淺議城市屋頂綠化的法律問(wèn)題

[摘要]本文概述了城市屋頂綠化作用、方式，對(duì)目前國(guó)外、國(guó)內(nèi)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行了闡述，并且提出了我國(guó)城市屋頂綠化過(guò)程中存在的法律問(wèn)題以及解決的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]屋頂綠化現(xiàn)狀效益法律問(wèn)題解決對(duì)策

一、 屋頂綠化的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益

在21世紀(jì)的今天，由于城市化進(jìn)程的加快，人口趨向城市集中，現(xiàn)代建筑也隨之增加，伴隨著建筑物的增加，綠地面積相應(yīng)大為減少，城市的熱島效應(yīng)日益成為困擾城市居民日常生活的主要問(wèn)題，而屋頂綠化作為城市化增綠的重要載體，對(duì)于緩解熱島效應(yīng)，大幅度提高城市空中景觀具有重要意義。就目前而言，屋頂綠化在技術(shù)上，已較為成熟，綠化成本也明顯比地面綠化低。屋頂被稱為城市建筑的“第五面”，屋頂綠化是在有限的城市空間提高綠地率最有效的方式，它除了緩解熱島效應(yīng)外，還有利于改變空中景觀，體現(xiàn)現(xiàn)代大城市風(fēng)采；有利于保護(hù)生態(tài)、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、遮蔭覆蓋、降低室溫、噪聲、節(jié)水節(jié)能、保護(hù)屋頂結(jié)構(gòu)和延長(zhǎng)防水層的使用壽命，環(huán)境效益巨大，并且其經(jīng)濟(jì)效益同樣不容忽視。以綠化成本為例，在杭州中心城區(qū)，綠化1 萬(wàn)m2土地加上征地，拆遷補(bǔ)償費(fèi)用在內(nèi)，約需3000 萬(wàn)元，而建造1 萬(wàn)m2 屋頂綠化的投入只需約300 萬(wàn)元，約為前者的1/10。更為重要的是，屋頂綠化能陶冶情操、改變?nèi)藗兊木衩婷? 推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，有利于城市各種功能的發(fā)揮，樹(shù)立良好的城市形象。

二、 屋頂綠化中存在的法律缺位問(wèn)題

在德國(guó)、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，屋頂綠化已很普遍。我國(guó)的屋頂綠化經(jīng)過(guò)8年的研究實(shí)踐，已在上海、深圳、廈門、廣州、杭州、南京、武漢等城市成功開(kāi)展，取得了一定的景觀和生態(tài)效果。

然而，屋頂綠化亟需解決的是法律缺位的問(wèn)題。諸如：誰(shuí)有權(quán)利亦或是義務(wù)進(jìn)行綠化，屋頂綠化所有權(quán)的所屬問(wèn)題，就目前法律規(guī)定和民法理論而言，屋頂?shù)漠a(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于該樓屋的全體業(yè)主共有，而對(duì)屋頂進(jìn)行綠化，產(chǎn)權(quán)人是否同意。如不同意，則進(jìn)行綠化無(wú)法律依據(jù)；如同意，費(fèi)用由誰(shuí)負(fù)責(zé)，及后續(xù)的維修養(yǎng)護(hù)問(wèn)題?，F(xiàn)行法律均沒(méi)有明確的規(guī)定。相反，根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》，對(duì)屋頂進(jìn)行綠化是否構(gòu)成違章搭建也需要探討，對(duì)此，發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)、日本已經(jīng)通過(guò)立法形式加以完善，我們又應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)我國(guó)資源日漸匱乏的現(xiàn)實(shí)。

三、 針對(duì)屋頂綠化的相關(guān)法律法規(guī)

（一）國(guó)外針對(duì)屋頂綠化的相關(guān)法律法規(guī)

業(yè)界公認(rèn)德國(guó)是世界上屋頂綠化技術(shù)最先進(jìn)、屋頂綠化普及率最高、屋頂綠化政策最好的國(guó)家。在德國(guó)直接影響屋頂綠化政策的法律是：建筑法、自然保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)估法、土地利用及廢水處理法。他們將屋頂綠化作為城市的基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用一開(kāi)始就打進(jìn)了政府預(yù)算中，并且規(guī)定新的建筑物必須有最低限度的屋頂綠化面積，法律給任何新建筑的業(yè)主三種選擇：第一，在其他地方新建一片與屋頂面積等同的綠地；第二，交罰款；第三，進(jìn)行屋頂綠化。而對(duì)于現(xiàn)存建筑，通過(guò)直接的財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)推動(dòng)。

北美地區(qū)的屋頂綠化起步于上世紀(jì)九十年代末。2001年10月，美國(guó)材料檢驗(yàn)協(xié)會(huì)（ASTM）正式成立了“屋頂綠化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究小組”以研究出臺(tái)國(guó)家屋頂綠化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。加拿大早在1999年就成立了屋頂綠化領(lǐng)域有名的“Green roof for Healthy Cities North American”，并公布了“屋頂綠化技術(shù)導(dǎo)則”。其采取的措施是：所有建筑項(xiàng)目，其非透性屋頂面積在46平方米以上的必經(jīng)安裝雨水截留和流浪控制裝置，而屋頂綠化是選項(xiàng)之一；當(dāng)新建筑屋頂綠化率達(dá)到60%時(shí)，給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)。

在日本東京，2001年5月在修訂的城市綠地保護(hù)法中，提出了“屋頂綠化設(shè)施配備計(jì)劃”。法律明確規(guī)定，凡是新建建筑物占地面積超過(guò)1000平方米者，屋頂綠化面積必須達(dá)到20％，否則要罰款。。日本設(shè)計(jì)的樓房除加大陽(yáng)臺(tái)以提供綠化面積外，還把最高層的屋頂建成“開(kāi)放式”，將整個(gè)屋頂連成一片，使之變成廣闊的高空?qǐng)龅?，居民可隨自己所好在屋頂栽花種草。目前，該市屋頂綠化率達(dá)14%。

（二）國(guó)內(nèi)針對(duì)屋頂綠化的相關(guān)法律法規(guī)

目前，只有深圳市于1999年頒布了《屋頂美化綠化實(shí)施辦法》，但該辦法由深圳市人民政府頒布，其意義主要在于提出了屋頂綠化的概念，而在解決前述問(wèn)題上無(wú)明顯進(jìn)展。在研究方面，目前很多論文提及的主要是有關(guān)屋頂綠化的技術(shù)問(wèn)題，而談到立法時(shí)，則只提及“法律缺位”問(wèn)題，此外，根據(jù)國(guó)務(wù)院的《物業(yè)管理?xiàng)l例》的相應(yīng)規(guī)定，私人進(jìn)行屋頂綠化反而有違法的嫌疑。

四、我國(guó)屋頂綠化法律上的發(fā)展對(duì)策

目前，我國(guó)還沒(méi)有推出一部完備的針對(duì)屋頂綠化制定的法律。各城市園林部門的屋頂綠化推廣工作無(wú)外乎采取：①政府出資建設(shè)，全額為屋頂綠化埋單；②政府給予完成屋頂綠化的單位一定的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼；③政府嚴(yán)把工程驗(yàn)收關(guān)，將屋頂綠化面積以一定比例折合成綠地面積，以鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行屋頂綠化建設(shè)。由于欠缺法律制約，實(shí)施時(shí)顯得蒼白無(wú)力，有些項(xiàng)目剛剛觸碰到開(kāi)發(fā)商或業(yè)主的一點(diǎn)利益就寸步難行。越來(lái)越多的業(yè)內(nèi)人士呼吁，政府應(yīng)盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)符合條件的屋頂進(jìn)行“強(qiáng)制綠化”。各級(jí)政府轉(zhuǎn)換角色，變單薄的引導(dǎo)、鼓勵(lì)為強(qiáng)制實(shí)施，為推進(jìn)屋頂綠化提供強(qiáng)有力的政策支持。

（一）制定屋頂綠化的地方性法規(guī)和技術(shù)規(guī)范

省級(jí)人大或政府應(yīng)制定鼓勵(lì)發(fā)展屋頂綠化的地方性法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，政府要從規(guī)劃開(kāi)始就融入屋頂綠化的理念，為屋頂綠化建設(shè)創(chuàng)造前期條件，這需要綠化、住宅、規(guī)劃等諸多部門的共同協(xié)調(diào)。老房子的屋頂綠化建設(shè)意義最大，問(wèn)題也最大，因而應(yīng)落實(shí)相關(guān)的政策和法規(guī)，責(zé)成相關(guān)單位，把屋頂綠化建設(shè)的硬指標(biāo)定下來(lái)。

（二）加強(qiáng)對(duì)屋頂綠化的宣傳

以各種形式生動(dòng)的、內(nèi)容具體的實(shí)例宣傳屋頂綠化的意義和作用，以及屋頂綠化的法規(guī)和技術(shù)，并做好養(yǎng)護(hù)管理等配套工作，消除人們的思想顧慮，使發(fā)展屋頂綠化成為全社會(huì)的共識(shí)。

屋頂綠化是節(jié)約土地、開(kāi)拓城市空間、“包裝”建筑的有效辦法，是建筑與綠化藝術(shù)的有機(jī)結(jié)合，也是人類與自然的有機(jī)結(jié)合，是一種融建筑物的空間潛能與綠色植物的多種效益完美結(jié)合和充分發(fā)揮的產(chǎn)物。是創(chuàng)建“生態(tài)園林城市” 改善我國(guó)城市環(huán)境質(zhì)量、美化城市環(huán)境無(wú)疑有積極的作用。

參考文獻(xiàn)

[1] 趙定國(guó)，屋頂綠化一次成坪，中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2004．

[2] 陸文妹，張?jiān)粕?，我?guó)屋頂綠化發(fā)展綜述生物學(xué)教學(xué)，2005.（9）：53 ～ 55.

[3] 張興彬，淺議屋頂綠化. 山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006. (4): 166 ～ 169.

[4] 楊玉培，靳敏.發(fā)展屋頂綠化區(qū)增加城市綠量. 四川建筑，2002. (2 ) : 16～19

作者簡(jiǎn)介：王學(xué)斌(1974-)，男，上海電視大學(xué)松江分校講師，上海大學(xué)2004級(jí)法學(xué)專業(yè)在讀碩士，主要從事理論法學(xué)，經(jīng)濟(jì)法等的教學(xué)與研究。