我國行政效率低下的制度性原因與制度創(chuàng)新

[摘 要]鄧小平同志在改革初期就指出我國行政效率低下的狀況，“制度問題更帶有根本性”。我國行政效率低下的具體的制度性原因：政府職能不清、機(jī)構(gòu)龐雜；行政法制不健全、“人治”現(xiàn)象嚴(yán)重；公共服務(wù)社會(huì)化程度低、競爭動(dòng)力不足?，F(xiàn)狀的根本性改變只能通過制度性的變革予以實(shí)現(xiàn)，包括轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化行政監(jiān)督、引入激勵(lì)機(jī)制、更新管理手段。

[關(guān)鍵詞]行政效率 低下 制度性原因 制度創(chuàng)新

一、行政效率低下的制度性原因的基本分析

我國的行政效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家這是不爭的事實(shí)，行政效率問題主要表現(xiàn)為：機(jī)構(gòu)不順；宗旨不明；決策不優(yōu)；素質(zhì)不高；權(quán)限下侵；手續(xù)過繁；工作懈怠；人事不和；文山會(huì)海；手段落后等。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國更缺少完備的制度和法治。決定行政效率高低的根本原因不是人，而是制度。

（一） 政府職能不清，機(jī)構(gòu)龐雜

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府統(tǒng)管一切社會(huì)事務(wù)，承擔(dān)的功能很多，這就必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)龐雜。機(jī)構(gòu)龐雜了，對(duì)各部門的工作性質(zhì)、范圍、程序、方式等又界定不清，這是法制不健全的產(chǎn)物，由此又產(chǎn)生了職能不清的問題了。我國長期實(shí)行黨政不分的體制，黨委和政府內(nèi)部都重復(fù)設(shè)有對(duì)口的職能部門，機(jī)構(gòu)重疊，必然影響行政效率。

政府機(jī)構(gòu)龐雜、職能不清弱化了其服務(wù)、監(jiān)督、保障等功能，不利于市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展。以前政府職能中有相當(dāng)一部分是專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理職能，政府過多的承擔(dān)此類職能，既扼制了企業(yè)和地方的積極性，又不利于公平競爭的市場秩序的形成。政府機(jī)構(gòu)龐雜、職能不清不光造成行政本身的低效率，而且不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）行政法制不健全，“人治”現(xiàn)象嚴(yán)重

法制的作用在于創(chuàng)造和維護(hù)一種社會(huì)秩序，使各機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員按章行事，從而提高行政效率。而我國有著幾千年的“人治”傳統(tǒng)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于過多地強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，民主法制進(jìn)程極其緩慢，長期缺少嚴(yán)格的自上而下的行政法規(guī)，行政監(jiān)督往往流于形式。在國家權(quán)力的行使中，必然要出現(xiàn)以人治代法治的現(xiàn)象，致使一些行政人員依法行政觀念淡薄，蔑視法制，濫用權(quán)力，從而導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。腐敗的形式之一就是有些官員利用延宕政策執(zhí)行、拖延辦事時(shí)間來進(jìn)行敲詐勒索，所以腐敗也能導(dǎo)致政府辦事效率低下。

由于我們?nèi)狈τ行У母偁幖?lì)機(jī)制和完善的公務(wù)員制度，公務(wù)員的錄用、培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)不是按法規(guī)辦事，往往是按上級(jí)機(jī)關(guān)或少數(shù)人甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意志辦事，公務(wù)員的德能勤績不能真正與個(gè)人利益掛鉤，獎(jiǎng)懲制度難以兌現(xiàn)，勢必影響一些公務(wù)員的積極性，從而不利于高效率地處理行政事務(wù)。行政法制缺損也意味著對(duì)行政權(quán)力的行使缺乏有效監(jiān)督，行政部門也就感受不到要提高行政效率的外在壓力。

（三）公共服務(wù)社會(huì)化程度低，競爭動(dòng)力不足

政府管理的高效率離不開社會(huì)化，這是西方國家行政管理的成功經(jīng)驗(yàn)。政府公共服務(wù)本身具有公共性、壟斷性而缺乏競爭性，政府部門感受不到提高行政效率的外部競爭動(dòng)力。政府開支來源于預(yù)算撥款，缺乏降低服務(wù)成本的內(nèi)在動(dòng)力，他們的目標(biāo)很可能不是利潤的最大化而是自身利益的最大化，他們都想追求較小的工作負(fù)擔(dān)和較大的經(jīng)濟(jì)利益。所以西方行政改革強(qiáng)調(diào)用市場力量改造政府的功能，把推行公共服務(wù)社會(huì)化作為提高行政效率的重要途徑。

公共服務(wù)社會(huì)化程度低，社會(huì)多元投資主體難以進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，而社會(huì)需求是無限的，政府財(cái)力又有限，許多需要政府投資的緊迫的事情因缺乏財(cái)力資源而不能辦理，資源配置難以合理。政府管理的約束機(jī)制、競爭機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制缺乏，行政權(quán)力得不到約束和控制，行政人員缺少降低服務(wù)成本、提高行政效率的內(nèi)在沖動(dòng)和熱情，政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量差，浪費(fèi)了社會(huì)資源。

二、以制度創(chuàng)新提高我國的行政效率

我國行政效率低下的主要原因是制度缺陷、行政法制不健全和制度執(zhí)行不力等，那么提高行政效率的根本出路是要在制度創(chuàng)新上下功夫，其途徑：

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，精簡行政機(jī)構(gòu)

按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求重新定位我國的政府職能是提高行政效率的關(guān)鍵所在。政府職能的轉(zhuǎn)變和調(diào)整要堅(jiān)持市場化的取向，把“市場失靈”作為界定政府的基本依據(jù)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能應(yīng)嚴(yán)格限制在宏觀調(diào)控、提供公共服務(wù)、監(jiān)督、保障等方面，而把該由社會(huì)和企業(yè)承擔(dān)的功能統(tǒng)統(tǒng)交還給社會(huì)和企業(yè)，使政府能用好有限的財(cái)力資源，把大的方面管住管好。

轉(zhuǎn)變政府職能當(dāng)然要和精簡行政機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系在一起，以職能定機(jī)構(gòu)、定崗位、定人員編制。重要的是要把政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)精簡的成果用法規(guī)形式固定下來，避免反彈，走出行政機(jī)構(gòu)改革的怪圈。要強(qiáng)化政府開支的硬性預(yù)算約束，迫使政府機(jī)構(gòu)及其工作人員增強(qiáng)節(jié)約成本的意識(shí)。要在行政機(jī)關(guān)及其工作人員當(dāng)中形成“違反編制就是違法，違法就是犯罪”的意識(shí)，遏制行政機(jī)構(gòu)自我膨脹的傾向。

（二）強(qiáng)化行政監(jiān)督，推行依法行政

由于行政主體都是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，都追求個(gè)人效用的最大化，在缺乏監(jiān)督的情況下，極易導(dǎo)致行政行為異化和以權(quán)謀私現(xiàn)象的出現(xiàn)，并由此造成行政資源浪費(fèi)和行政效率低下。所以，為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理上述問題，必須建立廣泛而強(qiáng)大的行政監(jiān)督機(jī)制，通過強(qiáng)制的手段，提高行政主體實(shí)施不良或不法行政行為的心理成本；并加大對(duì)不良或不法行政行為的懲罰力度，減少行政主體選擇不良或不法行政行為時(shí)的預(yù)期收益，迫使行政主體依法行政，服從國家和人民利益，提高行政效率。

（三）引入行政激勵(lì)機(jī)制

為了保證使行政主體的利益與人民利益及國家利益盡量一致，減少行政異化行為，并鼓勵(lì)行政主體努力工作，我們應(yīng)引入行政激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)行政人員的積極性。我國受平均主義影響很深，行政人員工資分配基本是吃“大鍋飯”，干多干少一樣，干好干壞一樣。行政人員的培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)懲等沒有真正與德勤能績掛鉤，而大多由上級(jí)部門甚至少數(shù)人乃至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人說了算，以致大部分行政人員的工作動(dòng)力不足，辦事效率不高。

（四）更新行政管理手段

行政管理技術(shù)和工具是提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果行政機(jī)關(guān)的公文處理還停留在陳舊的手工抄寫、人工傳遞階段，大量行政人員陷入日常文犢事務(wù)之中，必然要浪費(fèi)大量的人力物力和寶貴的時(shí)間資源，談不上效率。隨著當(dāng)今科技的迅猛發(fā)展，信息空前膨脹，質(zhì)量高、速度快、準(zhǔn)確性好的信息系統(tǒng)，將為迅速的行政決策和果斷的行政執(zhí)行創(chuàng)造有利的條件，所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)處理公文、傳遞信息、貯存信息以至進(jìn)行行政決策，各類行政人員應(yīng)熟練掌握計(jì)算機(jī)操作技能。積極推行政府上網(wǎng)，實(shí)行政務(wù)公開，隨時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督。

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作者簡介：孔令娟（1975-），女，漢族，泰山醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院教師；趙京國，男，漢族，泰山學(xué)院教師。