中日東海共同開發(fā)的問題與前瞻

　?。蹆?nèi)容提要］本文扼要回顧了中日東海共同開發(fā)問題的歷史，論述了共同開發(fā)的法律內(nèi)涵和共同開發(fā)的國 際實(shí)踐，在上述基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了中日東海共同開發(fā)的前景。文章認(rèn)為，共同開發(fā)是相 關(guān)海域劃界前的一種臨時(shí)性安排，政治意愿是正義共同開發(fā)的關(guān)鍵因素。目前制約中日東海 共同開發(fā)進(jìn)程的核心問題是共同開發(fā)區(qū)的確定，日方的主張既不符合國際法理，也不符合國 家實(shí)踐。
　?。坳P(guān)鍵詞］ 中日關(guān)系 東海問題 共同開發(fā)
　　中圖分類號：D822 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-1369（2007）4-0049-06
　　
　　中日圍繞東海油氣田開發(fā)問題進(jìn)行的磋商已經(jīng)進(jìn)入了第三個(gè)年頭，共進(jìn)行了九輪司局長級會 晤和多次相關(guān)對話。在共同開發(fā)區(qū)的選劃等問題上，雙方分歧依然嚴(yán)重。盡管東海問題牽涉 到經(jīng)濟(jì)、法律、政治以及歷史等多個(gè)領(lǐng)域，非一朝一夕所能完全解決，但如果雙方都能秉持 誠意，擱置海洋權(quán)益爭議，共同開發(fā)油氣資源，也許能為國際海洋法增添一個(gè)共同開發(fā)的新 案例。
　　東海共同開發(fā)的歷史和現(xiàn)實(shí)
　　
　　自1969年“亞洲近海礦物資源聯(lián)合勘測協(xié)調(diào)委員會”（CCOP）發(fā)表報(bào)告，稱東海大陸架可能 是世界上最有遠(yuǎn)景的
　　油氣儲藏地區(qū)之后，東海的平靜頃刻之間成為歷史。日韓兩國是最先涉 足東海油氣田開發(fā)的，曾于1974年1月簽訂《日本和韓國關(guān)于共同開發(fā)鄰近兩國南部大陸架 協(xié)定》（以下簡稱《日韓共同開發(fā)協(xié)定》），設(shè)立了8萬多平方公里的共同開發(fā)區(qū)，并于19 78年開始進(jìn)行實(shí)地作業(yè)，但迄今尚無商業(yè)性油氣流發(fā)現(xiàn)。東海大陸架是中國陸地領(lǐng)土的自然 延伸，所謂《日韓共同開發(fā)協(xié)定》設(shè)立的共同開發(fā)區(qū)侵犯了中國的海洋權(quán)益。中國政府多次 提出強(qiáng)烈抗議，指出中華人民共和國對東海大陸架擁有不容侵犯的主權(quán)權(quán)利，日韓背著中國 片面簽訂的協(xié)定是非法和無效的。
　　中日在20世紀(jì)70年代曾就東海共同開發(fā)問題數(shù)次交換意見，雙方關(guān)于共同開發(fā)的立場逐漸清 晰。1979年6月，中方正式向日本提出共同開發(fā)釣魚島附近資源的設(shè)想。這是中國首次公開 表明愿以“擱置爭議、共同開發(fā)”的方式解決同周邊鄰國間領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭端。此后，雙 方就東海共同開發(fā)問題數(shù)次交換意見。中方多次重申大陸架自然延伸原則，并提出了擱置領(lǐng) 土主權(quán)爭議、共同開發(fā)釣魚島附近海域的初步設(shè)想。但日本自恃對釣魚島的實(shí)際控制，既不 承認(rèn)中日之間就釣魚島的主權(quán)歸屬存在爭議，更不同意在其附近海域進(jìn)行共同開發(fā)，反而極 力主張?jiān)跂|?？缭狡鋯畏街鲝埖乃^“中間線”進(jìn)行開發(fā)。
　　1985年雙方石油界開始以民間形式探討共同開發(fā)問題，兩國的石油公司先后進(jìn)行了多輪會議 ，對共同開發(fā)的內(nèi)容，包括合作模式、資金、作業(yè)者等方面達(dá)成了廣泛共識。在程序上也同 意以民間形式為先導(dǎo)，在達(dá)成協(xié)議后各自向本國政府提出請求，經(jīng)兩國政府認(rèn)可后實(shí)施；或 兩國政府在此基礎(chǔ)上直接簽訂政府間共同開發(fā)協(xié)定。但是，國際和地區(qū)形勢的風(fēng)云變幻，兩 國的民間共識一直未能上升到政府層面。而且，從技術(shù)角度看，東海的地質(zhì)條件比較復(fù)雜， 開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較大。一些日本石油公司在其近海進(jìn)行的油氣開發(fā)和日韓的“共同開發(fā)”，都沒有 取得令人滿意的成效。日本的勘探船后來對東海大陸架的幾次單方面勘探，也在中國政府的 抗議后停止。之后，日本對東海油氣資源的共同開發(fā)問題基本上進(jìn)入一種觀望狀態(tài)。然而， 當(dāng)中國近海大陸架的調(diào)查勘探已經(jīng)完成、“春曉”油氣田開發(fā)生產(chǎn)已成定局之時(shí)，日本政府 卻突然發(fā)難，試圖坐享其成。中日東海油氣田爭議由此而生。
　　2004年10月以來，中日就東海問題進(jìn)行了九輪磋商。期間，中方率先提出了“擱置爭議、共 同開發(fā)”的主張，作為劃界前的臨時(shí)安排，并提出了在兩國不同的劃界主張而導(dǎo)致的爭議海 域內(nèi)進(jìn)行共同開發(fā)的建議，顯示了中國政府的誠意和務(wù)實(shí)。但日方堅(jiān)持無理要求，不但要求 中國停止春曉油氣田的開采，而且還向中方提出了提供油氣田地質(zhì)資料及相關(guān)數(shù)據(jù)等無理要 求。之后，在中方的強(qiáng)烈堅(jiān)持下，日方雖然勉強(qiáng)接受中方的“共同開發(fā)”主張，但隨后提出 的“共同開發(fā)方案”，則把中國近海大陸架上的“春曉”等區(qū)塊作為共同開發(fā)的對象， “ 中間線”以西由中方開發(fā)，以東由日方試開采。日方的這種無理主張，中方當(dāng)然不會接受。
　　磋商至今，雖然在共同開發(fā)的問題上認(rèn)識趨同，但確定共同開發(fā)區(qū)的具體范圍仍然是雙方面 臨的最大障礙。日本以其單方面主張的“中間線”為指導(dǎo)思想，提出共同開發(fā)區(qū)須橫跨“中 間線”兩側(cè)；同時(shí)堅(jiān)決拒絕釣魚島周圍海域的共同開發(fā)。而中方的原則是共同開發(fā)區(qū)應(yīng)只限 于中日爭議區(qū)，即日本主張的“中間線”和中方主張的沖繩海槽最大水深線之間的區(qū)域，“ 中間線”以西不存在爭議；盡管中日雙方對釣魚島的主權(quán)歸屬有爭議，但中方仍建議擱置對 釣魚島的爭議而在其周圍海域進(jìn)行共同開發(fā)。［1］
　　
　　共同開發(fā)是劃界前的臨時(shí)性安排
　　
　　中國提供共同開發(fā)的倡議具有現(xiàn)實(shí)意義。從歷史上看，自1958年巴林和沙特阿拉伯簽署關(guān)于 波斯灣的大陸架劃界協(xié)定，開創(chuàng)了世界上第一個(gè)共同開發(fā)海洋油氣資源的先例以來，共同開 發(fā)的理論和實(shí)踐已走過了近50年的發(fā)展歷程。雖然關(guān)于共同開發(fā)的研究文獻(xiàn)和國家實(shí)踐逐 漸增多，但對于“共同開發(fā)”這一術(shù)語的使用和理解都不盡統(tǒng)一。有時(shí)它被作為政治概念， 有時(shí)又被作為法律概念，甚而被當(dāng)成經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動重點(diǎn)的一個(gè)日常用語。而事實(shí)上，共同開 發(fā)應(yīng)當(dāng)被視為是相關(guān)海域劃界前的一種臨時(shí)性安排，對解決兩國間的棘手問題具有重大意義 。
　　共同開發(fā)作為一個(gè)法律概念，正處于產(chǎn)生的初期，迄今尚未形成普遍接受的概念，更沒有明 確的和成文的國際法規(guī)范。不過，一些學(xué)者對其概念和內(nèi)涵的分析和概括對理解共同開發(fā)的 內(nèi)涵具有積極意義。
　　加拿大國際法學(xué)者高爾特(Ian Townsend.Gault)和斯道蒙特（William G.Stormont）認(rèn)為 ， “近海石油的共同開發(fā)安排是共同開發(fā)的一種形式。在這類安排中，兩個(gè)或兩個(gè)以上國家決 定共享它們的主權(quán)權(quán)利，為合作開發(fā)近海特定區(qū)域的石油和天然氣并分享由此獲得的收益達(dá) 成正式協(xié)議”［2］。世界銀行的能源專家史哈塔(Ibrahim Shihata)與美國的奧諾拉 托(William T.Onorato)認(rèn)為，“共同開發(fā)是擱置整個(gè)邊界爭端問題，因而從開始就營造政治合作的發(fā) 展 氛圍”［2］。顯然，這不是一個(gè)嚴(yán)格定義，而是對相關(guān)活動所做的一種描述性解釋 。
　　德國學(xué)者拉各尼(Rainer Lagoni）認(rèn)為，共同開發(fā)是建立在協(xié)議基礎(chǔ)之上，對一塊有爭議 海域的非生物資源進(jìn)行以開發(fā)為目的的國家間經(jīng)濟(jì)合作方式。共同開發(fā)可有以下四種情況： ① 在國家之間未達(dá)成劃界協(xié)議之前，作為臨時(shí)措施，通過協(xié)商，達(dá)成一項(xiàng)在爭議區(qū)內(nèi)的聯(lián)合 開發(fā)協(xié)議；②在已達(dá)成劃界協(xié)議的區(qū)域，作為劃界協(xié)議的一部分，或劃界協(xié)議達(dá)成后，選 擇某一區(qū)域做出聯(lián)合開發(fā)安排；③在達(dá)成劃界協(xié)議之前，在邊界區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)油氣構(gòu)造或油 氣田，在不影響邊界協(xié)議的情況下，規(guī)定開發(fā)油氣田收益共同分享；④在劃界協(xié)議中，規(guī) 定今后在跨越海上邊界發(fā)現(xiàn)油田，通過協(xié)議，共同開發(fā)。［3］日本學(xué)者三友(Masahi ro Miyosh i)強(qiáng)調(diào)：“共同開發(fā)是臨時(shí)性質(zhì)的政府間安排，是一種以功利為目的共同勘探或開發(fā)的設(shè)計(jì) 。"［4］
　　我國學(xué)者高之國認(rèn)為，共同開發(fā)是“兩個(gè)或兩個(gè)以上的國家達(dá)成政府間的協(xié)議，其目的是為 開發(fā)和分配尚未劃界的領(lǐng)土爭議重疊區(qū)的潛在自然資源，而共同行使在次區(qū)域內(nèi)的主權(quán)和管 轄權(quán)”［2］。強(qiáng)調(diào)共同開發(fā)在原則上是一個(gè)政治概念，從而賦予共同開發(fā)以新的內(nèi) 涵。
　　
　　應(yīng)該看到，共同開發(fā)既是一個(gè)政治概念，也是一個(gè)法律概念。雖然共同開發(fā)作為一個(gè)法律概 念正處于產(chǎn)生的初期，尚無明確和成文的國際法規(guī)范，但是，共同開發(fā)是國家間完成海洋劃 界前的一種臨時(shí)性安排，是主權(quán)國家在海上邊界未定的情況下，在不影響各自劃界立場的前 提下，擱置爭議，對爭議區(qū)的自然資源合作進(jìn)行勘探和開發(fā)的臨時(shí)性安排，共同開發(fā)對最終 界線的劃定應(yīng)當(dāng)不會產(chǎn)生影響。
　　依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）第74條和83條，在達(dá)成劃界協(xié)議前“有關(guān) 國家應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力做出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過渡期間內(nèi)，不 危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨害最后界限的劃定”。這是《公約》中與共同 開發(fā)最直接相關(guān)的規(guī)定，被認(rèn)為是共同開發(fā)的國際法基礎(chǔ)?！豆s》第56條還規(guī)定，“沿海 國在行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)，并以符合公約的方式 行事”。顯然，《公約》的有關(guān)規(guī)定，對共同開發(fā)后國家間海域的最終劃界以及它們之間相 互關(guān)系提供了法律依據(jù)。
　　實(shí)施共同開發(fā)，劃定共同開發(fā)區(qū)是關(guān)鍵。國際法理論和國家實(shí)踐一般把各方劃界主張的重疊 區(qū)設(shè)定為共同開發(fā)區(qū)，或在重疊區(qū)內(nèi)選劃共同開發(fā)區(qū)。在邊界線劃定而有跨界資源的情況下 ，則跨越邊界線設(shè)定共同開發(fā)區(qū)。澳大利亞和印度尼西亞在帝汶海的共同開發(fā)，對共同開發(fā) 的法律概念具有重要的豐富和詮釋意義，為共同開發(fā)區(qū)的確定提供了重要的示范先例。
　　澳大利亞和印度尼西亞隔海相望。澳大利亞主張其大陸架自然延伸至帝汶海槽最大水深線， 而印度尼西亞則主張200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，形成總面積約6.1萬平方公里的重疊區(qū) 。1989年12月，澳大利亞和印度尼西亞簽訂《關(guān)于印度尼西亞東帝汶省和北澳大利亞之間區(qū) 域的合作區(qū)域條約》，把印、澳雙方權(quán)利主張的重疊區(qū)——印度尼西亞自群島基線量起200 海里的外部界限與澳大利亞帝汶海槽最大水深線之間的整個(gè)爭議區(qū)——作為合作范圍。其中 ，位于兩國中間線和1 500米等深線之間的區(qū)域（下圖陰影部分）是實(shí)質(zhì)意義上的共同開發(fā) 區(qū)，也是2001年7月東帝汶與澳大利亞簽署的《關(guān)于帝汶海油氣資源開發(fā)的諒解備忘錄》所 確認(rèn)和保留的共同開發(fā)區(qū)。
　　一些國家的劃界協(xié)定中含有“單一地質(zhì)條款”或“礦業(yè)條款”，約定如果發(fā)現(xiàn)跨界油氣構(gòu)造 或礦區(qū)，應(yīng)由雙方進(jìn)行共同開發(fā)。這種“單一地質(zhì)條款”一般也被認(rèn)為是共同開發(fā)，但這只 是雙方將來進(jìn)行共同開發(fā)的約定，并不一定導(dǎo)致共同開發(fā)的真正實(shí)踐，因?yàn)榭缃缳Y源是否存 在尚不確定。劃界后在各方管轄海域的資源分布是較為明確的，雙方的開發(fā)形式、費(fèi)用分擔(dān) 和收益分享等更多地是商業(yè)性的談判，不影響兩國間對爭議區(qū)的最終劃界。
　　
　　政治意愿是達(dá)成共同開發(fā)的關(guān)鍵因素
　　
　　相關(guān)國家實(shí)踐表明，影響共同開發(fā)的因素很多，其中有關(guān)國家對共同開發(fā)有效開展是否具有 政治意愿是決定性因素。爭議雙方是否對共同開發(fā)爭議區(qū)資源的必要性和可行性達(dá)成共識， 是否愿意共同開發(fā)跨界資源，是達(dá)成共同開發(fā)的關(guān)鍵。
　　
　　共同開發(fā)在本質(zhì)上是極具政治色彩的臨時(shí)性安排，是有關(guān)國家為緩和化解矛盾與爭議，在不 影響各自劃界立場的前提下，擱置有關(guān)爭議，對爭議區(qū)共有資源進(jìn)行合作開發(fā)的一種臨時(shí)安 排。共同開發(fā)意愿的強(qiáng)弱貫穿于共同開發(fā)談判、共同開發(fā)協(xié)議的執(zhí)行的整個(gè)過程。［5 ］
　　在挪威和冰島的共同開發(fā)案中，冰島對揚(yáng)馬延島主權(quán)歸屬挪威沒有異議。盡管雙方都認(rèn)為楊 馬延周圍陸架不是冰島大陸架的自然延伸，但是挪威還是同意冰島將其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架 擴(kuò)展到200海里——距楊馬延島僅92海里，跨越邊界線設(shè)立的共同開發(fā)區(qū)的70％位于挪威一 側(cè)。關(guān)于經(jīng)營和開發(fā)等內(nèi)容也明顯有利于冰島。這個(gè)共同開發(fā)協(xié)議的達(dá)成，顯然深受冷戰(zhàn)后 期國際政治和國家安全政策等的影響——挪威做出較大讓步，換取冰島繼續(xù)留在北約，使北 約得以繼續(xù)使用冰島境內(nèi)的軍事基地，以抗衡蘇聯(lián)強(qiáng)大的北方艦隊(duì)，從而使直接面對蘇聯(lián)而 又嚴(yán)禁外國駐軍的挪威得到北約的保護(hù)。［6］
　　共同開發(fā)的國家實(shí)踐已經(jīng)走過了近半個(gè)世紀(jì)的歷程，作為劃界前的臨時(shí)性安排，共同開 發(fā)協(xié)議也有20多個(gè)（詳見下表）。盡管在數(shù)量上還不足以證明共同開發(fā)已經(jīng)成為習(xí)慣國際 法，但卻表明作為一種完全自然的過程，共同開發(fā)是有關(guān)國家基于政治上和經(jīng)濟(jì)上的原因而 自由采取的行動。從共同開發(fā)動議的提出、共同開發(fā)區(qū)位置的選擇、收益的分配、管理機(jī)構(gòu) 的設(shè)立到協(xié)議的執(zhí)行，無一不受由當(dāng)事國的諸多政治因素的左右和影響。爭議海域的共同開 發(fā)牽動著相關(guān)國家敏感的政治神經(jīng)，需要有關(guān)各方具有足夠的政治意愿，做出政治安排。
　　
　　
　　中日東海共同開發(fā)的前景展望
　　
　　東海的共同開發(fā)與中日東海海洋劃界問題密切相關(guān)。長期以來，日本一直回避大陸架問題， 主張以“中間線”進(jìn)行海域劃界，并單方面提出了一條所謂的“中間線”。中國則認(rèn)為，雙 方應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公約》的有關(guān)規(guī)定，以公平原則進(jìn)行海域劃界。其中，大陸架劃界應(yīng)適用自然 延伸原則，而中國陸地領(lǐng)土在東海的自然延伸可及沖繩海槽中心線。中日雙方的劃界主張有 重疊，共同開發(fā)應(yīng)在爭議的重疊區(qū)內(nèi)進(jìn)行。
　　日本堅(jiān)持跨越所謂“中間線”設(shè)立共同開發(fā)區(qū)的主張是不符和國際法和國家實(shí)踐的。首先， 日方所謂的“中間線”只是其單方面主張，中間線或等距離線并不是《公約》所確立的劃界 原則，只是一種可供選擇的劃界方法，國家并沒有必須使用中間線或等距離線的方法進(jìn)行劃 界的義務(wù)。其次，在“中間線”兩側(cè)設(shè)立共同開發(fā)區(qū)，實(shí)際上是預(yù)設(shè)了中日在東海的海域界 線，把日本單方面主張的“中間線”強(qiáng)加于中國，中方不可能接受，也不能同意以“中間線 ”作為討論的基礎(chǔ)或出發(fā)點(diǎn)。最后，日本單方面主張的所謂“中間線”以西，是中國的大陸 架，不存在爭議，將其做為共同開發(fā)區(qū)沒有國際法的依據(jù)。
　　應(yīng)該看到，自中日就東海油氣田問題進(jìn)行磋商以來，日方對共同開發(fā)的立場也在發(fā)生著變化 。從拒不接受到提出其“共同開發(fā)方案”，表明日方接受了中方關(guān)于共同開發(fā)的主張，雙方 在共同開發(fā)的政治意愿上達(dá)成了原則共識，是積極和正面的，為中日東海的共同開發(fā)奠定了 政治基礎(chǔ)。雙方正在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步尋求法律和技術(shù)層面的一致——討論確定具體的共同開 發(fā)區(qū)。
　　目前，制約中日東海共同開發(fā)進(jìn)程的核心問題是共同開發(fā)區(qū)的確立。根據(jù)國際法和國家實(shí)踐 ，中日在東海的共同開發(fā)區(qū)應(yīng)在雙方大陸架劃界主張的重疊區(qū)內(nèi)，即日本單方面主張的所謂 “中間線”與中國主張的沖繩海槽中心線之間選擇確定，在此區(qū)域內(nèi)進(jìn)行油氣資源的共同開 發(fā)。日方在第三次磋商中提出的“共同開發(fā)方案”，將其單方面主張的“中間線”以西、中 方正在開采的“春曉”等油氣田納入共同開發(fā)的范圍，是既不符合國際法理、也不符合國家 實(shí)踐的無理方案。
　　中方目前正在進(jìn)行勘探開發(fā)的“春曉”等區(qū)塊完全位于毫無爭議的中國近海的大陸架上。中 國開發(fā)“春曉”油氣田是屬于中國主權(quán)范圍內(nèi)的事，是中方正常的作業(yè)活動，日方既無權(quán)干 涉，也無權(quán)要求中方停止開發(fā)，更無權(quán)要求中方拿出毫無爭議的大陸架區(qū)域與日方“共同開 發(fā)”。相反，日本授權(quán)其油氣公司進(jìn)行勘探和試開采的區(qū)塊，位于中國自然延伸的大陸架上 ，屬于雙方劃界主張的重疊區(qū)，日本單方面采取行動，是違反國際法的。
　　中日東海問題由來已久，問題的解決需要雙方的努力和智慧。2007年4月，中國總理溫家寶 應(yīng)邀訪日的“融冰之旅”，給難產(chǎn)的東海共同開發(fā)帶來了一線曙光?！吨腥章?lián)合新聞公報(bào)》 表示，雙方將根據(jù)互惠原則共同開發(fā)東海，在雙方都能接受的較大海域進(jìn)行共同開發(fā)。這進(jìn) 一步表明，中日雙方共同開發(fā)東海的政治意愿是清楚和明確的。在這個(gè)政治共識的基礎(chǔ)上， 如果日本不再堅(jiān)持一切從所謂的“中間線”出發(fā)，共同開發(fā)區(qū)的確立并非難事——那將是使 東海真正成為“合作之?！钡膭?wù)實(shí)和明智之舉。
　　
　　注釋：
　?。?］作者根據(jù)新華社稿等整理。
　?。?］Zhiguo Gao. The Legal Concept and Aspects of Joint Development in Inte rnational Law//Ocean Yearbook 13. Chicago: The University of Chicago Pr