國際反傾銷制度中公共利益原則的缺陷分析

　　［內(nèi)容提要］國際反傾銷制度缺陷表現(xiàn)為：以傾銷有害論為理論基礎(chǔ)，這與公共利益原則相悖 ；適用公共利益原則時以“有罪推定”為原則，成為公共利益原則實現(xiàn)的障礙；實踐中，公 共利益原則沒有得到WTO各成員方的貫徹；各國規(guī)定差異大；確定公共利益的靈活性較大， 缺乏透明度；缺乏強(qiáng)制效力，其實現(xiàn)依賴于反傾銷調(diào)查當(dāng)局的自由裁量權(quán)。
　?。坳P(guān)鍵詞］ 傾銷有害論 “有罪推定”原則 透明度 自由裁量權(quán)
　　中圖分類號：F11 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-1369（2007）4-0025-05
　　
　　反傾銷措施自產(chǎn)生以來，便有諸多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、法律、政治等角度對傾銷與反傾銷以及反傾 銷立法加以考察和研究，涉及傾銷是否合理及反傾銷是否合理，以及整套政策或制度的存廢 的問題，而當(dāng)今WTO《反傾銷協(xié)定》和各國反傾銷立法都是以傾銷不合理而反傾銷合理為前 提基礎(chǔ)，公共利益原則在立法中的體現(xiàn)和司法中的適用當(dāng)然也不例外，顯得力量很單薄，效 果不明顯。
　　
　　反傾銷中公共利益原則理論缺陷
　　
　　1.反傾銷中公共利益原則的理論基礎(chǔ)
　　綜觀WTO《反傾銷協(xié)定》及各國反傾銷法的有關(guān)規(guī)定，都是在反傾銷相關(guān)理論基礎(chǔ)上確立了 公共利益原則。
　　(1)公共利益原則理論前提為傾銷有害論。學(xué)界普遍認(rèn)為，傾銷是一種不正當(dāng)?shù)纳虡I(yè)競爭行為。［1］對于進(jìn)口方來說，外國（ 地區(qū)）商品傾銷給本國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實質(zhì)損害或損害威脅；而對國際貿(mào)易來說，傾銷則會嚴(yán)重擾 亂正常的貿(mào)易秩序。因此，在世界市場上，傾銷被認(rèn)為是一種價格歧視，是扭曲正常競爭機(jī) 制下的價格體系，違背了公平競爭與公平貿(mào)易的準(zhǔn)則，傾銷不但對進(jìn)口國相關(guān)產(chǎn)業(yè)，而且認(rèn) 為從長遠(yuǎn)看，對進(jìn)口國消費者也是有害的。［2］無論是WTO《反傾銷協(xié)定》還是各國 反傾銷法 ，都是以傾銷有害為理論前提。反傾銷措施的采取就是為了消除傾銷造成的影響，反傾銷中 公共利益原則就是在傾銷有害的理論前提下適用的。
　　(2)公共利益原則的適用以“有罪推定”［3］為原則。在傾銷有害論這一理論原則的前提下，在公共利益問題上WTO《反傾銷協(xié)定》及各國反傾銷 法都是采取的一種“有罪推定"的法律適用原則。
　　第一，從WTO《反傾銷協(xié)定》規(guī)定來看。WTO《反傾銷協(xié)定》第6.1條規(guī)定：應(yīng)將主管機(jī)關(guān)要 求的信息通知反傾銷調(diào)查中的所有利害關(guān)系方，并給予它們充分機(jī)會以書面形式提出其認(rèn)為 與所涉調(diào)查有關(guān)的所有證據(jù)。第6.2條規(guī)定：所有利害關(guān)系方均有為其利益進(jìn)行辯護(hù)的充分 機(jī)會。第6.8條規(guī)定:如任何利害關(guān)系方不允許使用或未在合理時間內(nèi)提供必要的信息，或嚴(yán) 重妨礙調(diào)查，則初步和最終裁定，無論是肯定的還是否定的，均可在可獲得的事實基礎(chǔ)上作 出。附件2第1條規(guī)定：……如信息未能在合理時間內(nèi)提供，調(diào)查機(jī)關(guān)將有權(quán)以可獲得的事實 為基礎(chǔ)作出裁定，包括在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出的發(fā)起調(diào)查的申請中包含的事實。從以上規(guī)定可以得 知，當(dāng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)以外的其他利害關(guān)系人沒有進(jìn)行辯護(hù)或提供對己有利的充分證據(jù)，則反傾銷 調(diào)查當(dāng)局就以已有的證據(jù)判斷傾銷是否成立。
　　第二，從歐盟《反傾銷條例》來看。歐盟《反傾銷條例》認(rèn)為傾銷給共同體產(chǎn)業(yè)帶來了實質(zhì) 性的損害，破壞了共同體市場上的競爭。因此，為了保護(hù)共同體產(chǎn)業(yè)在市場上的生存和發(fā)展 能力，就必須采取行動遏制傾銷這種不公平的貿(mào)易行為，這就是歐盟當(dāng)局在反傾銷問題上普 遍適用的邏輯：采取反傾銷措施符合共同體的利益，除非有相反的證明。特別是461/2004號 條例對《歐盟反傾銷條例》進(jìn)行修訂后，給予歐盟委員會更大的權(quán)力確保其征收固定反傾銷 稅的 建議獲得通過。根據(jù)修訂前的《歐盟反傾銷條例》，為征收固定反傾銷稅要求成員國簡單多 數(shù)通過，棄權(quán)被計為否決票，而根據(jù)新條例，在委員會提出征收固定反傾銷稅建議的一個月 內(nèi)，除非理事會以簡單多數(shù)否決該建議，否則將通過該建議。也就是說任何棄權(quán)將被計為贊 成票。在每個案件中，調(diào)查機(jī)構(gòu)在得出傾銷、損害以及因果關(guān)系的肯定結(jié)論之后，進(jìn)行公共 利益審查之初就已設(shè)定了這樣一個前提，實施反傾銷措施與共同體利益相符。除非其他利害 關(guān)系人舉出相反的證據(jù)，否則就不能證明實施反傾銷措施與共同體的利益不相符。
　　第三，從美國《反傾銷法》來看。美國將公共利益作為中止與終止反傾銷措施的前提條件， 而不是作為采取反傾銷措施的條件。根據(jù)美國法的規(guī)定，商務(wù)部能夠證明傾銷與損害之間存 在因果關(guān)系，就可以裁定征收反傾銷稅。其他利害關(guān)系人必須提出充分的證據(jù)證明反傾銷稅 的征收損害了其利益，商務(wù)部才會作出有關(guān)終止或中止反傾銷措施的裁定，而要推翻商務(wù)部 既定的裁決結(jié)論難度可想而知。
　　第四，從加拿大《特別進(jìn)口措施法》看。加拿大公共利益調(diào)查程序獨立于反傾銷調(diào)查程序， 也就是國際貿(mào)易法庭作出傾銷成立的基礎(chǔ)上，才根據(jù)利害關(guān)系人申請或國際貿(mào)易法庭主動發(fā) 動公共利益調(diào)查?！短貏e進(jìn)口措施法》第45條第1款規(guī)定：國際貿(mào)易法庭作出最終裁定后， 如果有充分的理由相信征收反傾銷或反補(bǔ)貼稅，以及按確定的傾銷幅度征收反傾銷稅將或可 能不符合公共利益，加拿大國際貿(mào)易法庭可以自行或應(yīng)利害關(guān)系人在規(guī)定時間、以規(guī)定方式 的請求下，發(fā)起公共利益調(diào)查。根據(jù)第4款和第5款的規(guī)定，如果經(jīng)過公共利益質(zhì)詢，國際貿(mào) 易法庭認(rèn)為應(yīng)免征或減征反傾銷稅時，它將寫報告給財政部長說明征稅或全額征稅不符合公 共利益。
　　
　　2.公共利益原則理論前提的缺陷
　　(1)公共利益原則與傾銷有害論［4］相悖。傾銷有害論強(qiáng)調(diào)的是傾銷給進(jìn)口國相關(guān)產(chǎn)業(yè)甚至消費者都造成損害，公共利益原則是為了保 護(hù)利害關(guān)系人利益，使其免在反傾銷中遭受損害，這本身就相悖。在傾銷有害論的基礎(chǔ)上討 論公共利害原則，并以此為據(jù)，在反傾銷立法中對公共利益原則進(jìn)行規(guī)范，在反傾銷司法中 予以實施，必然難以突破。公共利益原則的實現(xiàn)，沒有理論保障。
　　(2)“有罪推定”原則的適用是公共利益原則得以實現(xiàn)的障礙。根據(jù)前述WTO《反傾銷協(xié)定》及各國反傾銷法中關(guān)于公共利益保護(hù)的發(fā)起以及調(diào)查結(jié)論的有 關(guān)規(guī)定，在反傾銷調(diào)查程序中，甚至反傾銷調(diào)查當(dāng)局已經(jīng)作出傾銷成立的前提下，必須由利 害關(guān)系人提供充分證據(jù)證明征收反傾銷稅對其不利。這一規(guī)定，使利害關(guān)系人在反傾銷調(diào)查 中處于不利地位。相對于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)而言，其他利害關(guān)系人處于弱勢地位。一是相關(guān)產(chǎn)業(yè)相對 比較集中，容易給反傾銷調(diào)查當(dāng)局施加影響，而消費者這樣的利害關(guān)系人處于分散狀態(tài)，難 以產(chǎn)生集中統(tǒng)一的意見，對反傾銷調(diào)查的影響較??；二是其他利害關(guān)系人取得證據(jù)困難，比 如影響商品價格的因素有多個方面［5］，而要求消費者舉證證明因征收反傾銷稅導(dǎo) 致商品價 格上漲是困難的。因此在實踐中，反傾銷利害關(guān)系人提起公共利益調(diào)查獲得成功的概率較低 。比如，加拿大自1987年10月20日國際貿(mào)易法庭在進(jìn)口玉米反傾銷案中首次發(fā)起公共利益調(diào) 查以來，至今共發(fā)起公共利益調(diào)查案12起，其中僅有4起作出了征收反傾銷稅或按傾銷幅度 征收反傾銷稅不符合公共利益的裁決。［6］
　　
　　反傾銷立法及司法實踐中公共利益原則之缺陷
　　
　　由于反傾銷中公共利益原則的理論基礎(chǔ)的缺陷，各國在立法和司法實踐中對公共利益原則的 運用也存在不足。
　　
　　1.公共利益原則沒有得到各國貫徹
　　在WTO框架下，越來越多的國家在反傾銷立法或反傾銷實踐中采用公共利益原則，以消除采 取反傾銷措施給相關(guān)當(dāng)事方造成的不利影響。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界上有反傾銷立法的國 家或地區(qū)有 75 個，有公共利益立法的為 35 個；其中 34 個國家規(guī)定在進(jìn)行反傾銷調(diào)查的 時候應(yīng)考慮公共利益（包括：下游用戶企業(yè)、消費者的利益或國家整體利益），而其中15個國家還規(guī)定為保護(hù)公共利益可以不征稅或少征稅。［7］但我們也應(yīng)當(dāng)看到，還有 很多國家沒有考慮公共利益，WTO所確立的公共利益原則沒有得到各成員方的貫徹。
　　
　　
　　2.各國規(guī)定差異較大
　　法律概念的模糊和實體規(guī)則的欠缺是公共利益條款引發(fā)爭議的一個重要原因。何謂反傾銷法 中的公共利益，截至目前，無論是 WTO 相關(guān)協(xié)議還是世界各國立法均尚無明確的界定。在 反傾銷立法中對公共利益原則進(jìn)行規(guī)定的國家，其規(guī)范有很大的差異性。
　　(1)對公共利益的表述方式不一。對于公共利益的表述，各個國家或地區(qū)的規(guī)定并非完全一致。歸納來說，對公共利益的稱呼 可以分 為：一是直接稱為“公共利益”的，如加拿大、巴西、新加坡、泰國等；二是稱為“國家利 益”或類似“國家利益”的，如墨西哥、津巴布韋、拉托維亞、玻利維亞、牙買加等稱為“ 國家利益”，還有歐盟的“歐盟利益”、愛沙尼亞的“愛沙尼亞利益”、保加利亞的“保加 利亞產(chǎn)業(yè)利益”、中國臺北的“民國利益”等等；三是沒有明確稱呼的，如日本、以色列等 。［8］
　　(2)公共利益的范圍界定不一。WTO《反傾銷協(xié)定》雖然有暗含公共利益的條款存在，但沒有明確提出公共利益的概念，也 沒有規(guī)定如何適用檢驗的標(biāo)準(zhǔn)。各國對公共利益所涵蓋的范圍，一般是在有關(guān)“利害關(guān)系人 ”的條款中加以規(guī)定，依各國的現(xiàn)有規(guī)定可以概括為三種規(guī)定方法：第一種是列舉式，即在 法條中明確指明哪些關(guān)系方屬于公共利益的范疇。采用這種方式的國家有歐盟、加拿大、新 加坡、立陶宛等。第二種是概括式或開放式，即僅僅規(guī)定主管機(jī)構(gòu)可以考慮其他認(rèn)為有合法 利益的利害關(guān)系方。采取這種方式的國家或地區(qū)包括馬來西亞、中國臺北、以色列、津巴布 韋等。 第三種是綜合式，這種方法是將列舉式和概括式或開放式兩種方法融合在一起，既有明確的 規(guī)定，又保留了一定的靈活空間。如巴西、約旦、巴拉圭、愛沙尼亞等。［8］
　　(3)公共利益原則在反傾銷法中的地位不同。各國反傾銷法中賦予公共利益原則的法律地位不同。根據(jù)《歐盟反傾銷條例》的規(guī)定，歐盟 利益要求進(jìn)行干預(yù)是采取反傾銷措施的必備要件，而在加拿大反傾銷法中，國際貿(mào)易法庭就 公共利益問題展開調(diào)查是在征收反傾銷稅之后，而不是采取反傾銷措施的前提條件。調(diào)查的 目的是判斷是否存在保護(hù)公共利益的要求，建議政府（財政部）降低或免除反傾銷稅。美國 反傾銷法將公共利益作為中止與終止反傾銷措施的前提條件，而不是作為采取反傾銷措施的 條件，這充分反映了美國反傾銷法注重保護(hù)產(chǎn)業(yè)利益的宗旨。
　　(4)公共利益條款適用的后果不一。各國反傾銷法對采取反傾銷措施征收反傾銷稅違反公共利益原則的處理方法規(guī)定不同。歐盟 的法律沒有就公共利益調(diào)查的結(jié)論作出規(guī)定，但從歐盟反傾銷實踐中可以看出，歐盟委員會 在其初審、終審、期中復(fù)審、日落復(fù)審裁決中作出征收、不征收、減少征收、終止征收、中 止征收、繼續(xù)征收的決定。［9］加拿大《特別進(jìn)口措施法》要求如果經(jīng)過公共利益 質(zhì)詢，國 際貿(mào)易法庭認(rèn)為應(yīng)免征或減征反傾銷稅時，它將寫報告給財政部長說明征稅或全額征稅不符 合公共利益，建議減稅及減稅的水平，即公共利益的調(diào)查與反傾銷稅率的確定結(jié)合在一起。［10］美國商務(wù)部在考慮公共利益的情況下，會終止或中止反傾銷調(diào)查或終止征收反 傾銷稅。［11］
　　
　　3.確定公共利益的靈活性較大
　　反傾銷爭端是各種經(jīng)濟(jì)利益與政治利益相互沖突斗爭的錯綜復(fù)雜的舞臺，而公共利益問題往 往能集中反映這一點。因為各國對公共利益的規(guī)定不明確不具體，使反傾銷調(diào)查當(dāng)局在采取 反傾銷措施時，往往把它當(dāng)成一只政治砝碼，對公共利益進(jìn)行任意性的解釋和界定，使公共 利益原則缺乏透明度。
　　歐盟反傾銷法在明文規(guī)定將“公共利益”作為采取反傾銷措施必須考慮的一個條件的同時， 比較詳細(xì)、明確地規(guī)定了“公共利益”包含的范圍或考慮的因素：國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益（或 者說其遭受的損害），上游供應(yīng)商的利益，傾銷產(chǎn)品工業(yè)用戶（下游企業(yè)）的利益以及消費 者的利益。同時規(guī)定，公共利益應(yīng)包括但不限于上述四方面利益，它著眼于社會整體福利。 比如，反傾銷機(jī)構(gòu)在評價公共利益時應(yīng)考慮傾銷對競爭機(jī)制的影響，維護(hù)共同體市場上的有 效競爭向來是委員會在公共利益審查中要特別關(guān)注的因素。 如果傾銷行為不具有反競爭目 的，而實際上又活躍了市場，促進(jìn)了競爭，迫使相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高競爭力，這也 可能成為當(dāng)局不采取反傾銷措施的一個參考因素。所以歐盟反傾銷機(jī)構(gòu)能夠隨著歐盟市場物 價水平、供求狀況等政治經(jīng)濟(jì)因素，依據(jù)公共利益這一包容性強(qiáng)的條款靈活采取對策。歐盟 委員會在運用反傾銷中的公共利益原則，根據(jù)《歐盟反傾銷條例》的規(guī)定，理事會在對最終 反傾銷稅進(jìn)行表決時實行簡單多數(shù)表決制，委員會的建議被通過的幾率是很高的，一些成員 國根據(jù)在它們境內(nèi)的一些利益相關(guān)的產(chǎn)業(yè)來決定投票支持或反對采取反傾銷措施。下游產(chǎn)業(yè) 、進(jìn)口商和消費者等利益群體要想依據(jù)公共利益原則在反傾銷訴訟中維護(hù)自己的利益，就必 須付出更多的努力，舉出更強(qiáng)有力的證據(jù)，而在一般的反傾銷案件中，這是很難做到的。［12］
　　加拿大反傾銷法在最初引入公共利益條款時，加拿大國際貿(mào)易法庭在處理反傾銷案件中，利 用其自由裁量權(quán)任意解釋公共利益問題，認(rèn)為此條款只有在例外的情況下才能被使用。 ［13］
　　根據(jù)美國反傾銷法的規(guī)定，如果部長認(rèn)為中止調(diào)查是出于公共利益，部長就可以通過承認(rèn)同 占該種產(chǎn)品絕大多數(shù)的出口商（生產(chǎn)商或轉(zhuǎn)售商）達(dá)成協(xié)議的方式，在作出最終裁決之前中 止調(diào)查。
　　
　　4.公共利益原則缺乏法律強(qiáng)制效力
　　雖然WTO制定了統(tǒng)一的《反傾銷