無煙奧運，路在何方？

朱　焱

3年前，溫家寶總理對來訪的WH0總干事李鐘郁承諾，“將無煙奧運納入綠色奧運”。但是，當奧運會將全球注意力集中到中國的時候，人們會發(fā)現(xiàn)這個世界第一煙草大國的煙控阻力很大。這些阻力并不只來自煙草業(yè)，還有百姓薄弱的煙控意識。

35歲的劉勝江吸南京牌卷煙15年，牙齒暗黃。最近，他把銷售卷煙的北京國華商場和南京卷煙廠告上法庭，要求賠償洗牙費350元并道歉。7月2日，原、被告在北京市宣武區(qū)人民法院對簿公堂。

法庭上，被告代理人指責身為法學教師的原告“玩法律游戲”：“如果你認為吸煙導致你精神受損，應該去看精神科醫(yī)生?！眲⒗蠋煂Υ烁吨恍?，他論證的中心思想是：香煙包裝上的健康警示語不能提醒消費者煙草的危害。

首先，“吸煙有害健康”幾個字的大小和所處位置不醒目。其次，警示語中沒有對牙齒損害的說明，而《消費者權益保護法》明文規(guī)定，對于可能危及人身安全的商品，經營者應當向消費者做出明確的警示。原告15年前在不知牙齒可能變黃的情況下開始吸煙，上癮后雖然明知吸煙對牙齒和身心有嚴重損害，卻無法戒掉只能繼續(xù)，成為飽受煙草折磨的受害者。第三，中國是世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》的締約國，《公約》要求煙草制品包裝上的健康警示語“宜占據主要可見部分的50％以上，但不應少于30％”。原告向法庭提交了出口澳大利亞的中華牌卷煙的包裝。與國內銷售的同一品牌香煙相比，包裝增加了令人厭惡的黃色牙齒和癌變器官的圖片。

被告的回應理直氣壯。第一，“吸煙有害健康”的標注符合法律。第二，被告有主觀過錯，比如牙齒變黃后仍然吸煙。第三，中國不是澳大利亞。第四，如何證明吸南京牌香煙與原告牙齒變黃之間的因果關系?

10天后，法院宣判，駁回原告訴訟請求。判決書認為：“‘吸煙有害健康已概括說明吸煙會對人體各器官系統(tǒng)造成損害。原告關于煙盒上沒有吸煙會使牙齒變黃警示性標語的述稱是對‘吸煙有害健康的狹隘認知?！?/p>

官司打不贏在意料之中。原告的委托代理人——首都經濟貿易大學法學系研究生蔣娜告訴筆者：“我們想通過訴訟推動煙草廠商按照《公約》要求在煙盒上做出足夠的警示標志。這是公益訴訟，目的是呼喚更多人推動煙草控制運動?！?/p>

劉勝江說：“吸煙與被動吸煙者的權益在我國處于真空狀態(tài)，法律關系十分模糊。一般人不會打這樣的官司，因為成本太高?！?/p>

國外的煙草官司打了幾十年，而且賠償金額越來越驚人。但是，國內的煙草訴訟實在鳳毛麟角，勝訴更是希望渺茫。法庭上雙方的較量折射出法庭外各利益集團的博弈與制衡。7月2日開庭時，能容納40多人的審判庭幾乎座無虛席。疾病控制中心和煙草專賣局的人都到了，還有特意從云南某煙廠遠道趕來“了解政策新動向”的人。

政府的尷尬角色

全世界最大的煙草市場和最難攻克的煙草控制陣地都在中國，因為3．5億中國人吸煙。近年來，國內外追逐自由貿易和保護健康權利的兩支力量都在不斷成長中加緊行動步伐。我國政府與時俱進、與國際接——2001年加入世界貿易組織(WTO)，兩年后簽署《煙草控制框架公約》。兩個行為都是順應世界潮流、融入國際體系、維護負責任大國形象的合理選擇。

但是，WTO意味著開放市場，煙草業(yè)的對策是提高行業(yè)競爭力。而《公約》要求締約國“優(yōu)先考慮其保護公眾健康的權利”，其宗旨是限制煙草制品。對于煙草業(yè)來說，這兩件事情似乎南轅北轍。借用國家煙草專賣局姜成康局長2007年全國煙草工作會議報告中的詞語，中國煙草既要“做強做大”又要“低調做人”。

現(xiàn)實中，強大帶來的要么是眾望所歸，要么是眾矢之的。輿論中的煙草行業(yè)正在向后者靠攏，它的每一次辯解都會掀起軒然大波。3月份全國“兩會”期間，政協(xié)委員呼吁加大禁煙力度，國家煙草專賣局副局長張寶振說：“我們很重視吸煙有害健康，但沒有煙又影響穩(wěn)定。本人加一句，還會影響和諧社會的建設?！薄盁熆赜绊懡洕焙汀拔鼰熍c癌癥無因果關系”是煙草業(yè)回應煙控運動的基本論調，現(xiàn)已成為輿論抨擊的靶子。

我國的基本國情是政府既制定煙草行業(yè)政策又直接參與生產銷售，即“壟斷經營、統(tǒng)一管理”，國家煙草專賣局和中國煙草總公司是一幢大樓的兩個牌子。不僅如此，政府既要控煙、保障人民健康，又離不開這一利稅大戶。國家煙草專賣局新聞聯(lián)絡處負責人對筆者說：“媒體炒作沒有好處，煙草業(yè)也在維護國家利益，《煙草專賣法》就是控煙的法律，目的是保證—定的煙草產品供應和國家財政積累。”

煙草業(yè)內有人比喻，對政府稅收來說，生產香煙比生產鈔票還快。無論是1983年實施的國務院《煙草專賣條例》還是1991年人大通過的《煙草專賣法》，均在第一條明文規(guī)定“增加積累”和“保證國家財政收人”的立法目的。煙草是高利潤產業(yè)，有業(yè)內人士估算：“卷煙的成本就是原料和包裝，你說能有多少?三五元吧，攤上設備折舊、人員工資，超不過10元?！?/p>

高利潤加上壟斷制度安排讓國家受益，財政收入的近1／10曾一度仰仗煙草。各行業(yè)上繳利稅排行，煙草曾穩(wěn)居榜首10余年，最近幾年才讓位于海關。煙草利稅總額不斷增長，2000年突破千億以來，2006年達到2900億，占當年國家財政收入的7．4％。國家煙草專賣局7月中旬公布的數(shù)據顯示，行業(yè)今年上半年實現(xiàn)工商利稅2061億，比去年同期增長26％。政府考慮煙控時，不可能忽視幾千億的收入。

同時，政府還要考慮另一件頭疼事——國際煙草巨頭虎視眈眈。國內煙草的高利稅建立在專賣體制上，自由貿易的觸角已經進入中國，《反壟斷法》草案已經提請人大審議，國內外呼吁打破行業(yè)壟斷的聲音日漸強大。

山東省青年干部管理學院學者汪立軍曾在一大型煙草集團工作10余年，目前研究中國煙草國際化經營戰(zhàn)略。他認為：“中國煙草市場早晚要松動，韓國、日本、中國臺灣加人WTO后很快取消了煙草專賣制度。中國即使開放1％的市場份額也是了不得的事情，因為這1％很可能是煙草市場利潤最豐厚的高端層面。”

“全面提高中國煙草整體競爭力”正是政府制定的行業(yè)策略。與此同時，政府還要積極履行《煙草控制框架公約》，保證人民健康，維護負責任的大國形象。權衡利弊之余，人們發(fā)現(xiàn)政府的地位甚為尷尬。

煙控公約的約束力

世界衛(wèi)生組織(WHO)《煙草控制框架公約》是一個經過長年醞釀和艱苦談判后妥協(xié)的產物。190多個國家參與了談判，我國代表團由國家發(fā)改委牽頭、衛(wèi)生部和國家煙草專賣局等12個單位組成。中國2003年底簽署《公約》，2006年初《公約》在我國生效。

研究《公約》最認真的是國家煙草專賣局。2001年明，專賣局組班子、撥?？畛闪⒘恕豆s》對案研究工作小組。小組一出現(xiàn)

就引起了WHO的關注，WHO曾認為小組破壞、阻撓《公約》的制定。

而小組“只是追蹤《公約》制定進程，積極開展調查研究，反映中國煙草業(yè)的基本態(tài)度和觀點”。事實上，小組的確影響了國家決策。國家發(fā)改委認為小組的“研究成果為中國政府代表團參與談判起到了決策參考作用。并為制訂形成中國政府主張的原則、寬泛的《公約》起到了重要作用?！?/p>

《公約》是第一個限制全球煙草制品的法律文件，具有國際法約束力。但是，它的約束力有多大?用已故WHO,總干事李鐘郁的話說，《公約》“能否成功取決于未來數(shù)年各國為實施《公約》所做的努力和政治承諾?！庇纱丝梢?，主動權在各締約國。

首都經濟貿易大學的沈敏榮副教授是我國政府履行《公約》的法律顧問，他認為公約是個信息平臺，沒有強制性義務，是經濟性公約。他說：“所有經濟性公約都是彈性的，因為各國經濟發(fā)展水平相差太大，如果搞—刀切，根本推進不下去?！豆s》的宗旨是‘所有人民享有最高健康水平的權利，它要求締約國朝這個目標盡其所能、不斷進步。它的約束力體現(xiàn)在定期的報告制度，你做得不好、不盡力，開大會時就要受到別國的批評，國際輿論的壓力很大。對于我國來說，維護負責任的大國形象是很重要的?！?/p>

但是，如何履約的決定因素還是來自國內。6月30日至7月6日，《公約》締約方會議第二次會議曼谷舉行。中國代表團團長、國家發(fā)改委經濟運行局副局長李仰哲對新華社記者說：“控煙運動注定是一項漫長的工程。如何通過價格和稅收等政策工具以及有效的宣傳教育，增強民眾對于吸煙危害的認識，減少煙草消費，是國家需要進一步研究的課題?！边@次會議的成果是，與會的147個締約方一致通過關于推行公共與辦公場所全面禁煙的指導準則。指導準則的關鍵是所有締約方認同：只有100％的無煙環(huán)境才能保護人們免受被動吸煙之害。

指導準則沒有法律約束力，實施有待于各締約方的國內立法，但是中國的立法步伐與指導準則差距很大。筆者見到這份指導準則的草案是在5月7底清華大學組織的一次煙控報道模擬新聞發(fā)布會上，當時衛(wèi)生部新聞發(fā)言人毛群安介紹了國務院《公共場所衛(wèi)生管理條例(修訂草案)》煙控部分的起草情況。

美國非政府組織“無煙草青少年運動”國際項目部副主任茅夢達(Damon Moglen)手持指導準則草案，聲稱要向毛群安提出“具有非政府組織特色的好斗問題”：“科學證明任何技術方法都不能防止接觸煙草煙霧，比如通風、空氣過濾和指定吸煙區(qū)。衛(wèi)生部為什么不建議國家法規(guī)規(guī)定公共場所全面禁煙?”茅夢達言外之意是取消公共場所的吸煙區(qū)。毛群安請這個美國人考慮中國的實際情況：“那么多煙民，規(guī)定全面禁煙將為執(zhí)法帶來難度?！?/p>

目前，我國沒有一部針對公共場所禁止吸煙的全國性法律法規(guī)，地級以上城市有煙控法規(guī)的也不到一半，執(zhí)法難、百姓煙控意識淡薄恐怕是主要原因。以1996年實施的《京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》為例，“對拒不改正者處以10元罰款”的條款讓違法者和執(zhí)法者都不會太當真。然而，明年的北京奧運會或許是個推動煙控運動的機會。

無煙奧運的承諾

3年前，溫家寶總理對來訪的WHO總干事李鐘郁承諾，“將無煙奧運納入綠色奧運”?！熬G色奧運、科技奧運和人文奧運”是2008年北京奧運會的三大理念，而“綠色”環(huán)保概念融入奧運精神可以追溯到1988年，那一年前國際奧委會主席薩馬蘭奇宣布，環(huán)境將和體育與文化并列成為奧林匹克主義三大支柱。同一年的加拿大卡爾加里冬奧會成為“無煙奧運”，之后各主辦國均高舉“無煙”旗幟。

1992年巴塞羅那奧運會期間，10萬名志愿者承諾工作時間不吸煙。1994年，挪威向世界宣布，利勒哈默爾冬奧會成為第一次“綠色奧運”，所有室內賽場全部禁煙，戶外賽場不鼓勵吸煙。到了1996年亞特蘭大奧運會，比賽場館不但禁煙，而且禁止煙草企業(yè)的促銷活動，比如贈送卷煙樣品或代金券。不過，這屆奧運會出了一個小插曲。希臘籃球隊成員赴亞特蘭大途中無視乘務員勸阻，在機艙內吞云吐霧。飛機在紐約中轉時，教練向機組人員保證不再惹麻煩，之后飛機繼續(xù)前往目的地。

最成功的“無煙奧運”要數(shù)2000年的悉尼。悉尼奧組委控制的一切建筑全部禁煙，這不僅包括室內和戶外場館，還有新聞中心、廣播中心和贊助商搭建的服務設施。少數(shù)吸煙區(qū)均在戶外，而且遠離人群、場館人口、窗戶和通風口。吸煙區(qū)附近不能出售食品或其他商品，以免造成服務人員和顧客被動吸煙。

“無煙奧運”還推動了澳大利亞的煙控立法。悉尼所在的新南威爾士州政府宣布，州內所有餐廳和咖啡館在奧運會開幕前全面禁煙。與悉尼相比，2004年雅典奧運會遜色不少。雖然也是“無煙奧運”，但是一些比賽場館內可以吸煙。比賽期間，奧組委和聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)送了4萬個可降解紙煙灰盒，上面印著“思考潔凈與綠色”。此舉并非鼓勵吸煙，而是提醒那些“忍無可忍”的煙民不要亂仍煙蒂。曾有文章戲稱，300萬雅典人個個吸煙，滿街的流浪狗都吸二手煙。

中國的“無煙奧運”什么樣?從今年年初開始，北京市多個政府部門發(fā)出了一系列倡議和通知，要求餐飲業(yè)全面開展煙控活動。其中，奧運簽約飯店、奧運場館及奧運村的餐館在明年6月前要全面禁煙。但是，當筆者詢問一名京城四星級奧運簽約飯店的餐飲總監(jiān)時，他說并沒有什么特別的奧運措施，所有飯店都在執(zhí)行既有措施，比如餐廳設非吸煙區(qū)。在一輛出租車上，筆者看到后排座套上有幾個煙洞，于是問司機：“乘客吸煙您管嗎?司機說：‘他真想抽，你能管?還有老外，怎么管?出租車雖然屬于公共交通工具，但是跟公共汽車不一樣，您得跟他商量?！?/p>

當奧運會將全球注意力集中到中國的時候，人們會發(fā)現(xiàn)這個世界第一煙草大國的煙控阻力很大。這些阻力并不只來自煙草業(yè)，還有百姓薄弱的煙控意識。

北京奧組委煙控顧問、澳大利亞吸煙與健康行動首席執(zhí)行官安妮·瓊斯(AnneJones)向筆者坦言：“我認為中國最大的障礙是，人們的煙草危害意識低，包括政府官員在內。無論是奧運會期間還是之后，煙控政策的落實需要強有力的領導?！?/p>

對此，沈敏榮副教授深有同感。他是前文提到的煙草訴訟的策劃者之一，他說：“明明白白地吸煙，不被動吸煙都是公民最基本的權利。國家通過立法把權利給你了，你不據理力爭而一再要求國家關心、政府愛護是過分的。國家這么大，政府要管的事情那么多，它當然要權衡利益關系，能緩的自然會緩一緩。這時候，如果老百姓能讓政府聽到自己的呼聲，自下而上和自上而下互相配合，這就更有效了。”

如此說來，奧運會將不僅是一個運動員的競技場，也是一個國民爭取健康權利的大舞臺。