化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的對策研究

　　摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱，債務(wù)急劇增長，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)擺脫財政困境，必須進行機構(gòu)改革，減少政府層級和財政層級；適當(dāng)調(diào)整利益分配關(guān)系，多留一些財力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)；進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和地方財政管理體制，深化公共財政支出改革；健全財政債務(wù)管理制度，積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；大力培植稅源。
　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；困難；對策
　　中圖分類號：F323．8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-410X(2007)01-0095-03
　　當(dāng)前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題已經(jīng)越來越引起國內(nèi)外的關(guān)注。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，我國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元，有的專家把它稱為危害我國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的“頭號殺手”。因此，我們應(yīng)高度重視，采取多種措施，積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機。
　　
　　進行機構(gòu)改革，減少政府層級和財政層級
　　
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由于取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅，并且在未來五年內(nèi)將取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有大宗穩(wěn)定收入來源來適應(yīng)分稅體制。因此有必要考慮修憲以減少政府的層級，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府變成縣一級政府的派出機構(gòu)，這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人大主席團、政協(xié)聯(lián)絡(luò)團和其它七站八所等機構(gòu)，都可以大大簡化，把政府的職能到位、效率提高、機構(gòu)精簡和作風(fēng)轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，做到系統(tǒng)合理化。近年稅務(wù)、工商管理系統(tǒng)已按經(jīng)濟區(qū)域而非行政區(qū)劃在基層設(shè)所，財政系統(tǒng)如仍堅持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財政機構(gòu)，已喪失了基本的配套環(huán)境。占鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內(nèi)容就更“虛”了，確實已稱不上一級財政。在這種四級政府加鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)的簡化之后，進而還可以考慮把地市一級政府虛化。如果能把政府縮到實三級加兩個半級(地市和鄉(xiāng)作為派出機構(gòu)層級)，就非常接近市場經(jīng)濟國家的通常情況了，這種情況下的分稅分級體制和現(xiàn)在省以下理不清的體制難題就有望得到一個相對好的處理方案。當(dāng)然，實際的推進必須審時度勢，改革關(guān)系到全國四萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上千萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，如果沒有完善的社會保障機制和一個切實可行的方案，改革的阻力是可想而知的。因此，建議先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的簡化和機構(gòu)精簡。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡機構(gòu)首先必須完善和推行公務(wù)員制度。要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人數(shù)、面積、經(jīng)濟情況、財政實力等確定公務(wù)員數(shù)量，因崗定人，確定編制。同時要加強機構(gòu)編制的立法工作，機構(gòu)編制一旦核定，就應(yīng)以法律形式固定下來，強化法律約束，控制機構(gòu)膨脹，最終實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化。要進行嚴(yán)格的公務(wù)員考試，堅決堵住隨意進人的渠道。要優(yōu)先保證公務(wù)員的工資、待遇，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員與縣、市公務(wù)員一個樣。其次，利用多種途徑和有效載體分流在職機關(guān)干部職工，盡量減少財政供養(yǎng)人口。
　　
　　適當(dāng)調(diào)整利益分配關(guān)系，多留一些財力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)
　　
　　1994年分稅制改革以來，中央財力集中的程度顯著提高。1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重是22％，2002年上升為54．9％。中央財政比重提高就意味著地方財政比重下降。適當(dāng)集中財力和財權(quán)，增強中央的宏觀調(diào)控能力是必要的，但如果集中的程度過大、速度過快，必然會對基層財政造成負(fù)面影響。在中央集中財力的同時，省、市、縣也在進行財力集中。這樣，處于最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然困難。因此，中央必須調(diào)整與地方的利益分配關(guān)系，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況區(qū)別對待，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，中央應(yīng)調(diào)低稅收的返還比例或者調(diào)整增值稅共享比例；對中西部內(nèi)陸地區(qū)，中央應(yīng)提高稅收返還比例，或者調(diào)整增值稅共享比例。筆者認(rèn)為可采取如下辦法：將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩稅”上交比例定為60％或更低點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留40％，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩稅”增量中央返還部分，逐級全部返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。上級政府、特別是縣級政府，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出變化情況和財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出基數(shù)和確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政上繳或補助類型及其上繳或補助數(shù)額，盡量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制傾斜，從體制上支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困。要合理劃分稅種?？煽紤]將具有再分配和穩(wěn)定經(jīng)濟職能的稅種，如所得稅等稅種作為共享稅，改變原來企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系分別劃歸中央與地方的稅收征管辦法，采用分成制來征收法人所得稅，即不管納稅的法人隸屬哪一級政府，都要根據(jù)一個合理的歷史基數(shù)，由中央和地方按比例劃分應(yīng)得的所得稅。改革和完善地方稅體系，建立科學(xué)合理的地方稅稅制結(jié)構(gòu)。通過一系列改革，形成以財產(chǎn)稅和營業(yè)稅為主體稅種、其它輔助稅種為配合的地方稅制體系。適度擴大地方政府稅收管理權(quán)限，應(yīng)賦予地方開征、停征權(quán)。
　　
　　進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度
　　
　　轉(zhuǎn)移支付制度是解決各級政府的職能分工以及由其決定的支出職責(zé)和各級政府的自有收入之間存在不對稱而形成的縱向不平衡，同級政府之間由于經(jīng)濟發(fā)展、自然條件、文化歷史等因素造成的財政橫向不平衡的有力工具。目前，新財政體制所要求的財力集中保障機制已經(jīng)建立，但相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度尚未健全。分稅制是在原財政體制的基礎(chǔ)上，在保持既得利益不變的前提下，把包干體制中形成的不均衡狀況帶入了新的財政體制。因此，雖然實行了分稅體制，但財政職能未轉(zhuǎn)、事權(quán)劃分未變、基數(shù)返還依舊，對歷史原因造成的地區(qū)財力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問題不僅沒有解決，反而有進一步擴大的趨勢。2000年我國用于均等化轉(zhuǎn)移支付的資金為85．45億元，而用于體制補助、專項補助和基數(shù)返還的資金達(dá)4583億元，相差54倍。在分稅制財政體制的總體框架下，應(yīng)進一步改進現(xiàn)行的稅收返還、定額補助及專項撥款等形式的轉(zhuǎn)移支付辦法，建立健全規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)加大上級財政(包括中央、省、市和縣級財政)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，上級財政的轉(zhuǎn)移支付盡可能多地落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；要堅決糾正上級財政過多集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的現(xiàn)象，以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。具體操作上應(yīng)摒棄現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中的基數(shù)法，采用國際通用的因素法，選取那些不易受到人為控制的客觀性因素如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度等作為實行轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。合理調(diào)整各地支出成本差異，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化，即各地區(qū)在相似的稅收努力水平下提供公共服務(wù)能力均等化。
　　
　　進一步完善地方財政管理體制，深化公共財政支出改革
　　
　　上級財政在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分割財力時要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)留有余地，以事權(quán)劃分財權(quán)，以財權(quán)決定事權(quán)，按照財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)的健康發(fā)展。按照誰出政策誰拿錢的原則，避免上級出政策，下級拿票子。在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制時，應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況和發(fā)展水平，劃分類型，區(qū)別對待。堅持“富縣先富鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，兼顧縣鄉(xiāng)利益，正確處理縣鄉(xiāng)財力分配關(guān)系。對一些財力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在體制上給予照顧，使其具備自我積累、自我發(fā)展的能力。要對現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育投資體制進行改革，變九年義務(wù)教育由縣、鄉(xiāng)二級財政承擔(dān)為中央、省、市、縣鄉(xiāng)五級財政共同承擔(dān)。具體可采用如下方式：市縣、鄉(xiāng)財政主要負(fù)責(zé)小學(xué)六年教育，中央、省財政負(fù)責(zé)初中三年的教育責(zé)任?；蛘卟扇〔顒e責(zé)任制：在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政承擔(dān)全部九年義務(wù)教育；在經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)，初中三年教育由中央、省財政負(fù)擔(dān)；在經(jīng)濟發(fā)展一般地區(qū)，由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政共同承擔(dān)初中三年教育。
　　要按照市場經(jīng)濟體制對政府職能轉(zhuǎn)變的要求，重新界定財政資金的供給范圍。特別是對各項事業(yè)支出要區(qū)別對待，凡不體現(xiàn)政府職能或不體現(xiàn)公共利益的事業(yè)，應(yīng)當(dāng)徹底推向市場；對于履行部分行政或社會公益職能需要財政投入的事業(yè)單位也要改革資金供應(yīng)辦法，將其所創(chuàng)收入納入單位預(yù)算，不足部分由財政補差，并逐步創(chuàng)造條件盡可能推向市場，大大壓縮行政事業(yè)經(jīng)費開支。
　　要按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，著眼構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出模式，建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出約束機制。首先，要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主理財制度。財政管理的關(guān)鍵在于從嚴(yán)理財治政。堅持制度建設(shè)先行，實行以制度管人、以制度管事，以制度約束支出行為。著力解決好以權(quán)代法、以權(quán)代制和以權(quán)謀私問題，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理的制度化和規(guī)范化建設(shè)。其次，要加強財政支出的全程監(jiān)督和控制。對本級人代會通過的預(yù)算，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變更。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要嚴(yán)格審議年度財政預(yù)算，平時要加強財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。再次，積極推行政府采購制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其各部門由財政資金安排購買的物資及由財政支付資金的會議、公共事業(yè)工程等勞務(wù)支出實行政府采購制，以節(jié)減開支，緩解支出壓力，提高資金使用效益。最后，改革預(yù)算編制傳統(tǒng)，改用零基預(yù)算法。一切從實際出發(fā)，重新核定各部門各單位乃至各崗位新一年的預(yù)算定額。特別是對非生產(chǎn)性支出要嚴(yán)格實行“定編、定員、定額”管理，人員經(jīng)費切實按照新的編制和工資費用標(biāo)準(zhǔn)來核定。
　　
　　健全財政債務(wù)管理制度，積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)
　　
　　首先，應(yīng)組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編制地方資產(chǎn)負(fù)債表。區(qū)別不同類型債務(wù)，分清楚債務(wù)的責(zé)任和輕重緩急，這是一項最基本的工程。因為只有摸清楚債務(wù)底數(shù)，做到知己知彼，才能采取措施“堵住新的出血點”，遏止住鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的惡性膨脹。其次，編制“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)預(yù)算”。在政府預(yù)算編制中要對引發(fā)財政風(fēng)險的關(guān)鍵性預(yù)測假設(shè)的變動、政府的或有負(fù)債、特定支出承諾規(guī)模及其它不測事件引起的不確定性給予明確反映。要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的公開性、透明度，讓廣大公眾及其代表真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的知情者、決策者和監(jiān)督者。這是杜絕以官員意志代替公眾意志，防止暗箱操作、杜絕形象工程和政績工程的根本措施。再次，盡早研究和建立我國對財政風(fēng)險的確認(rèn)、評估和量化制度。為此，要加快設(shè)計一套符合國際慣例的財政風(fēng)險預(yù)警和評價指標(biāo)體系，確認(rèn)財政風(fēng)險的客觀存在。最后，應(yīng)樹立審慎理財原則，努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。一方面，要嚴(yán)格防止新增債務(wù)，另一方面，以拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)、資源；通過債權(quán)債務(wù)置換、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)、資產(chǎn)重組，消化部分債務(wù)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金，適當(dāng)給予各地債務(wù)化解的創(chuàng)新空間，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的積極性。同時，中央應(yīng)盡快出臺處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)的相關(guān)政策。如財政周轉(zhuǎn)金死賬、呆賬的核銷處理政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)化解政策。
　　
　　加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的支持力度，大力培植稅源
　　
　　這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境的根本出路。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，沒有多少機動財力投入經(jīng)濟建設(shè)，銀行對縣以下貸款大為萎縮。應(yīng)大力發(fā)展中小銀行，加大金融對鄉(xiāng)村經(jīng)濟的支持力度。國家的各項政策，應(yīng)當(dāng)考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。要積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，培植新的稅源。
　　
　　收稿日期：2006-08-08
　　作者簡介：童陽秀(1955－)，女，湖南湘鄉(xiāng)人，中共中央黨校黨建部副教授；北京 100091
　　責(zé)任編輯：陳