非營利組織法律問題

　　 非營利組織是市民社會中最為活躍的重要角色之一，非營利組織的發(fā)展是克服市場失靈和政府失靈的一種必然結(jié)果。它有利于糾正政府部門和私人部門在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的制度弱點(diǎn)，從而能夠有效地彌補(bǔ)兩者在功能上的空白?，F(xiàn)在學(xué)者對非營利組織的研究更多的側(cè)重從組織理論和行政管理的角度對其進(jìn)行實(shí)證分析，而從法學(xué)的角度對其研究還顯得十分薄弱，就我國目前而言，有關(guān)非營利性組織的相關(guān)法律制度的構(gòu)建還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于非營利組織的迅速發(fā)展。
　　
　　一、非營利組織內(nèi)涵的界定和發(fā)展的根源
　　
　　非營利組織，有的學(xué)者稱之為“非政府組織”?！胺菭I利組織”和“非政府組織”兩個(gè)稱呼，有一定的區(qū)別，不可以混淆?！胺钦M織”是在國際公法或憲法學(xué)中使用的政治學(xué)概念，從字面上理解包含了除政府以外的所有組織，其范圍極其廣泛，這就容易與營利性的企業(yè)組織相混淆。而“非營利組織”主要是在組織法和稅法上使用的概念，從字面上理解包含了除營利性主體以外的所有組織。這種提法比較科學(xué)，比較全面反映了該組織的特質(zhì)。非營利組織是指獨(dú)立于政府與企業(yè)之外的，不以營利為目的的，為社會提供公共服務(wù)或?yàn)槠涑蓡T謀取利益的組織。
　　非政府組織產(chǎn)生與發(fā)展與兩個(gè)失靈有密切關(guān)系，一個(gè)是市場失靈，一個(gè)是政府失靈。市場失靈和政府失靈是各國非政府組織求得生存和發(fā)展的重要背景。人們向市場和政府之外尋求出路，從而使非政府組織的發(fā)展獲得新契機(jī)。非政府組織不僅是公民表達(dá)意見主張、實(shí)現(xiàn)結(jié)社權(quán)的基本形式，也是政府與社會的中介，是政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)者。一些政府管不了或者管不好的事情由非政府組織來做取得了良好效果，所以也就出現(xiàn)了近年來我們經(jīng)常聽到的關(guān)于政府“還權(quán)”于社會以及“小政府，大社會”的提法。非營利組織相對政府而言，具有管理相關(guān)社會公務(wù)的優(yōu)勢：一般是由公眾推選出來的本領(lǐng)域內(nèi)的精英進(jìn)行管理，他們不僅具備專業(yè)優(yōu)勢，而且來自基層，能及時(shí)、準(zhǔn)確了解實(shí)際情況和反映成員的訴求。因此，政府將一部分社會管理權(quán)歸還或者分給非營利組織，不僅不會影響政府的權(quán)威，反而有助于政府職能優(yōu)化。非營利組織分享政府權(quán)力，不僅可以為國民的福祉直接提供更多的服務(wù)，促進(jìn)公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且從另一個(gè)維度來講，這是一種新的分權(quán)方式，有利于防止政府權(quán)力異化，保障公民權(quán)利。
　　
　　二、非營利組織存在的法律問題
　　
　　1.非營利組織的自治性缺乏
　　我國很多非營利組織的發(fā)展是政府主導(dǎo)，官僚化傾向嚴(yán)重。這是因?yàn)椴糠贮h政干部對民間組織的發(fā)展還存有疑問和顧慮，甚至是警惕和恐懼，擔(dān)心民間組織強(qiáng)大可能會削弱政府的權(quán)威，對政府的權(quán)力構(gòu)成威脅。這種觀念的存在直接導(dǎo)致行動上對民間組織的排斥。在體制上，市場機(jī)制的先天不足和內(nèi)在缺陷以及中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊問題，都決定了中國的市場化和現(xiàn)代化進(jìn)程需要政府主導(dǎo)， 政府的推進(jìn)和引導(dǎo)在整個(gè)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中起到了核心作用。在這樣的背景下，民間組織的發(fā)展也具有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)色彩。民間組織的生存空間、發(fā)展機(jī)遇主要取決于政府支持的力度和態(tài)度。
　　2.非營利組織立法層次低，法律體系混亂
　　我國1982年憲法規(guī)定了公民有結(jié)社自由。為了將憲法的結(jié)社自由權(quán)落到實(shí)處，在20世紀(jì) 90年代之前，我國制定有《基金會管理辦法》(1988)等法規(guī)。為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和形勢的變化，《公益事業(yè)捐贈法》(1999)、《基金會管理?xiàng)l例》(2004)等先后出臺。此外，民政部和國家其他有關(guān)部委以及地方政府也制定了大量的規(guī)范性文件。如民政部發(fā)布有《社會團(tuán)體設(shè)立專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)暫行規(guī)定》(1999)、《取締非法民間組織暫行辦法》(2000)、《社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記辦法》(2001)，國家稅務(wù)總局發(fā)布有《事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位所得稅征收管理辦法》(1999)等等。這些制度在促進(jìn)和規(guī)范民間組織發(fā)展方面起著重要作用。但是，在新的形勢下，這些法律制度立法層次低，制定部門多，體系雜亂，如果不加以改進(jìn)就可能成為制約民間組織發(fā)展的最大問題。
　　3.非營利組織準(zhǔn)入門檻高
　　當(dāng)前我國對非營利組織登記管理體制的基本特點(diǎn)是：門檻高、限制多、監(jiān)管不力。其中核心的原則是雙重管理體制，即對非營利組織實(shí)行“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則。由于業(yè)務(wù)主管單位要對所屬非營利組織的活動負(fù)責(zé)，卻并不能從中受益，加之條例中并沒有對業(yè)務(wù)主管單位作明確指定或者必須審批的義務(wù)規(guī)定，從而導(dǎo)致各業(yè)務(wù)主管單位“多一事不如少一事”，對申請的非營利組織，尤其民間成立的組織，大多采取推脫的態(tài)度，使得獨(dú)立申請的非營利組織很難被批準(zhǔn)，不得不轉(zhuǎn)而求助工商登記或者不登記。雙重管理體制成為制約非營利組織發(fā)展的門檻。和雙重管理體制相并行的制度性規(guī)定還包括：分級管理原則、非競爭性原則、限制分支原則等。這些原則均遺留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對社會事務(wù)采取行政管理的痕跡，制約了非政府組織的獨(dú)立發(fā)展。
　　
　　三、完善非營利組織的法律制度
　　
　　1.從法律制度上淡化官方色彩，維護(hù)其自治性
　　從與政府的關(guān)系來看，非營利組織可分為三種模式：一是倡導(dǎo)多元主義的市場型，政府對其持放任政策，組織主要是站在政府的對立面為成員利益服務(wù)。二是采取法團(tuán)主義的合作型，政府對組織的設(shè)立、撤并和年檢進(jìn)行監(jiān)督管理。三是團(tuán)體本位主義的依附型，以社會主義國家為代表，非營利組織有著濃厚的官方色彩。前兩種模式雖在與政府的關(guān)系上有所不同，但政府都不干涉非營利組織的具體運(yùn)作；第三種是一種亞模式，有違非營利組織的本質(zhì)。非營利組織屬于市民社會的一個(gè)重要組成部分，其濃厚的政府色彩必將其納入政治社會，這是對正常社會結(jié)構(gòu)的扭曲。它可能造成權(quán)力與權(quán)利之間的力量失衡，導(dǎo)致權(quán)力恣意與腐化，阻礙社會的發(fā)展。我國非營利組織屬于典型的第三種模式，必須在政策和法律上加大“去政府化”力度，在其設(shè)置、人事和運(yùn)作上減少行政干預(yù)，維護(hù)自治性。唯有如此，才能還其市民社會的本性，發(fā)揮其應(yīng)有的社會功能。
　　2.構(gòu)建非營利組織的法律體系
　　我國應(yīng)該盡快出臺《非營利組織法》及相關(guān)配套法律，為非營利組織的發(fā)展提供法律制度上的保障。《非營利組織法》可以推動非營利組織更好的發(fā)展，同時(shí)可以限制政府的權(quán)力。當(dāng)然，構(gòu)建非營利組織法律制度體系是一個(gè)系統(tǒng)工程。這種系統(tǒng)性包括對非營利組織的基本法和一系列行政法規(guī)、相關(guān)地方性法規(guī)、政府各相關(guān)職能部門的政策措施之間的縱向配套，也包括對非營利組織的法律規(guī)定與現(xiàn)行法律制度之間的橫向配套，還有組織的法律地位、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督管理、人事制度、社會保障、政府支持等各個(gè)方面的配套措施。同時(shí)，非營利組織的法律制度構(gòu)建是在轉(zhuǎn)型時(shí)期中國的經(jīng)濟(jì)改革、政府改革、社會改革、事業(yè)單位改革等背景下進(jìn)行的，這些不同方面的改革之間既有相互促進(jìn)的作用，同時(shí)也帶來不確定性。但面對市場經(jīng)濟(jì)、多元治理的必然趨勢，逐步構(gòu)建和完善相關(guān)非營利組織的法律體系是意義深遠(yuǎn)的。
　　3.降低非營利組織的準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)法律制度的監(jiān)督
　　要逐步取消嚴(yán)格的雙重管理體制和嚴(yán)格的審批制。只要非營利組織符合相關(guān)法律規(guī)定的條件后，到有關(guān)部門登記即可，從而使政府對非營利組織的監(jiān)管法制化。如果非營利組織違反法律，將受到監(jiān)管部門的依法處罰。完善非營利組織的監(jiān)管體制是監(jiān)管有效的前提和基礎(chǔ)，如對非營利組織的監(jiān)管權(quán)究竟由哪個(gè)具體政府部門來行使，監(jiān)管權(quán)如何配置，政府監(jiān)管以及社會監(jiān)督力量如何有效整合，監(jiān)管權(quán)的邊界如何有效制約等。對監(jiān)管者的監(jiān)督主要有立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及新聞輿論和社會監(jiān)督等。
　　(上海電力學(xué)院管理與人文學(xué)院)