形成和建設(shè)主體功能區(qū)的若干問題

楊偉民

建設(shè)主體功能區(qū)，實際上是在目前這個大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之下，進(jìn)一步把我們的國土細(xì)分，劃分出優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，然后對每一個都做出規(guī)劃

關(guān)于推進(jìn)主體功能區(qū)的若干問題，在國家“十一五”規(guī)劃綱要中作了具體闡述，2006年國務(wù)院發(fā)文，要從各地區(qū)各部門開展編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的工作，目前正在有序的開展。什么是功能區(qū)和主體功能區(qū)？打個比方，大家過去窮的時候，就有一間房子，又當(dāng)臥室又當(dāng)書房又當(dāng)客廳，是功能不分的?，F(xiàn)在大家富了，有幾間房子，有專門的起居室、臥室和書房。如果不是特別富裕，客廳同時當(dāng)餐廳，主體功能就是客廳而不是餐廳。以后富有了，就有專門的餐廳了，這就是功能區(qū)和主體功能區(qū)。“西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先”把全國分成了四大片，現(xiàn)在提出推進(jìn)形成主體功能區(qū)，這是我國在空間發(fā)展方面提出的一個新的戰(zhàn)略。建設(shè)主體功能區(qū)，實際上是在目前這個大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之下，進(jìn)一步把我們的國土細(xì)分，劃分出優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，然后對每一個都做出規(guī)劃。

推進(jìn)主體功能區(qū)的必要性

我們現(xiàn)在是以2020年為規(guī)劃年，到那時候，大概有不到15億人口，大概是60多萬億的GDP，2.8萬立方米的水資源，18億畝耕地。通過一套合理的制度安排我們的國土，實現(xiàn)在每一個區(qū)域里，人口和經(jīng)濟、資源環(huán)境大體上都均衡，并且通過財政支付，使每個地方人的公共福利水平和生活條件差不多，這是我們最終的目標(biāo)。推進(jìn)主體功能區(qū)對于實現(xiàn)這個目標(biāo)至關(guān)重要，具體體現(xiàn)為四個方面:

第一，是以人為本謀發(fā)展。在說到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的時候，很多情況下有個誤區(qū)，就是認(rèn)為GDP在全國平衡的分布，這就是協(xié)調(diào)發(fā)展了。開始推進(jìn)西部大開發(fā)時，一些理論界人士，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)人的腦子里，區(qū)域協(xié)調(diào)的概念都是這樣的。實際上，我們的問題在于經(jīng)濟增長快、經(jīng)濟聚集多的地方?jīng)]有相應(yīng)的人口，造成各個地區(qū)之間人均GDP的差距在擴大，同時勞動人口與贍養(yǎng)人口在空間上分離。

區(qū)域不協(xié)調(diào)，實質(zhì)不在于GDP總量之間。美國GDP最高的加利福尼亞州，是美國GDP最低的那個州的70多倍，這個差距和我們國家廣東和西藏的差距是差不多的。日本最高的東京與最低州的差距接近40倍。但是沒人說美國、日本區(qū)域不協(xié)調(diào)，為什么人家說中國區(qū)域不協(xié)調(diào)呢？因為他們各個地區(qū)之間人均GDP最大不超過2倍，我們?nèi)司鵊DP經(jīng)過調(diào)整以后最大是10倍，所以說，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實質(zhì)內(nèi)容，不是讓所有地區(qū)之間的GDP總量實現(xiàn)均等化，而是要實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化和生活條件的同質(zhì)化。促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展或者說縮小區(qū)域差距，要三條腿走路，一是要發(fā)展經(jīng)濟做大分子，這只是一個方面，但是我們現(xiàn)在理解僅僅是這一個方面。二是要轉(zhuǎn)移人口，把分母要縮小。所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也是這個道理，如果農(nóng)村人口永遠(yuǎn)不減少，這個差距是永遠(yuǎn)無法縮小的。三是要完備財政轉(zhuǎn)移支付機制，縮小公共服務(wù)、生活條件和生活水平的差距。

第二，推進(jìn)主體功能區(qū)是促進(jìn)人口與經(jīng)濟合理分布的途徑。從歷史情況來看，特別是大國，GDP往往都是集中在一個或幾個區(qū)，同時經(jīng)濟也集中在一個或幾個區(qū)。美國是比較典型的，經(jīng)濟和人口主要集中在三大城市群，美國大平原地區(qū)、兩大山脈之間的地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平只有45％，是不是美國已經(jīng)現(xiàn)代化了呢？這涉及到的問題就是促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展、實現(xiàn)現(xiàn)代化、到底是以地域繁榮為基礎(chǔ)還是以人力繁榮為基礎(chǔ)？我認(rèn)為應(yīng)該以人力繁榮為基礎(chǔ)，而不是地域遍地開花。如果把喜馬拉雅山和青藏高原統(tǒng)統(tǒng)開發(fā)到和上海長三角的水平一樣，代價得要多大！所以永遠(yuǎn)不可能實現(xiàn)地域之間繁榮的平衡。我們最終的目標(biāo)實際上就是實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境在一個空間內(nèi)協(xié)調(diào)，我們現(xiàn)在失衡就在于人口與經(jīng)濟資源環(huán)境不匹配。

第三，推進(jìn)主體功能區(qū)是節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的必要條件。我國雖有960萬平方公里的土地，但適宜人居住的空間和日本是差不多的，我們的空間十分有限。如果你非要硬搞它的GDP，大規(guī)模的工業(yè)化開發(fā)，結(jié)果就是破壞自然環(huán)境。比如，黃河40％的水量、長江25％的水量、瀾滄江22％左右的水量是從青海三江源地區(qū)來的，這個地區(qū)中有一個縣，20多年前這個縣是全國十大首富縣之一，那時候它人均占有190多頭牲畜。但現(xiàn)在，它變成了全國十大貧困縣城，為什么呢？因為超載，這個縣原來有幾千個湖泊，現(xiàn)在大多數(shù)都干枯了，草地都變成了沙漠，鼠害非常嚴(yán)重，狐貍和鷹等野生動物都沒有了?，F(xiàn)在國家要花75億元來解救這個地區(qū)，該地區(qū)只有35萬人，人均要2萬塊錢！

日本國土很小，人也很多，但是日本整個開發(fā)的面積只有7％左右，日本的工業(yè)占地只有1600平方公里左右，創(chuàng)造的產(chǎn)值比我們要多。但我們的工業(yè)用地面積大概有5萬平方公里，可見我們的國土利用效率比日本差很多。如果我們的開發(fā)強度過高，再過10－20年，有些過度開發(fā)的區(qū)域，會因為沒有生態(tài)、森林、水，而全都是人和水泥地，人們最終會走出去的。誰愿意和水泥生活在一起呢？

第四，推進(jìn)主體功能區(qū)是加強和改善區(qū)域調(diào)控的重要措施?，F(xiàn)在大家對以國家發(fā)改委為主的宏觀調(diào)控有意見，專家學(xué)者說不能總是一刀切，要分分地區(qū)，哪里可以干，哪里不可以干。我們知道煉1噸鋼要消耗16噸新水，河北省是一個嚴(yán)重缺水的地方，但是河北有1億噸鋼鐵的生產(chǎn)能力。很多民營企業(yè)是通過采地下水的方式來煉鋼，地下水是有限的，水被采空了以后，地面就要下沉，很多城市目前已經(jīng)出現(xiàn)了地面下沉的跡象。雞西等煤礦城市，煤采空了城市就下去了。民營企業(yè)家卷著利潤走了，最終造成的危害是我們的后代要負(fù)擔(dān)的，現(xiàn)在我們要投資幾百億去解救這些城市。

所以，我們要改變“東北振興所有地區(qū)都要振興，西部所有地區(qū)都要開發(fā)”這種看法，要縮小我們的空間單元，對每一個更小的區(qū)域制定不同的政策。我們現(xiàn)在是分成四大片，一大片平均是240萬平方公里，西部那么大一片都用一個政策不合理，成都平原和三江源如果大家都搞GDP，三江源的領(lǐng)導(dǎo)人肯定搞不過成都平原的領(lǐng)導(dǎo)人。國外都是把不同的國土劃分不同的區(qū)域?qū)嵭胁煌恼?，德國一共劃分?71個空間單元，每一個空間單元的范圍只有1300平方公里，不同的單元有不同的政策。我國只劃分4個片，這顯然太大了。

推進(jìn)主體功能區(qū)的指導(dǎo)原則

第一，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。就是要改變我們現(xiàn)在的空間結(jié)構(gòu)的狀態(tài)，現(xiàn)在的結(jié)構(gòu)事實上是不太合理的。首先，我國工業(yè)用地占到5萬平方公里，城市現(xiàn)有的面積只有3萬公里，這里大概還有1萬平方公里左右是工業(yè)用地。比較一下日本，日本給鋼鐵、汽車、電視基地的地方一共是1600平方公里，日本只有1.3億人口，但是他們的居住空間是1.1萬平方公里，相對于給工業(yè)的空間來講，給人的空間是比較多的。雖然日本國土面積狹小，但日本人住在20多層高樓的不多，很多人都住在2層的別墅里，美國也是這樣的情況。相對來講，我們給人居住的空間比較少，價格必然就要高，工業(yè)用地，一般來講大概20萬可能就夠了，如果你要搞一個房子、建筑，可能沒有100萬是拿不下來的。其次，我們生產(chǎn)的很多產(chǎn)品的50％甚至更多是給外國人消費掉的，也就是說我們的工業(yè)空間很多是給外國人用的，而且外國人來了想要什么地就要什么地。最后，我們的生態(tài)空間比較小，特別是綠色生態(tài)空間比較少。所以今后推進(jìn)主體功能區(qū)，首先是把人的需要排在第一位，第二位是生態(tài)，第三位是生產(chǎn)。

第二，尊重自然，開發(fā)必須要以當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力為前提。不能大家都開發(fā)，缺水了找中央政府調(diào)水，沒電了找中央政府輸電，水被污染了，中央政府拿錢去修，我們有很多很多這樣的例子，GDP都給地方留了，危害和問題全都交給中央了，必須要以當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量和水土資源為前提，按現(xiàn)在的發(fā)展模式下去的話，我們是沒有辦法給各個地區(qū)進(jìn)行調(diào)水的，600個城市當(dāng)中400個城市是缺水的，有110個是嚴(yán)重缺水，如果不給調(diào)水，就要超采地下水，未來就面臨著房屋下沉，地下管線破壞等災(zāi)難。

第三，要有限開發(fā)，必須要給水、生態(tài)、自然、其他動物一定空間，不要把什么空間都變成人的，最終變成一塊水泥板的話，人也無法居住。

第四，要集約開發(fā)。不能夠像過去那樣搞城鎮(zhèn)，我們現(xiàn)在600多城市有幾萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大概都轉(zhuǎn)螞蟻圈，最后我們所有的城市都連在一起了，所以必須要在一定的區(qū)域范圍內(nèi)集中人口和經(jīng)濟，把其他空間騰出來用于搞農(nóng)業(yè)和生態(tài)。

最后，還要陸海統(tǒng)籌。本文對此不作贅述。

推進(jìn)行政主體功能區(qū)的政策傾向

第一，財政政策。如果把一些區(qū)域劃分成限制開發(fā)區(qū)域，把一些區(qū)域劃分成重點開發(fā)區(qū)域，那不同區(qū)域的人的公平問題怎么解決？財政要給予相應(yīng)的補償，使被限制開發(fā)處的居民享有的公共服務(wù)和生活條件能夠與其他區(qū)域大體相當(dāng)。另一方面，應(yīng)該實行橫向的財政轉(zhuǎn)移支付。比如三江源，現(xiàn)在北京和河北就有這樣的問題，國家保護(hù)了水，這些地方什么都不能搞，這些地方的人怎么辦呢？誰來補償呢？現(xiàn)在國家也在進(jìn)行試點，采取生態(tài)補償?shù)姆绞綆椭钒l(fā)達(dá)的生態(tài)功能區(qū)來改善人民的生活水平，對自然保護(hù)區(qū)也要加大經(jīng)費等。

第二，投資政策。這個基本是按照領(lǐng)域來講的，比如退耕還林，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化是一個領(lǐng)域，往往是考慮到向西部傾斜的原則。我覺得，政府投資要實行按照領(lǐng)域安排和按照主體功能區(qū)安排相結(jié)合的方式，比如中央政策現(xiàn)在有500億，切出一塊按照主體功能區(qū)安排，現(xiàn)在解決三江源投了75億，這個錢可能有退耕的，有改善路的，有建學(xué)校的等等。按照領(lǐng)域來安排的投資，在各個功能區(qū)之間也要實現(xiàn)不同的傾斜，比如，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)主要是向禁止開發(fā)區(qū)域來傾斜，農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要是向限制開發(fā)區(qū)傾斜，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資應(yīng)該向重點開發(fā)區(qū)域傾斜。這些區(qū)域現(xiàn)在還沒有形成片，是因為產(chǎn)業(yè)集聚的能力還不夠強，所以中央政府應(yīng)該多向這些地區(qū)傾斜，產(chǎn)業(yè)能力增強了，就業(yè)機會擴大了，人也就隨之過來了，會形成良性的互動和循環(huán)。

第三，產(chǎn)業(yè)政策。應(yīng)該鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域更多地發(fā)展服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。重點開發(fā)區(qū)域要重點發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)，還在討論過程中，已經(jīng)明確的是對每一個大的區(qū)域都要指明產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。京津唐地區(qū)很顯然不適合發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)、用水量大的產(chǎn)業(yè)，長三角和珠三角不適宜發(fā)展占地特別多的產(chǎn)業(yè)。每一個區(qū)域要把產(chǎn)業(yè)的方向大體劃出來，今后市場、企業(yè)、政府的投資管理都有一個基本的依據(jù)，對于限制開發(fā)區(qū)域，只能發(fā)展什么東西，不能發(fā)展什么東西，特別是不能發(fā)展什么東西一定要寫清楚，只要有妨礙生態(tài)功能區(qū)生態(tài)穩(wěn)定性的產(chǎn)業(yè)統(tǒng)統(tǒng)不能發(fā)展。對禁止開發(fā)區(qū)域，嚴(yán)禁不符合區(qū)域主體功能定位的開發(fā)建設(shè)活動。

第四，人口政策?，F(xiàn)在戶籍和相應(yīng)的制度還沒有到位，這也是恰恰目前帶來區(qū)域不協(xié)調(diào)的根源所在，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域現(xiàn)在已經(jīng)吸收了大量的外地人口，應(yīng)該讓當(dāng)?shù)厝吮M可能地在當(dāng)?shù)囟ň?，定居下來才能真正縮小區(qū)域之間的公共服務(wù)、人均收入和GDP差距，否則，差距是永遠(yuǎn)縮小不了的。區(qū)域差距也是這樣的，用過去的計劃經(jīng)濟計量辦法算市場經(jīng)濟的賬肯定是算不清楚的。

第五，土地政策。現(xiàn)在的土地政策是按照基數(shù)的，原來占多少，明年給多少，有些區(qū)域不適于搞開發(fā)建設(shè)，土地是不能給的。優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)，想增加建設(shè)用地，要和農(nóng)村的建設(shè)用地減少相掛鉤。而且，優(yōu)化開發(fā)區(qū)應(yīng)該更加嚴(yán)格的限制建設(shè)用地，增加的部分要逐步減少。很多地方開發(fā)了40％，剩下都是森林、水面了，總不能填海去建廠房吧，真變成這樣了，盡管GDP可能很多很多，但人在那兒生活會覺得很不舒服。對重點開發(fā)區(qū)域應(yīng)該適當(dāng)?shù)財U大建設(shè)用地的規(guī)模。我們要求集聚經(jīng)濟和人口支撐外來人口的增長，在不同的區(qū)域土地政策應(yīng)該是有所差別的。無論適于集聚經(jīng)濟還是應(yīng)該保護(hù)環(huán)境或種地，統(tǒng)統(tǒng)是一個政策，是缺乏有效性和針對性的。