北京城市管理體制改革十年得失

李海波

2006年北京市海淀區(qū)發(fā)生的一起城管執(zhí)法人員被小商販軋傷致死案引起了全社會(huì)的關(guān)注，小商販崔英杰律師的辯護(hù)詞也在網(wǎng)上廣為傳播。

今年發(fā)生的兩起案例則更加引起人們對(duì)城管執(zhí)法的質(zhì)疑。

2007年2月，極少數(shù)城管收取保護(hù)費(fèi)“窩案”事發(fā)。在海淀區(qū)塔院小區(qū)有一群“地頭蛇”，他們和城管隊(duì)員、小區(qū)物業(yè)經(jīng)理、保安隊(duì)長(zhǎng)勾結(jié)在一起，用“城管抽查”的名義打擊不交保護(hù)費(fèi)的小商販，一個(gè)地方大、位置好的攤位每月要收2000元，一個(gè)人一年至少能收十幾萬。事發(fā)海淀塔院小區(qū)涉案20余人被警方帶走。

2007年5月到7月不到兩個(gè)月的時(shí)間里，朝陽城管和平街城管分隊(duì)的兩任保安隊(duì)長(zhǎng)陳剛、張彥軍接連被警方抓獲，其問題均與敲詐和平街附近的無照小販有關(guān)。

當(dāng)這些人將執(zhí)法權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)橹\取個(gè)人私利的手段時(shí)，其執(zhí)法目的的正當(dāng)性、其執(zhí)法行為的合法性自然要受到社會(huì)公眾的質(zhì)疑，雖然在整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍中害群之馬只是極少數(shù)，但卻嚴(yán)重影響城管組織在市民心中的形象。近些年來，從來沒有一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)受到的百姓指責(zé)和批評(píng)像城管隊(duì)伍這樣多。那么，1997年從北京發(fā)端的這個(gè)改革是成功了還是失敗了?

2007年5月，北京市綜合執(zhí)法局規(guī)定，今后對(duì)“路邊攤”等違法行為，北京城管將不再“一步到罰”，取而代之的是對(duì)不同違法行為嘗試告誡制等6項(xiàng)措施。對(duì)首次輕微違法行為，城管人員將進(jìn)行勸誡，并記錄違法者的詳細(xì)身份，如果重犯將加重處罰。該局負(fù)責(zé)人還表示，以前城管人員往往只重罰款，輕預(yù)防和監(jiān)管，這種執(zhí)法方式難免會(huì)引起違法者的不理解，有可能激化矛盾，甚至引發(fā)暴力抗法與野蠻執(zhí)法事件，不僅不能收到執(zhí)法效果，還對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象造成了不良影響。

綜合執(zhí)法試點(diǎn)

機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、政出多門、職責(zé)不清是我國(guó)傳統(tǒng)城市管理體制弊端的基本特點(diǎn)。在實(shí)際運(yùn)行中，有的執(zhí)法部門把執(zhí)法權(quán)當(dāng)成牟取本部門利益的手段，有利則爭(zhēng)，無利則推，利大的多管，利小的少管或者不管。“九龍治水”、“十頂大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”是對(duì)這種傳統(tǒng)城市管理方式弊端的生動(dòng)形容。但深究下去，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)每一個(gè)部門都打著“依法辦事”的旗號(hào)，似乎沒有人應(yīng)該對(duì)管理的無序和混亂負(fù)責(zé)。究其原因，在于我們一貫的部門立法方式。法律草案和規(guī)章的制定和征求意見往往由政府部門來主導(dǎo)，解釋也由部門來進(jìn)行，在立法和制定規(guī)章的過程中，如何擴(kuò)大部門權(quán)力，爭(zhēng)取到有利于部門“尋租”的法律規(guī)定成為說不出口但心照不宣的規(guī)則，這樣審批權(quán)、處罰權(quán)這種能直接帶來利益的權(quán)力成為立法中競(jìng)相爭(zhēng)取的香餑餑，而法律責(zé)任、管理責(zé)任的規(guī)定成為可有可無的裝飾物。法律條文往往直接將具體的處罰權(quán)授予某一個(gè)部門，這就有可能新建一支執(zhí)法隊(duì)伍或者擴(kuò)大原有的人員規(guī)模，慢慢地執(zhí)法隊(duì)伍越來越多，人員越來越龐大，遇到利益沖突，便“依法打架”。

1997年，北京市僅市一級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍便有127個(gè)，執(zhí)法人員6萬多人，另外還有高達(dá)17萬人的群眾協(xié)管人員。當(dāng)時(shí)，龐大的執(zhí)法人員隊(duì)伍并沒有帶來真正高效的城市管理秩序，各級(jí)政府往往用聯(lián)合執(zhí)法等“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”的方式突擊解決應(yīng)急問題，而被管理對(duì)象則以“游擊戰(zhàn)”應(yīng)對(duì)之，治理城市“臟亂差”成為那時(shí)候我們經(jīng)常聽到的新聞報(bào)道用語。社會(huì)發(fā)展呼喚體制的創(chuàng)新。

1996年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》為城市管理體制改革提供了法律的依據(jù)，該法第十六條規(guī)定“國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，北京市政府辦公廳就開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作向國(guó)務(wù)院致函請(qǐng)示(京政辦函[1997]2號(hào))，國(guó)務(wù)院法制局下發(fā)了(國(guó)法函[1997]12號(hào))《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》，批準(zhǔn)在北京市宣武區(qū)成立全市第一支城市管理監(jiān)察大隊(duì)，率先開展城市管理綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作。一年后，北京市城市管理綜合執(zhí)法的試點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)大到城八區(qū)，2000年試點(diǎn)工作擴(kuò)大到全市。

北京市城管監(jiān)察大隊(duì)最初行使的處罰職能有市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化方面的全部處罰權(quán)，城市規(guī)劃管理方面對(duì)無證違法建設(shè)的處罰權(quán)，道路交通秩序管理方面對(duì)違法占路的處罰權(quán)和工商行政管理方面對(duì)無照商販的處罰權(quán)等五個(gè)方面。2002年又?jǐn)U大了市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理(含拆遷工地管理)、城市河湖管理等七個(gè)方面。2004年，市政府又將非法從事出租汽車(含旅游客運(yùn)汽車)、小公共汽車和人力三輪車行為以及原由旅游行政管理部門行使的對(duì)無導(dǎo)游證進(jìn)行導(dǎo)游活動(dòng)的行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)城管監(jiān)察組織?，F(xiàn)在，城管執(zhí)法組織的職能基本涉及城市管理的各個(gè)方面，可以這樣講，首都的“臉面”如何，很大程度上就是由這支執(zhí)法隊(duì)伍來決定的。

城市管理體制改革的效果

像北京這樣的特大型城市遠(yuǎn)非傳統(tǒng)意義上的城市概念可比。新中國(guó)成立以來北京市區(qū)建成區(qū)擴(kuò)大了4.9倍，市區(qū)人口增加了近4倍。這些人口，多數(shù)集中在主城區(qū)。上一版北京城市規(guī)劃是1993年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《北京城市總體規(guī)劃(1991～2010年)》，其中預(yù)測(cè)2010年北京市的總?cè)丝趯⑦_(dá)到1500萬，而實(shí)際上到2004年底，北京市總?cè)丝谝呀?jīng)達(dá)到了1492.7人，提前6年實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。除人口之外，城鎮(zhèn)建設(shè)用地提前8年超過原來預(yù)測(cè)的2010年的924平方公里，北京市機(jī)動(dòng)車保有量也是提前7年達(dá)到200萬輛。城市的快速擴(kuò)張給城市管理帶來了極大的挑戰(zhàn)，交通、環(huán)境、水資源、居住條件、醫(yī)療、就業(yè)都等方面的壓力都給城市的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)造成沖擊。

改革的出發(fā)點(diǎn)就是為了提高城市管理效率。改革者希望通過城管這支隊(duì)伍的組建，“集中優(yōu)勢(shì)兵力”打擊城市管理中的違法行為，從實(shí)施效果來看，改革是很有成效的。

北京市八個(gè)城區(qū)的城管監(jiān)察大隊(duì)上崗執(zhí)法的第一年，就依法查處各類違法行為共80.6萬多起，比較好地解決了沿街私搭亂建、亂設(shè)攤點(diǎn)無照經(jīng)營(yíng)、出行難等人民群眾多年來反映強(qiáng)烈但總是難以解決的老問題。同時(shí)，通過試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了城市管理執(zhí)法的經(jīng)?；?，改變了過去各部門分散執(zhí)法時(shí)期的“突擊”執(zhí)法、“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法的狀況；部門之間因責(zé)任不清而造成的執(zhí)法推諉扯皮、有利爭(zhēng)著管、無利都不管的問題，也在一定程度上得到了解決。初步解決了城市管理領(lǐng)域多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰和執(zhí)法擾民的問題，明顯地提高了行政執(zhí)法的效率和力度。

城市管理體制改革也伴隨著機(jī)構(gòu)和人員的調(diào)整與精簡(jiǎn)。北京市在將環(huán)境衛(wèi)生管理局、公用事業(yè)管理局、市政工程管理處等部門的行政處罰權(quán)集中由城管監(jiān)察大隊(duì)行使后，又在機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)一步將它們的行政

審批和其他行政管理權(quán)集中到市政管理委員會(huì)，同時(shí)撤銷了這三個(gè)機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)有城市管理體制改革不足

城市管理體制改革并不是在一開始就有一個(gè)比較成熟可行的方案，因此不能指望它能徹底解決城市管理的所有深層矛盾和問題。改革的過程也伴隨著指責(zé)和質(zhì)疑的過程。

1、關(guān)于改革的合法性問題。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條第二款之規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。政府部門的成立和取消涉及國(guó)家行政管理的根本，其基本程序必須符合組織法的相關(guān)規(guī)定，這種規(guī)定應(yīng)當(dāng)是一個(gè)剛性的要求，不存在能層層授權(quán)的問題。從這個(gè)角度看，城管執(zhí)法組織的成立并不具備這樣的法律要件。

人們對(duì)于政府行為包括中央政府行為提出合法性的質(zhì)疑，這本身就是社會(huì)的一大進(jìn)步，這說明依法治國(guó)的觀念深入人心，質(zhì)疑政府不再和“反革命”“敵對(duì)分子”等政治概念聯(lián)系在一起了。將觀念化為制度，將口號(hào)化為原則，將政治宣言具體化為政府不得不履行的法定義務(wù)，這才是一個(gè)法治社會(huì)逐步完善的標(biāo)志。

2、關(guān)于管理方式的問題。

城市管理綜合執(zhí)法體制改革是一種制度的創(chuàng)新，但這并不意味著一種文化的創(chuàng)新和人員素質(zhì)的創(chuàng)新。這項(xiàng)改革是在官員們加強(qiáng)城市管理力度的思路下開始進(jìn)行的，改革制訂者首要關(guān)注的是，是否收到了管理的效果，即街道是否干凈了、小商販?zhǔn)欠裆倭?、拆除違章建筑是否方便了等等。雖然在任何一個(gè)部門成立之初都會(huì)有加強(qiáng)人員素質(zhì)培訓(xùn)、加強(qiáng)法制觀念之類的要求，但是在實(shí)踐中“沖鋒陷陣”的還是那幫人，只是方式變了。城管組織履行以前多個(gè)部門的職責(zé)，執(zhí)行的法律有幾十件，這對(duì)執(zhí)法人員提出了更高的法律素質(zhì)，但體制的改革并不能馬上帶來人員素質(zhì)的提高。

如果在網(wǎng)絡(luò)上搜索一下“城管野蠻執(zhí)法”這個(gè)主題詞，那么會(huì)有數(shù)萬個(gè)類似的條目，有新聞媒體的正式報(bào)道、有網(wǎng)民的博客和帖子、有法院判決，甚至還有城管“打砸搶”的照片和視頻。

從客觀的角度看，城管為大家所關(guān)注是正常的，因?yàn)槠涔芾矸秶臀覀兠恳粋€(gè)人息息相關(guān)，看得見、摸得到。城管機(jī)關(guān)也會(huì)講：管理的事情執(zhí)法難度大，對(duì)于小商販、小廣告這些城市管理的頑疾來講，簡(jiǎn)單的處罰根本起不到威懾作用。有人提出要加強(qiáng)執(zhí)法就要賦予城管隊(duì)員限制人身自由的權(quán)力或者在執(zhí)法的時(shí)候配備公安人員同時(shí)執(zhí)法以增加威懾力，這種思路是完全違背改革的目的的，當(dāng)城管可以隨意抓人的時(shí)候，也就是這個(gè)改革失敗的時(shí)候。崔英杰案可以作為一個(gè)社會(huì)情緒的爆發(fā)點(diǎn)，改革者應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以重視。

3、現(xiàn)有改革并未根本解決職責(zé)不清的問題。

現(xiàn)有改革僅僅限于相對(duì)集中行政處罰權(quán)方面，其他的行政許可審批等職能還在原有的行政部門。行政職能部門行使行政許可權(quán)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)，因而兩者之間出現(xiàn)了一個(gè)巨大的監(jiān)管階段，也即監(jiān)督檢查階段。行政職能部門作為主管部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)該領(lǐng)域的事務(wù)行使日常的監(jiān)督檢查職責(zé)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施部門為了行使行政處罰權(quán)，也必須對(duì)該領(lǐng)域的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，由此出現(xiàn)了監(jiān)督檢查職責(zé)的交叉。在有利益可圖的情況下出現(xiàn)了“監(jiān)督檢查擾民”，在沒有利益的情況下又都不愿履行監(jiān)督檢查職責(zé)，認(rèn)為監(jiān)督檢查職責(zé)都是對(duì)方的職責(zé)，實(shí)踐中也存在誰都可以管、誰也都可以不管的局面。

4、在維護(hù)城市環(huán)境秩序和保護(hù)弱勢(shì)人群權(quán)益的問題上，城管組織遇到管與不管的悖論。

大量的流動(dòng)人口，尤其是進(jìn)城謀生的農(nóng)村務(wù)工人員在給城市創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)也給城市管理帶來很大的壓力。喪失土地的農(nóng)民為了改變自己的境遇進(jìn)城發(fā)展，他們總要選擇自己的謀生之路，而我們的城市并沒有準(zhǔn)備好給他們提供更多的機(jī)遇，對(duì)于生活無著落者也沒有健全的保障措施，他們的醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)等方面沒有城里人的待遇，在許多方面受到歧視。正是這些人成為小商販、小廣告、黑摩的、私搭亂建等所謂城市頑疾的主要違法主體。作為執(zhí)法者，根據(jù)法律規(guī)定維護(hù)城市環(huán)境秩序是他們義不容辭的責(zé)任，但由于城管執(zhí)法對(duì)象的特殊性以及國(guó)家變革期社會(huì)矛盾的加劇，也使得城管隊(duì)員經(jīng)常面對(duì)管與不管都很難處置的尷尬境地。

這些問題僅僅通過執(zhí)法來解決是本末倒置的，這需要社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、農(nóng)村土地改革等方面的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。目前的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展試點(diǎn)等改革實(shí)際上已涉及這樣的深層次問題，是一個(gè)好的思路。但在未來相當(dāng)長(zhǎng)的改革階段，城市管理所面臨的困境仍將持續(xù)。