養(yǎng)老金和社會保障的社會轉(zhuǎn)移支付，不僅有助于收入的平衡或再分配，而且有助于提高雇用質(zhì)量，從而帶來經(jīng)濟(jì)效益。第二，社會政策是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的不可或缺的一環(huán)。有針對性的社會保護(hù)對于經(jīng)濟(jì)適應(yīng)變遷以及提供訓(xùn)練有素的勞動(dòng)力而言具有重要意義；高質(zhì)量的教育和培訓(xùn)將有助于增強(qiáng)社會融入和競爭力，并增強(qiáng)社會整合。
　　
　　《社會政策議程》提出，是為了成功地應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化、產(chǎn)業(yè)信息化和人口老齡化等技術(shù)和社會變遷。這份后來被成為“里斯本戰(zhàn)略"的歐盟世紀(jì)文件為歐盟在21世紀(jì)的頭10年的發(fā)展提出了戰(zhàn)略性目標(biāo)：“成為世界上最有競爭力和最有活力的知識經(jīng)濟(jì)，保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，提供更多更好的就業(yè)和更高程度的社會和諧。"^[8]透過這份文件，我們可以看到，歐盟的社會目標(biāo)則要致力于提高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，在歐洲統(tǒng)一大市場內(nèi)制定適合歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會政策，改進(jìn)歐洲社會模式并使其能夠應(yīng)對結(jié)構(gòu)變遷的影響，維持歐洲社會的團(tuán)結(jié)和社會公平的價(jià)值理念。
　　值得進(jìn)一步關(guān)注的是，近幾年來，歐盟為實(shí)現(xiàn)《社會政策議程》提出的目標(biāo)，不僅促使和監(jiān)督原成員國致力于提高社會政策的質(zhì)量，而且促使新近加入的成員國的社會政策體系適應(yīng)社會歐洲的建設(shè)需要，實(shí)現(xiàn)社會政策體系的順利“并軌"。歐盟的對策是：首先，在新成員國加入歐盟之前，歐盟與這些國家簽定了有關(guān)社會保護(hù)和就業(yè)方面的政策性文件。該文件使候選國承擔(dān)了就業(yè)政策方面的義務(wù)，比如投資于人力資源，強(qiáng)化公共就業(yè)服務(wù)，消除地區(qū)差別和性別不平等，減少非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)社會伙伴在使勞動(dòng)力市場現(xiàn)代化方面的作用等。其次，歐盟通過調(diào)整結(jié)構(gòu)基金，如歐洲社會基金(ESF)和以反對各種與勞動(dòng)力市場相關(guān)的歧視和不平等為宗旨的平等基金(EQUAL)積極援助新成員國消除貧困和社會排斥。^[9]
　　總之，在全球化的環(huán)境下，歐盟通過自己的努力在一個(gè)超國家的政治層面普及發(fā)展型的福利思維及其社會政策。歐盟的工作對全球性的社會政策發(fā)展提供了鮮明的導(dǎo)向。
　　總起來看，在上述各種因素的相互作用下，以再分配和維持消費(fèi)為取向的社會政策逐漸從傳統(tǒng)的、“事后補(bǔ)救型"的保護(hù)方法向著積極的、“生產(chǎn)性"的、注重社會投資的方法轉(zhuǎn)變，這使得社會政策的學(xué)科理念發(fā)生了深刻的變化，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：①強(qiáng)調(diào)社會政策是生產(chǎn)力。社會政策應(yīng)被看作是對人力資本和社會資本的投資，其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力素質(zhì)的提高有重要的作用，有助于對瞬息萬變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境作出積極響應(yīng)。社會政策既有再分配的功能，也有社會投資的功能。②促進(jìn)社會投資，實(shí)現(xiàn)包容、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)政策和社會政策不是相互排斥的，應(yīng)實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。社會福利應(yīng)以社會投資為導(dǎo)向，與勞動(dòng)力市場密切配合，社會福利必須投資到具有促進(jìn)人力資本、就業(yè)、社會資本、勞動(dòng)技能以及低成本高效益的社會項(xiàng)目上，并致力于消除社會成員參與經(jīng)濟(jì)的障礙。社會投資的目的是提高人們參與經(jīng)濟(jì)的能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會政策的整合目標(biāo)。③以治理(governance)和善治(good governance)的理念加強(qiáng)政府與公民社會及經(jīng)濟(jì)組織的合作。
　　這些觀點(diǎn)得到了很多國際組織、政府及社會政策研究者的贊同，不僅具體指導(dǎo)著西方福利國家的改革實(shí)踐和福利制度的轉(zhuǎn)型，而且對很多發(fā)展中國家的福利制度也產(chǎn)生了很大的影響。
　　
　　發(fā)展型社會政策的實(shí)踐策略
　　
　　從西方國家目前的社會政策實(shí)踐來看，發(fā)展型社會政策主要體現(xiàn)在兩個(gè)領(lǐng)域：第一，針對福利國家原有的社會保障和服務(wù)體系，倡導(dǎo)準(zhǔn)市場模式和福利多元主義。這方面稱為“融入經(jīng)濟(jì)政策的社會政策"。第二，針對經(jīng)濟(jì)全球化條件下新貧困和各種形式的邊緣化，強(qiáng)調(diào)社會政策的資源獲取和分配要與就業(yè)和勞動(dòng)力市場相結(jié)合，增大在教育培訓(xùn)等方面的公共行動(dòng)，促進(jìn)社會融入，降低社會排斥。這方面稱為“融入社會政策的經(jīng)濟(jì)政策"。
　　1.融入經(jīng)濟(jì)政策的社會政策
　　(1)混合福利制度或多元福利模式。這是指政策主體或福利供給主體方面的變化。所謂“混合福利制度"或“多元福利模式"是指社會政策的主體的多元化，即指“國民的福利由不同的社會主體提供的現(xiàn)象"?；旌细＠贫然蚨嘣＠Ｊ绞窍鄬τ诟＠麌殷w制和新自由主義主張的私人福利體制兩個(gè)極端而言的。混合福利制度或多元福利模式的基本要求是政府在整個(gè)社會福利體系中仍然扮演最主要的角色，承擔(dān)最基本的責(zé)任，但同時(shí)其他各類組織和個(gè)人也以制度化的方式參與社會政策行動(dòng)，并在其中分擔(dān)責(zé)任。
　　(2)“準(zhǔn)市場"模式。這涉及到社會政策運(yùn)行機(jī)制的改變，具體是指社會政策行動(dòng)在資金供應(yīng)和服務(wù)傳遞模式方面的變化。所謂“準(zhǔn)市場模式"，是指在社會政策行動(dòng)中引入一定的市場機(jī)制。20世紀(jì)80年代的市場社會主義理論率先提出了可以在社會主義的目標(biāo)和原則下引入市場機(jī)制，保持經(jīng)濟(jì)的效率和活力。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，這種觀點(diǎn)經(jīng)“第三條道路"理論的進(jìn)一步發(fā)揮，目前已成為社會福利理論中占主導(dǎo)地位的理論觀點(diǎn)。概括起來看，“準(zhǔn)市場模式"的要點(diǎn)有：
　　在公共部門和福利性項(xiàng)目中引入市場競爭機(jī)制：打破福利性服務(wù)中的壟斷，通過服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的橫向競爭而提高機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。
　　改變政府撥款方式：將面向機(jī)構(gòu)的“按人頭撥款"方式改為按服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量來撥款，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)向面向服務(wù)對象的“政府購買服務(wù)"方式。
　　增大受益者選擇：擴(kuò)大服務(wù)對象對服務(wù)機(jī)構(gòu)的自由選擇，通過服務(wù)對象“用腳投票"的效果來促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)重視效率和質(zhì)量。
　　增加福利使用者的付費(fèi)，通過使用者的付費(fèi)一方面體現(xiàn)受益者的個(gè)人責(zé)任，并約束其福利需求；另一方面也增加服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金來源，并降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
　　加強(qiáng)對服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)績考核和評估，在業(yè)績考核和評估中強(qiáng)化效率和質(zhì)量的指標(biāo)。
　　總體上看，在福利性服務(wù)中引入市場機(jī)制是一把“雙刃劍"，它既可以促進(jìn)服務(wù)效率和質(zhì)量的提高，也可能損害對貧弱人群的社會保護(hù)。因此，引入市場機(jī)制的效果很大程度上取決于政府與其他政策主體構(gòu)建什么樣的互動(dòng)機(jī)制。
　　2.融入社會政策的經(jīng)濟(jì)政策：“可持續(xù)生計(jì)"與“資產(chǎn)建設(shè)"
　　這是目前西方發(fā)達(dá)國家針對長期陷入失業(yè)和貧困的公民所采取的旨在幫助他們反對社會排斥，增強(qiáng)個(gè)人的自主和自立精神，從而最終徹底擺脫貧困、融入主流社會的政策措施。這構(gòu)成了發(fā)展型社會政策的又一特色領(lǐng)域。
　　“可持續(xù)生計(jì)"(Sustainable Livelihoods)這個(gè)概念，最早見于1991年世界環(huán)境和發(fā)展委員會的報(bào)告，在1995年社會發(fā)展峰會通過的《哥本哈根宣言》中得到了清晰的界定：“使所有的男人和婦女通過自由選擇的生產(chǎn)性就業(yè)和工作，獲得可靠和穩(wěn)定的生計(jì)。"納列什·辛格和喬納森·吉爾曼在《讓生計(jì)可持續(xù)》一文中指出：“消除貧困的大目標(biāo)在于發(fā)展個(gè)體、家庭和社區(qū)改善生計(jì)系統(tǒng)的能力。"^[10]
　　按這個(gè)思路去看待和理解貧困，這就意味著：①應(yīng)該以積極的眼光看待貧困群體，把他們看作是寶貴的人力資源，相信他們能夠通過自己的努力去創(chuàng)造適合自己的就業(yè)崗位，從而獲得可持續(xù)生計(jì)。②政府應(yīng)該用優(yōu)惠政策鼓勵(lì)失業(yè)和貧困者自謀職業(yè)，自己創(chuàng)造適合自己并且可以長期或較為長期維持下去的有收入的“工作崗位"，對各種形式的靈活就業(yè)給予保護(hù)。③重視發(fā)揮社區(qū)、非政府組織和經(jīng)濟(jì)組織的作用，他們擁有很多意想不到的資源，充分發(fā)揮他們的作用，對解決可持續(xù)生計(jì)問題是很有效的選擇，如全世界的扶貧活動(dòng)中已見成效的“小額貸款"方式就是一個(gè)很好的例子。
　　“資產(chǎn)建設(shè)"(asset budding)這個(gè)概念源自美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·謝若登1990年寫的《資產(chǎn)與窮人》一書。謝若登寫道：“凡是廣泛地和普遍地促進(jìn)公民和家庭尤其是窮人獲得不動(dòng)產(chǎn)和金融資產(chǎn)以增進(jìn)他們的福利的方案、規(guī)則、法律法規(guī)，都屬于資產(chǎn)社會政策。"“如果家庭想要長久地改善其生活條件，必須就教育、住房、產(chǎn)業(yè)等方面進(jìn)行投資和積累。這個(gè)道理對所有的家庭都是一樣的，無論是貧困家庭還是富有家庭。有人錯(cuò)誤地認(rèn)為收入非常低的家庭不能或者不應(yīng)該積累資產(chǎn)。其實(shí)，即使小額的資產(chǎn)積累也能夠?qū)彝グl(fā)展產(chǎn)生不同的影響。資產(chǎn)積累除了延遲消費(fèi)以外，很有可能產(chǎn)生其他積極的作用，包括更遠(yuǎn)的未來取向、家庭更加穩(wěn)定、更注重人力資本的投入、更多的社區(qū)參與等。"謝若登教授提出，他所發(fā)現(xiàn)的并不是資產(chǎn)具有積累的效用和政府早已實(shí)施的鼓勵(lì)資產(chǎn)積累的政策，而是在現(xiàn)行社會政策框架內(nèi)，沒有鼓勵(lì)窮人進(jìn)行資產(chǎn)積累的認(rèn)知和地位?，F(xiàn)行社會政策形成了制度化的對窮人積累資產(chǎn)的排斥，使得窮人永遠(yuǎn)無法獲得資產(chǎn)積累的起步，而只能陷入貧困陷阱無法自拔。窮人和富人在資產(chǎn)配置上先天的不公平以及不公平的加速度擴(kuò)大，是導(dǎo)致現(xiàn)代社會貧富差距不斷擴(kuò)大的重要原因?，F(xiàn)在需要一種制度化的設(shè)計(jì)，為窮人建立一種資產(chǎn)積累結(jié)構(gòu)，使得政府對窮人的轉(zhuǎn)移支付不只是收入，也包括資產(chǎn)。
　　
　　資產(chǎn)社會政策的提出，在全球掀起了一場從理念到實(shí)踐的革命。傳統(tǒng)的社會政策的基本特征是非生產(chǎn)性的，政策主要是以轉(zhuǎn)移支付提供維持消費(fèi)所需的收入，所以被稱為國民收入的二次分配，政策工具是政府控制的社會保險(xiǎn)賬戶和各項(xiàng)社會服務(wù)計(jì)劃。資產(chǎn)社會政策則將傳統(tǒng)的政策領(lǐng)域延伸到純粹的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如銀行儲蓄和投資，這表現(xiàn)了生產(chǎn)性的政策特征。通過倡導(dǎo)政府把轉(zhuǎn)移支付的部分資源用來支持窮人儲蓄，作為擁有和積累資產(chǎn)的起點(diǎn)和啟動(dòng)激勵(lì)。這種做法將資產(chǎn)政策與收入維持政策相結(jié)合，可建立整合型的社會政策機(jī)制。政策工具主要是政府支持的個(gè)人發(fā)展賬戶。其次，傳統(tǒng)的社會政策是民族國家內(nèi)部矛盾的產(chǎn)物，依國情的不同而不同。隨著人口流動(dòng)量的增加以及全球的頻繁聯(lián)系，21世紀(jì)的社會政策很可能超越國界，超越國界的社會政策需要一個(gè)適應(yīng)全球化環(huán)境的方式和工具，不管勞動(dòng)者在哪里工作，他們都應(yīng)該能夠參加退休計(jì)劃和醫(yī)療保健。個(gè)人發(fā)展賬戶以其個(gè)人控制權(quán)、選擇權(quán)和更方便的攜帶，可能成為地區(qū)和全球社會政策的主要工具。第三，初步的全球性的研究和實(shí)驗(yàn)表明，資產(chǎn)社會政策改變了窮人的被動(dòng)的接受者角色。使人們尤其是窮人擁有資產(chǎn)具有多種積極的社會和心理效應(yīng)。持有資產(chǎn)增進(jìn)了人們尤其是窮人的自信，培養(yǎng)了個(gè)人、家庭和社區(qū)自力更生的精神和能力；持有資產(chǎn)可以通過跨代的累積與發(fā)展，獲得跨代的長遠(yuǎn)幸福，使得每一個(gè)人徹底擺脫貧困。最后，以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會政策需要將許多的政策努力最大限度地整合為一類制度性框架體系，這個(gè)框架體系應(yīng)當(dāng)能使政府、公司、非營利組織和家庭的各種創(chuàng)造性的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的努力相互組合和補(bǔ)充。對此，邁克爾·謝若登教授認(rèn)為，“在這一意義上，以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策是對以收入為基礎(chǔ)的政策的一個(gè)明確的替代與補(bǔ)充"，“作為一種全球現(xiàn)象，這在社會政策上近似于一場革命”。^[11]
　　由此看來，從傳統(tǒng)的以收入和再分配為本的社會政策在基本特征、功能和政策工具等層面正在發(fā)生重大的變化。
　　
　　發(fā)展型社會政策對中國的啟示
　　
　　目前，發(fā)展型社會政策處于快速發(fā)展中，它所提出的某些重大命題和社會實(shí)踐正在引起全球性的廣泛關(guān)注。發(fā)展型社會政策的最大意義在于，它使傳統(tǒng)的社會政策對民眾福祉的保護(hù)方式從被動(dòng)型、事后補(bǔ)救型轉(zhuǎn)向積極干預(yù)型和促進(jìn)型，內(nèi)在地包含著一種中長期戰(zhàn)略眼光。這些政策創(chuàng)新對于我們?nèi)绾螛?gòu)建和諧社會有著重大的啟示意義。本文最后結(jié)合理論和實(shí)踐，對發(fā)展型社會政策在構(gòu)建中國社會保障體系方面的借鑒意義作出簡要的分析和評議。
　　1.重新重視和界定政府在社會福利中的主導(dǎo)角色
　　發(fā)展型社會政策的一個(gè)突出特征是，政府在社會福利中并沒有退出，而是根據(jù)全球化時(shí)代的社會風(fēng)險(xiǎn)采取了針對性的對策，始終扮演著主導(dǎo)的角色。只有政府承擔(dān)起為社會成員提供社會福利的相應(yīng)責(zé)任，才能最終建立起一種能夠使人們的生活隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而更有保障的利益共享機(jī)制。反觀中國，經(jīng)過將近30年的經(jīng)濟(jì)高速增長，很多重要的社會問題——如居高不下的基尼系數(shù)、持續(xù)的失業(yè)和貧困、城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系的重建以及嚴(yán)重的環(huán)境污染等——重新置于政府優(yōu)先解決的議事日程上。^[12]導(dǎo)致上述問題產(chǎn)生的原因很多，其中，政府在社會福利領(lǐng)域經(jīng)歷了一個(gè)退出或縮小的過程顯然是一個(gè)重要因素。突出的表現(xiàn)是，伴隨著單位福利的萎縮和醫(yī)療、教育、住房等方面的改革，個(gè)人和家庭被重新界定為社會保障責(zé)任的主要承擔(dān)者，幾乎完全需要依靠自己的能力或依賴家庭的支持來抵御經(jīng)濟(jì)和社會變革的風(fēng)險(xiǎn)。
　　事實(shí)上，依賴經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)社會問題的解決，不可能是一個(gè)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)過程，這里尤其需要政府有效發(fā)揮汲取資源、進(jìn)行再分配、培育社會體系、實(shí)行監(jiān)管的一系列重要職能。政府必須承擔(dān)起為社會大眾提供充足和高質(zhì)量社會服務(wù)的的責(zé)任，但在提供這些服務(wù)的過程中可以在某些環(huán)節(jié)上有選擇地使用市場機(jī)制，即從政府包攬向“民辦公助"轉(zhuǎn)變的過程，但政府的資金保障責(zé)任則在任何時(shí)候都無法讓其他部門替代；其次，對慈善和社會捐贈(zèng)行為采取積極的稅收激勵(lì)政策也是政府提供社會福利的一個(gè)重要方式。
　　2.改革與構(gòu)建社會保障和福利制度要具備長期性、戰(zhàn)略性眼光
　　從過去二十多年的經(jīng)濟(jì)和社會保障制度改革實(shí)踐來看，我們的制度設(shè)計(jì)是圍繞著國有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)而進(jìn)行的，是為了補(bǔ)償體制轉(zhuǎn)軌中遭受損失的核心社會群體如國企工人的利益，是為了維護(hù)akrw07g39FZYD1z0gyF2FR0iBldxgnTrGK9Pa70ln+E=社會的穩(wěn)定。這是一種屬于“事后補(bǔ)救"型的被動(dòng)應(yīng)急模式。相比之下，社會保障甚至整個(gè)社會政策的促進(jìn)社會發(fā)展的積極功能卻被遮蔽了，像教育和醫(yī)療衛(wèi)生這種關(guān)涉人力資本和社會資本投資的長期項(xiàng)目，在社會化、產(chǎn)業(yè)化的口號下日益偏離了其原來的社會公益軌道，成為當(dāng)今中國嚴(yán)重的社會問題之一。其次，注重經(jīng)濟(jì)增長和事后補(bǔ)救型的思維方式嚴(yán)重制約著社會保障制度的合理設(shè)計(jì)，容易陷入“政策衍生問題"的怪圈。比如，以低保線為標(biāo)準(zhǔn)的社會救助制度使絕對貧困的家庭的生活、醫(yī)療和教育等問題得到解決的同時(shí)，邊緣人群的問題又接踵而來，引起了新的社會不公平問題。這就造成社會政策所解決的問題經(jīng)常不是“社會"的問題，而是政策自身的問題。
　　如何盡可能避免這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳"的社會治療模式，配套的政策是一種選擇，但擁有一種長期的眼光，培育促使社會政策良性發(fā)育的條件和機(jī)制是極為重要的。目前，我們應(yīng)該關(guān)注的問題是；第一，認(rèn)真研究和詳細(xì)論證有很強(qiáng)外部性和社會公益性的物品的提供機(jī)制，確定政府、個(gè)人、市場以及非政府組織的角色和職責(zé)，建立有效的問責(zé)機(jī)制；第二，政策的出臺和反饋要真正傾聽民眾的聲音，建立有效的表達(dá)和溝通機(jī)制；第三，探索各種使貧困戶和邊緣戶真正擁有可持續(xù)生計(jì)的方法、條件和機(jī)制，并及時(shí)進(jìn)行各種案例的總結(jié)和交流。
　　
　　注釋：
　　[1]安東尼·吉登斯.第三條道路——社會民主主義的復(fù)興.北京大學(xué)出版社，2000：80
　　[2]周弘.福利國家向何處去.中國社會科學(xué)，2001(3)：121
　　[3]郭偉和.二十世紀(jì)九十年代以來西方社會福利政策的新趨勢//首屆社會政策國際論壇暨系列講座論文集.中國天津：南開大學(xué)，2005：344
　　[4]唐鈞，王嬰.城市“最低收入保障”政策過程中的社會排斥//中國社會工作研究(第一輯).社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002：32
　　[5]楊團(tuán).社會政策的變遷和研究走向.中國社會學(xué)網(wǎng)，2004-06-11：14
　　[6]楊團(tuán).社會政策研究范式的演化及其啟示.中國社會科學(xué)，2002(4)：134
　　[7]彭華民.社會排斥概念之解析//中國社會工作研究(第二輯).社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003：44
　　[8]周弘.歐盟經(jīng)驗(yàn)：促進(jìn)發(fā)展并追求公正——中國能夠從歐盟借鑒什么.中國社會科學(xué)(構(gòu)建中國發(fā)展型社會政策筆談)，2004(6)：15
　　[9]關(guān)信平.“社會政策議程”、歐盟擴(kuò)大與歐盟社會政策.南開學(xué)報(bào)，2005(1)：213
　　[10]唐鈞.中國城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的現(xiàn)狀與前瞻//首屆社會政策國際論壇暨系列講座論文集.中國天津﹒南開大學(xué)，2005：127
　　[11]楊團(tuán).資產(chǎn)社會政策：一個(gè)新的社會政策范式//首屆社會政策國際論壇暨系列講座論文集.中國天津：南開大學(xué)，2005：66
　　[12]王思斌.我國社會政策的弱勢性及其轉(zhuǎn)變.學(xué)海，2006(6)
　　(責(zé)任編輯：張業(yè)亮)