讓戶籍管理回歸本位

葛劍雄

據(jù)報道，最近公安部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，中國將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調(diào)整戶口遷移政策，促進人才交流和人口的合理有序轉(zhuǎn)移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母落戶的條件限制；放寬對投資、興辦實業(yè)和購房人員的落戶政策，放寬各類人才落戶政策，探索建立居住證制度。

這是我國戶籍制度的重大改革，也是戶籍制度回歸本位的標(biāo)志。

中國的戶籍制度歷史悠久，至遲可以追溯到公元前375年秦獻公實行“戶籍相伍”，即通過戶籍將百姓按五戶為一個單位加以管理。秦孝公六年（公元前356年）商鞅變法，其中一項重要措施就是強化戶籍登記和管理。公元前221年秦始皇建立起中央集權(quán)的統(tǒng)一國家，戶籍制度隨之在全國推行，并為歷代所沿用。清宣統(tǒng)三年（1911年）頒布的《戶籍法》是我國第一個現(xiàn)代戶籍法，并為民國政府所沿用，直到民國二十年（1931年）才公布新的《戶籍法》。新中國成立后，公安部于1951年7月16日發(fā)布《城市戶口管理暫行條例》（2004年9月廢止），1958年1月9日全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》。從政府要求國民登記戶口，建立戶籍進行管理這一點看，二千多年來一脈相承，沒有本質(zhì)的區(qū)別，但具體的登記內(nèi)容和管理方式卻因時因地而異，并非一成不變。

戶籍制度最基本的內(nèi)容是登記戶口，即國民或居民應(yīng)在居住地登記。在中國古代，戶籍登記是征收賦稅的根據(jù)，也是社會治安的需要。到清康熙五十一年（1712年）實行“滋生人丁永不加賦”政策，賦稅的征收逐漸與人口登記脫鉤，但治安的功能繼續(xù)存在，并不斷加強。應(yīng)該承認(rèn)，解放后的戶籍管理對穩(wěn)定社會治安、保證計劃供應(yīng)是必不可少的。但戶籍制度也起了限制人口遷徙的作用，即遷離原居住地及在遷入地入籍，都必須得到主管部門的批準(zhǔn)。特別是1958年起實施的《中華人民共和國戶口登記條例》第十條明確規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”由于《條例》并沒有規(guī)定從城市遷往農(nóng)村所需要的條件，這就意味著從法律上將城市戶口與農(nóng)村戶口作了區(qū)別，城市戶口高于農(nóng)村戶口。盡管《憲法》規(guī)定了公民享受遷徙自由，實際上卻限制了從農(nóng)村向城市的遷徙。不僅如此，教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會福利和社會保障的各個方面幾乎都與戶口掛鉤，戶口成了一種身份，戶籍登記成了維持城市與農(nóng)村差別的制度。

改革開放以來，現(xiàn)行戶籍制度成了限制人口流動、特別是由農(nóng)村向城市流動的最大障礙，也損害了《憲法》賦予公民的權(quán)利。近年來各地先后進行的戶籍制度改革試點，重點都是取消戶口的二元結(jié)構(gòu)，消除農(nóng)村戶口與城市戶口的差別。若將戶口恢復(fù)為單純的居住地登記，公民遷移只要通過在遷出地注銷與在遷入地登錄就可以完成。公安局掌握了本轄區(qū)有多少居民、他們的居住狀況和必要的個人信息，對于維護社會治安已經(jīng)足夠。公民的遷徙是不需要哪個政府部門批準(zhǔn)的，他們的義務(wù)只是向公安局申報。

至于公民的社會保障和福利，應(yīng)該與他們的權(quán)益與納稅掛鉤。屬于全國性普遍的權(quán)利，如義務(wù)教育等，實際只是在哪里享受的問題，在遷出地放棄了，就應(yīng)該在遷入地獲得，可以用合法轉(zhuǎn)移的辦法得到解決，只要防止重復(fù)享受。屬于地方居民的保障或福利，如住房、醫(yī)療、非義務(wù)教育等，應(yīng)該與納稅的義務(wù)掛鉤。一個人在遷入地居住并納稅滿若干時間，依法免稅和不具備納稅條件者居留滿若干時間，就可以享受當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥谋Ｕ匣蚋＠?。不受政府補貼的商業(yè)性保險、自費的教育培訓(xùn)、醫(yī)療健身等，則完全是市場行為，更不必受戶口所在的限制。我國可以像世界上一些國家那樣，為每個人設(shè)立類似社會保險號碼的賬戶，記錄個人收入、納稅、繳費、社會保障和福利方面的全部信息，全國聯(lián)網(wǎng)，隨時隨地都可以使用和核查。在技術(shù)和物質(zhì)條件上是完全辦得到的。真能這樣做，公民的遷徙自由就有了保障。

但是農(nóng)村與城市的差異、地區(qū)之間的差異還會長期存在，農(nóng)村居民與城市居民的差異也會長期存在，這些差異不會因為戶口差別的取消而消除。城市化的速度受到多方面因素的制約，也不會隨著農(nóng)村戶口大量遷入城市而加快。如果一個城市不顧自己的條件隨意擴張，結(jié)果只能使城市農(nóng)村化或貧困化。同樣，一個人如果不顧自身的條件，盲目遷入城市，生活質(zhì)量并不會自然提高。只有縮小以至消滅了城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別，才能實現(xiàn)真正的遷徙自由。但這已不是戶籍改革的任務(wù)，而有待于改革開放的全面深入和社會的持續(xù)進步。（作者系復(fù)旦大學(xué)中國歷史地理研究所所長、教授）