論中國(guó)社區(qū)服務(wù)前十年的發(fā)展軌跡

田　華

摘要：中國(guó)社區(qū)服務(wù)經(jīng)歷了從福利服務(wù)到區(qū)域社會(huì)性服務(wù)、從區(qū)域社會(huì)性服務(wù)到社區(qū)服務(wù)業(yè)、從社區(qū)服務(wù)業(yè)到社區(qū)公共服務(wù)三個(gè)大的發(fā)展和轉(zhuǎn)折時(shí)期。在社區(qū)服務(wù)前十年發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)歷了初期的探索階段，積累了經(jīng)驗(yàn)，也走了一段彎路。

關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù)； 社會(huì)服務(wù)； 發(fā)展軌跡

中圖分類號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1００4－０544（2００7）11－００87－０3

從1987年初民政部第一次公開(kāi)提出“社區(qū)服務(wù)”概念至今，中國(guó)社區(qū)服務(wù)已經(jīng)走過(guò)二十年，經(jīng)歷了三個(gè)大的發(fā)展和轉(zhuǎn)折時(shí)期。即1987年-1991年從“福利服務(wù)”到“區(qū)域社會(huì)性服務(wù)”時(shí)期、1993年-1998年從“區(qū)域社會(huì)性服務(wù)”到“社區(qū)服務(wù)業(yè)”時(shí)期及1998年至今從“社區(qū)服務(wù)業(yè)”到“社區(qū)公共服務(wù)”時(shí)期。在社區(qū)服務(wù)前十年發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)歷了初期的探索，也走過(guò)一些彎路。

一、 從“福利服務(wù)“到”區(qū)域社會(huì)性服務(wù)”（1987年—1991年）

20世紀(jì)80年代中期，改革開(kāi)放給計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市社會(huì)福利制度帶來(lái)一系列沖擊，1983年第8次全國(guó)民政會(huì)議前后，民政部開(kāi)始醞釀城市社會(huì)福利工作的改革，提出了國(guó)家和社會(huì)力量相結(jié)合，采取多種形式辦社會(huì)福利事業(yè)的新思路。1984年社會(huì)福利事業(yè)杭州（漳州）會(huì)議和1985年全國(guó)社會(huì)福利生產(chǎn)大連會(huì)議，把建設(shè)社會(huì)化的社會(huì)福利制度列為城市民政工作的重點(diǎn)，其中的一項(xiàng)重要措施就是在街道建立“社會(huì)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，這可以說(shuō)是中國(guó)社區(qū)服務(wù)的萌芽。1986年民政部考察香港及其他國(guó)家和地區(qū)社會(huì)福利工作后，認(rèn)為社區(qū)服務(wù)不但應(yīng)該包括傳統(tǒng)政府包辦的、民政部門主管的社會(huì)福利即為老年人、優(yōu)撫對(duì)象、殘疾人開(kāi)展福利服務(wù)，也應(yīng)該包括為社區(qū)居民開(kāi)展便民利民服務(wù)。1987年初民政部第一次公開(kāi)提出“社區(qū)服務(wù)”概念，以此代替“街道社會(huì)福利網(wǎng)絡(luò)”的概念時(shí)，對(duì)社區(qū)服務(wù)概念從一開(kāi)始就沒(méi)有定義成單純的福利服務(wù)。87年在大連的民政工作現(xiàn)場(chǎng)座談會(huì)上定義社區(qū)服務(wù)是“在政府的倡導(dǎo)下，發(fā)動(dòng)社區(qū)成員開(kāi)展互助性的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，就地解決本社區(qū)的社會(huì)問(wèn)題”，并提出了建立和完善社區(qū)服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)。同年武漢全國(guó)社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)上集中討論了社區(qū)服務(wù)的問(wèn)題，對(duì)社區(qū)服務(wù)的概念作了進(jìn)一步的補(bǔ)充，指出：“社區(qū)服務(wù)是在社區(qū)內(nèi)為人們的物質(zhì)生活和精神生活所提供的各種社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)”。這兩個(gè)定義代表了社區(qū)服務(wù)開(kāi)展初期實(shí)際工作者對(duì)這個(gè)范疇的理解，也基本上勾劃出社區(qū)服務(wù)的基本特征和屬性，即區(qū)域性、福利性、群眾性、服務(wù)性、互助性。在1989年的《居民委員會(huì)組織法》中正式采用了“社區(qū)服務(wù)”的概念，提出“居民委員會(huì)應(yīng)該向居民提供社區(qū)服務(wù)”。1989年10月，民政部在杭州召開(kāi)了全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，交流了兩年來(lái)城市社區(qū)服務(wù)工作的基本經(jīng)驗(yàn)，會(huì)議提出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期發(fā)展社區(qū)服務(wù)的主要任務(wù)。1990年開(kāi)始實(shí)施的《城市居民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定：“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”。1991年再次在北京召開(kāi)了全國(guó)社區(qū)服務(wù)工作研討會(huì)，就社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵和外延、地位和作用等問(wèn)題從理論上進(jìn)行了探討。界定了社區(qū)服務(wù)的本質(zhì)是社會(huì)福利工作，主要內(nèi)容包括老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫對(duì)象服務(wù)、便民利民服務(wù)。由此，中國(guó)的社區(qū)服務(wù)事業(yè)進(jìn)入了推廣和普及時(shí)期。

可見(jiàn)，社區(qū)服務(wù)的提出和研究在中國(guó)并不是自發(fā)行為，而是與政府的城市社會(huì)福利改革緊密相關(guān)，并成為其重頭戲。對(duì)政府和企業(yè)職能錯(cuò)位的糾正是社區(qū)服務(wù)興起的原動(dòng)力，政府的初衷是為了在解決社會(huì)保障同勞動(dòng)就業(yè)相聯(lián)系的企業(yè)化傾向弊端外，找到一條新的社會(huì)化的出路，以“社會(huì)福利社會(huì)辦、社會(huì)福利社會(huì)化”，解決“企業(yè)辦社會(huì)”的困難，適時(shí)調(diào)整福利對(duì)象，減輕政府財(cái)政壓力。從開(kāi)始幾年各地的實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)服務(wù)的對(duì)象重點(diǎn)仍然是傳統(tǒng)的民政對(duì)象，即“一是最可愛(ài)的人，二是最困難的人，三是最需要社會(huì)幫助的人”。[1]

在此期，理論界和實(shí)際工作者都力圖厘清社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容范圍、性質(zhì)屬性和運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題，以期順利推進(jìn)這項(xiàng)新生事物。在社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容范圍的界定上，如前所述，政府在定位社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容時(shí)，出發(fā)點(diǎn)是福利服務(wù)，但也借鑒了國(guó)外的做法，讓社區(qū)服務(wù)兼有“福利服務(wù)”和“方便人民生活”雙重任務(wù)，使社區(qū)服務(wù)在內(nèi)容上突破了初期的社會(huì)化的福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的范圍，增加了社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容，即可以對(duì)社區(qū)內(nèi)老百姓提供的社會(huì)化的生活服務(wù)。這樣社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容體系就具有了雙重特征，既有社區(qū)內(nèi)的社會(huì)化的福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容，又有面向社區(qū)百姓的便民利民的生活服務(wù)的內(nèi)容。如果說(shuō)這種內(nèi)容定位還帶有借鑒的心態(tài)的話，實(shí)踐證明當(dāng)社區(qū)服務(wù)一旦鋪開(kāi)，社會(huì)變遷的現(xiàn)實(shí)、社會(huì)需求的存在和長(zhǎng)期社會(huì)服務(wù)的缺位，使社區(qū)服務(wù)確實(shí)很快就突破了傳統(tǒng)社會(huì)福利的工作領(lǐng)域，政府和學(xué)者都意識(shí)到社區(qū)服務(wù)對(duì)社會(huì)需求的滿足更具廣泛的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，由于第三產(chǎn)業(yè)的落后帶來(lái)的諸多社會(huì)問(wèn)題（其中相當(dāng)一部分與人們的日常生活密切相關(guān)）以往由企業(yè)來(lái)承擔(dān)，致使企業(yè)不堪重負(fù)，城市社會(huì)化服務(wù)提上議事日程，另一方面生活質(zhì)量的追求、人口老齡化、家務(wù)勞動(dòng)需求等社會(huì)需求增加對(duì)社會(huì)化服務(wù)提出了更多的要求。理論者和實(shí)際工作者都意識(shí)到社區(qū)服務(wù)還要以保障人們“方便生活、安居樂(lè)業(yè)”的共同利益為目標(biāo)，為社區(qū)居民解決諸如入托難、就醫(yī)難、交通難、購(gòu)物難等實(shí)際問(wèn)題，以社區(qū)服務(wù)代替長(zhǎng)期的“自我服務(wù)”。這樣，在80年代后期到90年代前期，城市社區(qū)服務(wù)內(nèi)容主要包括兩類服務(wù)項(xiàng)目。一類是面向一些特殊群體的福利性服務(wù)，包括為“三無(wú)對(duì)象”、老年人、殘疾人、貧困家庭、烈軍屬等特殊群體提供的服務(wù)，這一類服務(wù)基本上是在過(guò)去民政部門和勞動(dòng)部門的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的。第二類是為普通居民提供的服務(wù)，包括為社區(qū)居民日常生活的“便民利民服務(wù)”、娛樂(lè)、環(huán)境衛(wèi)生、治安服務(wù)、兒童照料、咨詢服務(wù)、老人服務(wù)、家務(wù)勞動(dòng)服務(wù)等。也包括了那些同化了的社區(qū)成員，駐社區(qū)域的團(tuán)體和單位?！爸荚谕七M(jìn)城鎮(zhèn)社會(huì)福利事業(yè)的改革和解決城鎮(zhèn)居民生活中多元化的服務(wù)需求”[2]截止1992年低，全國(guó)已有70%以上的街道開(kāi)展了社區(qū)服務(wù)的工作。

在社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)屬性上，政府從理念上明確了社區(qū)服務(wù)是具有社會(huì)福利性質(zhì)的居民服務(wù)業(yè)，屬于社會(huì)保障的重要組成部分。認(rèn)同社區(qū)服務(wù)的福利屬性的學(xué)者也將社區(qū)服務(wù)歸為社會(huì)保障范疇的同時(shí)都強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)是包括了廣泛的生活服務(wù)內(nèi)容、以保障社區(qū)所屬成員“方便生活、安居樂(lè)業(yè)”的共同利益為目標(biāo)的社會(huì)保障形式，是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保障內(nèi)容的拓展、延伸和補(bǔ)充。如一些學(xué)者將社會(huì)保障體系看成“社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)三位一體的知識(shí)體系”，“社區(qū)服務(wù)是其中的重要內(nèi)容，是整個(gè)社會(huì)保障鏈條上的重要環(huán)節(jié)。在城鄉(xiāng)普遍建立這一社會(huì)保障形式，應(yīng)成為社會(huì)保障體系的一個(gè)理想化模式?！薄吧鐣?huì)保障應(yīng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是經(jīng)濟(jì)保障，一是服務(wù)保障，”“原有的社會(huì)保障著眼點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)保障，基本上是著重為特殊對(duì)象所提供的保障，服務(wù)保障成為次要的內(nèi)容?！薄俺鞘猩鐓^(qū)服務(wù)……由社區(qū)組織為社區(qū)成員的物質(zhì)生活和精神生活所提供的各種保障、福利和服務(wù)?！盵3]“我國(guó)現(xiàn)階段開(kāi)展的城市社區(qū)服務(wù)主要是服務(wù)保障，同時(shí)兼有一部分為民政對(duì)象提高的經(jīng)濟(jì)保障”，“既為無(wú)收入保障的群眾提供生活保障和服務(wù)保障，又為有收入無(wú)服務(wù)保障的人提供服務(wù)保障”，[4]“無(wú)論最初我們?nèi)绾卧O(shè)想，傳統(tǒng)的、面向民政對(duì)象的單純型社區(qū)服務(wù)，事實(shí)上早已被打破”。[5]唐鈞將這種超越了傳統(tǒng)福利服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容的社區(qū)服務(wù)定義為“區(qū)域社會(huì)性服務(wù)”，“社區(qū)服務(wù)是指在政府的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)下，以一定層次的社區(qū)組織為主體或依托，以自助-互助的廣泛的群眾參與為基礎(chǔ)，即突出重點(diǎn)對(duì)象，又面向全體社區(qū)成員的，用服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目來(lái)增進(jìn)公共福利、提高生活質(zhì)量的區(qū)域社會(huì)性服務(wù)?！盵6]

早期社區(qū)服務(wù)的理論和實(shí)踐探索中引人注意的問(wèn)題是對(duì)社區(qū)服務(wù)福利性屬性的一些不同聲音。這種聲音首先源于社區(qū)服務(wù)實(shí)踐中遭遇到的挑戰(zhàn)。如前所述，政府一開(kāi)始就沒(méi)有將社區(qū)服務(wù)內(nèi)容定義為單純的社會(huì)福利服務(wù)，而是包含了福利服務(wù)和便民利民服務(wù)雙重內(nèi)容，而且后者在實(shí)踐中得到迅速的充實(shí)和重視。由于政府沒(méi)有資金投入機(jī)制，社區(qū)既是社會(huì)服務(wù)的傳遞者，也是社會(huì)服務(wù)資源（經(jīng)費(fèi)）的提供者，但社區(qū)沒(méi)有稅收的權(quán)利，社區(qū)居民和組織也沒(méi)有很強(qiáng)的投入資金的愿望，社區(qū)要自己解決發(fā)展社區(qū)服務(wù)所需要的財(cái)政資源問(wèn)題，社區(qū)組織只能在便民利民服務(wù)中通過(guò)一些商業(yè)化的收費(fèi)服務(wù)來(lái)獲取資源，很多基層社區(qū)都開(kāi)展了一些營(yíng)利性商業(yè)服務(wù)，而且有越演越烈的勢(shì)頭。另一方面，從20世紀(jì)80年代提出社區(qū)服務(wù)的概念及早期的實(shí)踐中，政府都在性質(zhì)上將社區(qū)服務(wù)定位于具有社會(huì)福利性質(zhì)的居民服務(wù)業(yè)，表明它與收取費(fèi)用為交換條件的、作為第三產(chǎn)業(yè)一部分的“社會(huì)上的服務(wù)性行業(yè)加以嚴(yán)格區(qū)分”，其“基本性質(zhì)是為城市居民提供的一種福利性的服務(wù)?！盵7]如何處理理念與實(shí)踐的這一矛盾呢，政府倡導(dǎo)的方式是“以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)?！奔匆浴暗蛢敗⒂袃敗钡谋忝窭穹?wù)養(yǎng)“無(wú)償”的福利服務(wù)。1989年民政部辦公廳關(guān)于印發(fā)《全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議紀(jì)要》的通知中總結(jié)兩年來(lái)城市社區(qū)服務(wù)工作的基本情況時(shí)，社區(qū)服務(wù)工作開(kāi)展較好的城市的共同特點(diǎn)之一“是社區(qū)服務(wù)的基層協(xié)調(diào)組織、服務(wù)設(shè)施和服務(wù)隊(duì)伍逐步配套，開(kāi)始實(shí)現(xiàn)以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)。”強(qiáng)調(diào)了“實(shí)行‘無(wú)償、低償、有償相結(jié)合的方針，即根據(jù)不同的對(duì)象和服務(wù)項(xiàng)目采取不同的收費(fèi)方法，以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)，保持自我生存和發(fā)展的基本能力”。[8]而大多數(shù)學(xué)者傾向認(rèn)為社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)兼有福利性與經(jīng)營(yíng)性雙重屬性，這種傾向態(tài)度突出反映在對(duì)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容組成的分析中。如唐鈞認(rèn)為在理論框架社區(qū)域服務(wù)由里到外分成三個(gè)部分“核心部分（或重點(diǎn)內(nèi)容）---福利性服務(wù)。這是社區(qū)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，它的對(duì)象是社區(qū)中有特殊困難的人和有特殊貢獻(xiàn)的人，它的目的是要滿足這一部分人的基本生活需求，它主要提供盡義務(wù)的無(wú)償服務(wù)。”“中間部分（或一般內(nèi)容）行政事業(yè)性服務(wù)。這也是社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容，它的對(duì)象是全體社區(qū)成員，它的目的是幫助本社區(qū)的居民解決他們生活中碰到的難題，它主要提供非營(yíng)利性的低償服務(wù)”，“邊緣部分（或輔助內(nèi)容）——商業(yè)性服務(wù)。這是社區(qū)服務(wù)的擴(kuò)展或輻射，它的對(duì)象不限，它的目的是拾遺補(bǔ)缺，方便居民，它主要提供營(yíng)利性的有償服務(wù)”。[9]另一些學(xué)者將社區(qū)服務(wù)分為三個(gè)層次“第一個(gè)層次為純福利性服務(wù)，主要為最困難的人、殘疾人、民政優(yōu)撫對(duì)象等需求最急切的人提供服務(wù)……第二層次是鄰里互助服務(wù)……一般表現(xiàn)為義務(wù)性服務(wù)或微償性服務(wù)，第三個(gè)層次是為社區(qū)全體成員所提供的社區(qū)性社會(huì)化服務(wù)……一律實(shí)行有償服務(wù)?！盵10]在社區(qū)服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制方面，由于這一時(shí)期社區(qū)的主體力量的弱小，社區(qū)服務(wù)的組織運(yùn)行離不開(kāi)基層政權(quán)組織特別是民政部的有力倡導(dǎo)和支持，包括規(guī)劃、人、財(cái)、物力等。階段中，社區(qū)服務(wù)主要由民政部門推動(dòng)實(shí)施，基層政府的衛(wèi)生、教育、勞動(dòng)等部門也參與其中。從組織體系看，1991年開(kāi)始在街道辦事處一級(jí)成立了街道社區(qū)服務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，由街道社區(qū)服務(wù)辦公室負(fù)責(zé)日常工作。在居委會(huì)則成立了由居委會(huì)負(fù)責(zé)人、居民代表和社區(qū)服務(wù)志愿者代表和有關(guān)轄區(qū)單位負(fù)責(zé)人組成的社區(qū)服務(wù)管理委員會(huì)。

二、 從“區(qū)域社會(huì)性服務(wù)”到“社區(qū)服務(wù)業(yè)”（1993年—1998年）

社區(qū)服務(wù)在全國(guó)推廣以后，這項(xiàng)工作本身的資金短缺與服務(wù)亟待擴(kuò)展的矛盾日益突出，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)熱的推動(dòng)下，政府開(kāi)始關(guān)注社區(qū)服務(wù)的行業(yè)屬性問(wèn)題。20世紀(jì)90年代初, 基于社區(qū)服務(wù)中包含了面向全體居民的社會(huì)化服務(wù)，民政部爭(zhēng)取到將“社區(qū)服務(wù)業(yè)”列為中央要大力發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)之一。1992年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》，首次將社區(qū)服務(wù)列為第三產(chǎn)業(yè)范疇，要求社區(qū)服務(wù)向產(chǎn)業(yè)化和行業(yè)化方向發(fā)展。1993年8月27日，以民政部、國(guó)家計(jì)委、體改委、財(cái)政部等14個(gè)部委的名義，聯(lián)合頒布了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》，這是社區(qū)服務(wù)發(fā)展中第一個(gè)政策性文件，對(duì)社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容、目標(biāo)、任務(wù)、管理等做出了更加明確的規(guī)定。文件規(guī)定社區(qū)服務(wù)業(yè)是在政府倡導(dǎo)下，為滿足社會(huì)成員多種需求，以街道、鎮(zhèn)和居委會(huì)的社區(qū)組織為依托，具有社會(huì)福利性的居民服務(wù)業(yè)。社區(qū)服務(wù)業(yè)由社區(qū)福利服務(wù)業(yè)、便民利民服務(wù)業(yè)和職工社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)業(yè)組成，是社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)體系中的一個(gè)重要行業(yè)。社區(qū)服務(wù)業(yè)具有福利性、群眾性、服務(wù)性、區(qū)域性四大特點(diǎn)。

政府對(duì)社區(qū)服務(wù)的行業(yè)定位將前期理論界對(duì)社區(qū)服務(wù)性質(zhì)屬性的爭(zhēng)論推向白熱化。學(xué)者普遍認(rèn)為在對(duì)社區(qū)服務(wù)的定位上出現(xiàn)的“福利性”與“產(chǎn)業(yè)化”雙重化屬性定位無(wú)益于社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。首先雙重化屬性定位混淆了社會(huì)服務(wù)與市場(chǎng)服務(wù)的本質(zhì)區(qū)別。社區(qū)服務(wù)本質(zhì)在于福利性，在于提供市場(chǎng)所不能提供或不愿提供的服務(wù)，社區(qū)服務(wù)中部分允許的有償服務(wù)是低償?shù)?，目的在于“以服?wù)養(yǎng)服務(wù)”，即以有償服務(wù)(經(jīng)營(yíng)性服務(wù))養(yǎng)無(wú)償服務(wù)(福利服務(wù))。而第三產(chǎn)業(yè)的主體是市場(chǎng)主體，盡可能追逐高額利潤(rùn)是市場(chǎng)主體的共同行為特征，市場(chǎng)服務(wù)與屬于社會(huì)服務(wù)性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)存在本質(zhì)上的差異。其次雙重化屬性定位在客觀上為社區(qū)服務(wù)規(guī)定了兩種相互矛盾的價(jià)值判斷和價(jià)值引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。雖然在理論設(shè)計(jì)上福利性、社會(huì)性目標(biāo)居于首要，而商業(yè)性服務(wù)更多的是一種手段，但是這種模式一旦運(yùn)行起來(lái)以后，就很難保證所有的社區(qū)組織都遵從這種“目標(biāo)-手段”的關(guān)系。因?yàn)樯虡I(yè)性服務(wù)畢竟能夠給社區(qū)組織帶來(lái)更多、更直接的利益。雖然政府針對(duì)這些置疑在1994年底上海的全國(guó)社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上重申了社區(qū)的福利服務(wù)宗旨和堅(jiān)持以社會(huì)效益為主的基本原則，但“兩個(gè)效益矛盾”在實(shí)踐操作中不可避免的帶來(lái)社區(qū)服務(wù)忽略公共目標(biāo)和公共利益、福利服務(wù)不足、居委會(huì)與居民發(fā)生矛盾等問(wèn)題。而政府對(duì)社區(qū)服務(wù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核又對(duì)社區(qū)服務(wù)商業(yè)化起了推波助瀾的作用。1995年民政部頒布的《社區(qū)服務(wù)示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》中有“社區(qū)域服務(wù)業(yè)產(chǎn)值每年要以13.6%的速度增長(zhǎng)”、“利潤(rùn)的年增長(zhǎng)率達(dá)到8%以上”的規(guī)定。實(shí)踐中，當(dāng)時(shí)在街道、區(qū)乃至市一級(jí)紛紛修建了作為“陣地”的社區(qū)服務(wù)中心，截止1997年底，全國(guó)建立了區(qū)級(jí)社區(qū)服務(wù)中心745個(gè)、街道社區(qū)服務(wù)中心3385個(gè)、居委會(huì)社區(qū)服務(wù)站435427個(gè)。隨著商業(yè)服務(wù)向基層延伸，尤其是見(jiàn)縫插針的小餐館、小超市和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)在居民小區(qū)中的迅速發(fā)展，使社區(qū)服務(wù)中心遭受巨大的挑戰(zhàn)。到90年代中期，陷于經(jīng)濟(jì)困境的各級(jí)中心靠出租場(chǎng)地設(shè)施來(lái)謀生，成為一種普遍的現(xiàn)象。而同時(shí)許多地方政府也普遍地希望社區(qū)服務(wù)對(duì)地方GDP的增長(zhǎng)做出貢獻(xiàn)。

總的看來(lái)，此期“新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境城市推動(dòng)著社區(qū)服務(wù)朝著兩個(gè)方向發(fā)展：一是規(guī)模的擴(kuò)大，二是商業(yè)化特點(diǎn)的進(jìn)一步突出。在規(guī)模方面，政府繼續(xù)鼓勵(lì)基層社區(qū)組織擴(kuò)大社區(qū)服務(wù)的項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象。在商業(yè)化特點(diǎn)方面，此期中的社區(qū)服務(wù)追求商業(yè)利潤(rùn)的服務(wù)已經(jīng)不再局限于‘服務(wù)養(yǎng)服務(wù)目標(biāo)，而逐漸成為了一種以追求利潤(rùn)為目標(biāo)的服務(wù)活動(dòng)，商業(yè)性服務(wù)逐漸從手段性轉(zhuǎn)向目的性。也就是說(shuō)，社區(qū)服務(wù)的特點(diǎn)逐漸從福利服務(wù)為目標(biāo)轉(zhuǎn)化為以營(yíng)利為目標(biāo)。在這一時(shí)期，以貧困者和弱勢(shì)群體為對(duì)象的福利性服務(wù)仍然存在，但相對(duì)來(lái)說(shuō)受重視的程度降低了?！盵11] “可以說(shuō)，產(chǎn)業(yè)化的導(dǎo)向并沒(méi)有給社區(qū)服務(wù)謀到出路，反而扭曲了其發(fā)展的初衷或本義，社區(qū)服務(wù)走了一段彎路?！盵12]

1998年后，隨著政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院明確賦予民政部指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的職能至今，社區(qū)服務(wù)經(jīng)歷了較大的變化，其中最突出的發(fā)展是較大規(guī)模的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)，以及面向公共目標(biāo)的社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)型。隨著城市社區(qū)建設(shè)工作全面推進(jìn)，社區(qū)服務(wù)被納入到了社區(qū)建設(shè)的行動(dòng)體系中，被看成是社區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要方面。社區(qū)公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)、服務(wù)型政府的建設(shè)和社區(qū)服務(wù)目標(biāo)的調(diào)整、社區(qū)建設(shè)的新發(fā)展等動(dòng)力使社區(qū)服務(wù)與其它各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)在社區(qū)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，并更加注重公共目標(biāo)。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》明確提出加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)。由此，社區(qū)服務(wù)發(fā)展進(jìn)入以社區(qū)公共服務(wù)為重點(diǎn)的新的發(fā)展時(shí)期。

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責(zé)任編輯 李 萍