行政處罰聽證程序與行政許可聽證程序之比較思考

蘇　李

[摘要]聽證制度是現(xiàn)代程序制度的核心。本文通過對(duì)行政處罰聽證制度與行政許可聽證制度之對(duì)比,認(rèn)可后者較前者的進(jìn)步之處;同時(shí)又基于兩種聽證制度的不同性質(zhì),反思《行政許可法》照搬《行政處罰法》有關(guān)聽證制度的若干規(guī)定的不合理之處，指出兩種聽證制度的程序設(shè)計(jì)模式應(yīng)不同。

[關(guān)鍵詞]行政處罰 行政許可 聽證 建議

一、行政聽證制度概述

聽證制度（Hearing）源自英美普通法。英國普通法中的“自然公正（natural justice）”原則一般被認(rèn)為是西方聽證制度最早的法理基礎(chǔ)。該原則的精髓：一是任何人不能成為與自己有關(guān)案件的法官（no man shall be judge in his own cases），二是任何人的辯護(hù)必須被公平地聽取(a mans defense must always be fairly heard)。以后美國的“正當(dāng)法律程序(due process of law)”又深化了這一法理基礎(chǔ)。廣義的聽證，一般是指國家機(jī)關(guān)在作出決定之前，給予利害關(guān)系人發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，并對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證、辯駁的程序。狹義的聽證，是指行政機(jī)關(guān)為了合理有效地制定和實(shí)施行政決定，公開舉行有利害關(guān)系人參加的聽證會(huì)，廣泛聽取各方面意見，保證行政機(jī)關(guān)的行政決定合法、適當(dāng)。行政聽證制度是現(xiàn)代民主制度的重要標(biāo)志，更是行政程序法的核心制度。

二、比較《行政處罰法》與《行政許可法》我國聽證制度的演變與發(fā)展

以1996年制定的《行政處罰法》的規(guī)定為標(biāo)志，我國確立了聽證制度，但這次規(guī)定條文簡陋，使行政處罰聽證制度在一定程度上成了一種“宣示性條款”。2003年通過的《行政許可法》規(guī)定的聽證制度使聽證具有了實(shí)質(zhì)意義，適應(yīng)了行政立法的發(fā)展要求。下面試圖通過對(duì)兩種聽證制度的比較，揭示《行政許可法》是對(duì)我國聽證制度的發(fā)展。

（一）行政許可聽證較行政處罰聽證完善了聽證制度

1．創(chuàng)立了主動(dòng)聽證制度。與行政處罰聽證程序相比，行政許可聽證程序的啟動(dòng)機(jī)制不同。行政處罰聽證只有應(yīng)申請(qǐng)人的申請(qǐng)啟動(dòng)聽證這一種情形，即對(duì)于符合行政處罰聽證的事項(xiàng)“當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。而行政許可聽證的啟動(dòng)有兩種方式：

第一，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)聽證。這是行政許可聽證較行政處罰聽證而言的進(jìn)步。根據(jù)《行政許可法》第46條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)也有兩種情形：

一是依法啟動(dòng)聽證，即“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)”。《行政許可法》采用概括性的方式加以規(guī)定，能夠?qū)⑤^多的行政許可事項(xiàng)納入聽證程序，在實(shí)際操作中更為靈活，使盡可能多的當(dāng)事人能夠通過聽證制度來維護(hù)自己的權(quán)利。而《行政處罰法》采取的是列舉式的規(guī)定，即責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或者執(zhí)照，較大數(shù)額的罰款，將聽證的范圍限制過窄，不利于充分保障相對(duì)人的權(quán)益。

二是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要而啟動(dòng)的事項(xiàng)，即“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大許可事項(xiàng)”。這樣首次規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)確定的事項(xiàng)，是《行政處罰法》所不具備的。立法初衷是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)需要聽證的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)邀請(qǐng)相對(duì)人和利害關(guān)系人以及社會(huì)公眾進(jìn)行聽證，讓他們發(fā)表見解，闡述主張。這樣既可以最大限度地保護(hù)相對(duì)人、利害關(guān)系人、社會(huì)公眾的合法權(quán)益，又能避免行政機(jī)關(guān)及其官員盲目決策給公共利益帶來巨大損失情況的發(fā)生。同時(shí)，與《行政處罰法》相比，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)依職權(quán)聽證也使得聽證的范圍擴(kuò)大。

第二，應(yīng)申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的申請(qǐng)而啟動(dòng)聽證。第47條規(guī)定，“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利”。

2．?dāng)U大了聽證參與人的范圍?！缎姓S可法》把申請(qǐng)聽證的主體從《行政處罰法》規(guī)定的行政相對(duì)人擴(kuò)大到與行政許可行為有重大利害關(guān)系人，即行政相關(guān)人，這是在申請(qǐng)人這一方面的有益擴(kuò)充，是行政聽證制度的又一大進(jìn)步?！缎姓幜P法》將申請(qǐng)人僅限于被處罰的對(duì)象，其規(guī)定的范圍過窄，對(duì)于其合法權(quán)益受行政處罰影響的利害關(guān)系人來說是不公平的。而行政許可決定除了關(guān)系到行政許可申請(qǐng)人外，還關(guān)系到合法權(quán)益受許可決定影響的利害關(guān)系人。根據(jù)公平的原則，賦予利害關(guān)系人以聽證權(quán)，使許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人都成為聽證主體，在聽證過程中通過雙方相互質(zhì)證、辯論、發(fā)表意見，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)決定的公平正當(dāng)性，也有利于避免許可決定實(shí)施以后產(chǎn)生不必要的糾紛。第47條明確規(guī)定“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利”，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人均有權(quán)申請(qǐng)聽證。

3．嚴(yán)格規(guī)定期限。《行政處罰法》規(guī)定的相對(duì)人提出聽證申請(qǐng)的時(shí)間僅為三日。第42條第一款規(guī)定，“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出”，這個(gè)類似民法上除斥期間的有關(guān)權(quán)利行使期限的規(guī)定太短，相對(duì)人容易錯(cuò)過時(shí)機(jī)；且該法未對(duì)行政機(jī)關(guān)何時(shí)組織聽證作出強(qiáng)制性規(guī)定，而只是泛泛地說“當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”，容易造成行政機(jī)關(guān)工作人員怠于履行組織聽證的職責(zé)，侵害相對(duì)人合法權(quán)益?！缎姓S可法》對(duì)有關(guān)聽證期限的規(guī)定則十分嚴(yán)格，且更為合理。第47條規(guī)定：“申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證。”即當(dāng)行政機(jī)關(guān)告知公民的聽證申請(qǐng)權(quán)后，利害關(guān)系人必須在五日內(nèi)提出申請(qǐng)，否則當(dāng)事人將喪失此項(xiàng)權(quán)利，行政機(jī)關(guān)可以徑行作出行政許可決定。而當(dāng)行政機(jī)關(guān)接到當(dāng)事人的聽證申請(qǐng)后，必須在二十日內(nèi)組織聽證，不得拖延，否則要承擔(dān)法律責(zé)任。又根據(jù)第48條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于舉行聽證的七日前將舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)通知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人，必要時(shí)予以公告”。這既是保護(hù)行政申請(qǐng)人和利害關(guān)系人合法權(quán)益的需要，也是為了保證、督促行政機(jī)關(guān)提高工作效率。

（二）行政許可聽證較行政處罰聽證確立了案卷排他原則

《行政許可法》吸收了美國行政程序法上的案卷排他原則，充分肯定了聽證筆錄的效力。具體體現(xiàn)在第48條：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定?！边@一規(guī)定相對(duì)于《行政處罰法》規(guī)定的聽證制度而言，在行政程序的公正性上是一個(gè)進(jìn)步，避免了《行政處罰法》中行政機(jī)關(guān)只“聽”不“證”的情況。行政處罰聽證對(duì)聽證筆錄采用主要證據(jù)原則。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰聽證應(yīng)當(dāng)是以聽證筆錄作為主要證據(jù)，但也可以考慮采納其他有關(guān)事實(shí)和證據(jù)作為行政處罰的根據(jù)。有關(guān)學(xué)者曾論述，認(rèn)為處罰聽證是作為技術(shù)性審查的聽證，并不能代替行政首長的法律審查。如果行政首長認(rèn)為該聽證結(jié)果并不客觀真實(shí)、科學(xué)準(zhǔn)確，就可以根據(jù)自己的審查結(jié)論作出裁決或要求重新進(jìn)行調(diào)查和聽證，聽證結(jié)果對(duì)行政首長沒有拘束力。所以，賦予了行政機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)，使聽證流于形式，失去了原有的制度價(jià)值。《行政許可法》中的聽證規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)聽證筆錄中認(rèn)定的事實(shí)作出準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予行政許可的決定，不能以其他非聽證筆錄記載的事實(shí)和理由作出行政許可決定。杜絕了行政許可的隨意性，避免流于形式，做到了公正裁判。“聽證過程中形成的聽證記錄是一份具有法律意義的文書，是對(duì)行政機(jī)關(guān)裁決權(quán)的一種制約力量”。它要求行政機(jī)關(guān)只能以聽證筆錄作為行政決定的唯一依據(jù)，無論行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可或者拒絕行政許可的決定，都必須以聽證中所展示并經(jīng)過對(duì)質(zhì)得以認(rèn)證的，確有證明力的證據(jù)作為事實(shí)依據(jù)，而這些事實(shí)依據(jù)又都必須是聽證記錄中有所記載的。

（三）行政許可聽證較行政處罰聽證明確了法律責(zé)任

《行政處罰法》第七章“法律責(zé)任”中未涉及對(duì)應(yīng)舉行聽證而不舉行聽證的法律責(zé)任，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)即便不依法進(jìn)行聽證也不會(huì)受到法律追究。只有對(duì)行政權(quán)力壓制聽證程序的順利開展設(shè)置法律制裁手段，才能增強(qiáng)行政權(quán)力的公正性和公信力?！缎姓S可法》第72條第六款明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員在“依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證而不舉行聽證的”應(yīng)該“由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！彼鼘?duì)于提高聽證的實(shí)用性，產(chǎn)生積極效果。

三、比較《行政處罰法》與《行政許可法》聽證制度的程序設(shè)計(jì)模式應(yīng)不同

《行政處罰法》與《行政許可法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定基本一致，但是行政許可與行政處罰性質(zhì)不同，在聽證程序上作雷同規(guī)定似有不妥。行政處罰只簡單針對(duì)受害人，而行政許可針對(duì)更復(fù)雜的競爭對(duì)手；行政處罰聽證是個(gè)人救濟(jì)手段，而行政許可聽證是為了維護(hù)相關(guān)利害關(guān)系人和社會(huì)公共利益?！缎姓S可法》第48條規(guī)定：“舉行聽證時(shí)行政許可審查人員應(yīng)當(dāng)提出審查意見的理由和依據(jù)；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人可以進(jìn)行申辯和質(zhì)證。”這一規(guī)定仍沿用了《行政處罰法》第42條第六款的規(guī)定：“舉行聽證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議；當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證?！边@一條款設(shè)計(jì)較為不合理：

（一）行政機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)起的行政處罰行為，與行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)被動(dòng)作出的行政許可行為，在程序的啟動(dòng)機(jī)制和舉證責(zé)任分配上不同，相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)也應(yīng)不同。

行政處罰的聽證程序是由行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)的，即由行政機(jī)關(guān)提出證明相對(duì)人違法而應(yīng)受處罰的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)及理由，再由相對(duì)人進(jìn)行質(zhì)證。聽證程序上的舉證責(zé)任是指聽證雙方當(dāng)事人對(duì)所主張的事實(shí)提供證據(jù)以證明其主張的真實(shí)性及當(dāng)事人對(duì)其主張不能提供證據(jù)時(shí)，則可能承受行政法上不利益后果的責(zé)任。舉證責(zé)任的分配規(guī)則，在起源上最早推至羅馬法時(shí)代。其分配規(guī)則是：①原告有舉證之義務(wù)②為主張之人有證明義務(wù)，為否定之人無之。它是從“一切被推定為否定之人之利益”這一觀念引申出來，解釋為“肯定者應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任，否定者不負(fù)舉證責(zé)任。”具體到行政處罰聽證舉證責(zé)任的分配時(shí)，行政主體一方當(dāng)事人作為行政執(zhí)法主體和公共利益的維護(hù)與分配者，法律賦予其行政調(diào)查權(quán)對(duì)私人支配領(lǐng)域收集、調(diào)查資料。行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員經(jīng)過調(diào)查，形成了針對(duì)相對(duì)人違法而擬給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或者執(zhí)照，較大數(shù)額罰款的行政處罰的初步意向，也就意味著行政主體已經(jīng)掌握了當(dāng)事人違法行為的有關(guān)事實(shí)證據(jù)和擬作出相應(yīng)行政處罰決定的法律依據(jù)。所以當(dāng)聽證程序開啟之時(shí)，舉證重心就應(yīng)側(cè)重于行政機(jī)關(guān)的調(diào)查人員。又根據(jù)訟訴法理論中“當(dāng)事人不能自證其罪”的理念，行政處罰的相對(duì)人不可能證明自己違法，法律既然賦予了行政調(diào)查人員調(diào)查而指出相對(duì)人違法事實(shí)的權(quán)能，那么在聽證中就應(yīng)該由調(diào)查人員提出其證明相對(duì)人違法的理由、依據(jù)，再與違法行為人進(jìn)行質(zhì)證。

行政許可程序必須由申請(qǐng)人在充分衡量自身的實(shí)力、狀況、品行、技能、素質(zhì)與法定許可條件契合的前提下，主動(dòng)提出申請(qǐng)而啟動(dòng)。這種重大的授益性行為是行政機(jī)關(guān)依法賦予了符合法定條件的行政相對(duì)人從事某種法律一般禁止事項(xiàng)的權(quán)利和資格的行政行為，是一種“特權(quán)”的行為。由于資源的稀缺性，對(duì)申請(qǐng)人的授益往往表現(xiàn)為對(duì)利害關(guān)系人和社會(huì)大多公眾利益的負(fù)擔(dān)。如兩個(gè)人同時(shí)申請(qǐng)?jiān)谕粔K土地建房，建設(shè)行政部門準(zhǔn)許其中一個(gè)人建房，必然同時(shí)拒絕了另一個(gè)人的建房申請(qǐng)，對(duì)另一個(gè)申請(qǐng)人而言，行政機(jī)關(guān)的建房許可無授益可言；而對(duì)該土地周圍的居民可能要承擔(dān)房屋建成之后對(duì)其采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、環(huán)境權(quán)影響等負(fù)擔(dān)。所以，批準(zhǔn)行政許可與否對(duì)公益和私益會(huì)產(chǎn)生不同甚至相反的法律后果。聽證要解決得更多是行政許可申請(qǐng)人的個(gè)人利益與所涉公共利益的衡量問題，更類似于立法中的聽證會(huì)。行政許可的聽證過程實(shí)際上是申請(qǐng)人說服行政機(jī)關(guān)證明其符合法律規(guī)定的過程，根據(jù)行政許可的理論，在聽證結(jié)束并作出對(duì)申請(qǐng)人有利決定之前，均應(yīng)推定其不符合法定條件。在聽證程序的開啟和聽證舉證責(zé)任分配上，應(yīng)該由申請(qǐng)人提出自己符合申請(qǐng)條件的證據(jù)支持自己的主張，只要申請(qǐng)人所提供的證據(jù)表面上真實(shí)可信，則可假定成立，這時(shí)證明責(zé)任發(fā)生移轉(zhuǎn)，由利害關(guān)系人提供支持己方的有力證據(jù)以排除授予行政許可的正當(dāng)性，而申請(qǐng)人再繼續(xù)提供證據(jù)反駁利害關(guān)系人的證據(jù)，這樣在申請(qǐng)人和利害關(guān)系人相互辯論，交叉質(zhì)證過程中充分展露雙方信息，促使行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件有關(guān)事實(shí)，并在充分衡量各方不同利益的情況下作出合理的決定。聽證正是為申請(qǐng)人和利害關(guān)系人提供了一個(gè)法定的陳述意見和申辯、質(zhì)證的機(jī)會(huì)，既保證了申請(qǐng)人和利害關(guān)系人平等參與行政管理的程序權(quán)利，又可以有效地維護(hù)聽證背后各自的實(shí)體權(quán)益。所以，在利害關(guān)系人沒有參加聽證程序，行政機(jī)關(guān)未全面掌握有關(guān)信息，進(jìn)行衡量之前，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)作出的任何“審查意見和理由”都很難有實(shí)質(zhì)證據(jù)的支持。

假設(shè)舉行聽證時(shí)，要求行政許可審查人員應(yīng)當(dāng)首先提出審查意見的理由和依據(jù)，則意味著如行政處罰聽證那樣，行政機(jī)關(guān)在聽證之前，即行政許可審查階段已經(jīng)核實(shí)了有關(guān)事實(shí)問題和法律問題，并形成了初步處理意見。而事實(shí)上，恰恰與行政處罰聽證不同的是，正因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的主客觀因素?zé)o法完全保障行政機(jī)關(guān)據(jù)此申請(qǐng)作出公正的是否授予許可的決定，才得以運(yùn)用聽證制度使行政許可程序連貫進(jìn)行下去。第一種情況，如果行政機(jī)關(guān)只進(jìn)行書面審查即可授予行政許可，行政機(jī)關(guān)工作人員提出的審查意見肯定是立足于申請(qǐng)人的材料。根據(jù)《行政許可法》第34條第二款規(guī)定：“申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全，符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出書面的行政許可決定。”（即使只需書面審查合格就可以授予其行政許可的情況也可能會(huì)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)工作人員能力有限或主觀臆斷在審查過程中忽略了一些相關(guān)的重要因素而使本不應(yīng)獲得許可的相對(duì)人被授予了許可的權(quán)利。）第二種情況，行政機(jī)關(guān)如果不只是進(jìn)行書面審查，要么通過主動(dòng)調(diào)查收集申請(qǐng)人的信息，要么通過聽證以外的程序向利害關(guān)系人收集信息，證明申請(qǐng)人是否合法?！缎姓S可法》第34條第三款規(guī)定：“根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上的工作人員進(jìn)行核查?！钡?6條規(guī)定了“聽取第三人意見制度”即“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利益關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見。”（在法律上陳述申辯沒有明確的構(gòu)成對(duì)行政許可決定的實(shí)質(zhì)約束力；行政機(jī)關(guān)若不采納正確的陳述申辯而應(yīng)承擔(dān)的法律后果《行政許可法》也未作出明確規(guī)定。）如果通過上述兩種方式能夠得到全面、正確、可靠的信息，聽證制度就沒有存在的必要了，在聽證以外的程序中，授予申請(qǐng)人質(zhì)證權(quán)即可保證程序公正。而現(xiàn)實(shí)即使通過上述兩種方式也不能保證行政許可決定的公正作出，又無相關(guān)諸如公開行政申請(qǐng)書制度，授予第三人起訴權(quán)制度的支撐，所以無法確保行政機(jī)關(guān)在聽證之前就嚴(yán)格恪守法定義務(wù)，如法律規(guī)定的那樣“提出審查意見的理由和依據(jù)”。行政機(jī)關(guān)不處于與申請(qǐng)人有利害關(guān)系的主體的地位，客觀上不能反映與申請(qǐng)人相對(duì)抗的利益，其提出的審查意見在聽證程序中也不應(yīng)具有實(shí)質(zhì)的法律效力。美國《行政程序法》第556條（d）規(guī)定也證實(shí)了不應(yīng)先由行政機(jī)關(guān)提出審查的意見和理由，在聽證的舉證分配上“除非法律另有規(guī)定，主張適用某一規(guī)則的人通常是啟動(dòng)該程序的人”。所以，吊銷行政許可(行政處罰)的行政機(jī)關(guān)是要求適用撤銷行政許可的法律規(guī)則的人；行政許可申請(qǐng)人是主張適用授予其行政許可的法律規(guī)則的人。如果利害關(guān)系人沒有參加行政程序，行政機(jī)關(guān)就無法全面掌握有關(guān)信息并進(jìn)行衡量，其對(duì)申請(qǐng)作出的任何“審查意見和理由”都是沒有實(shí)際意義的。

（二）兩種聽證制度設(shè)計(jì)價(jià)值來看，行政處罰聽證是為了防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力對(duì)相對(duì)人處罰不當(dāng)而設(shè)置的程序，可以說是為了保護(hù)行政相對(duì)方不受非法權(quán)力的侵害而賦予其的權(quán)利救濟(jì)手段。行政處罰聽證程序的實(shí)質(zhì)在于通過授予相對(duì)方對(duì)行政主體的程序性抗辯權(quán)或程序性防衛(wèi)權(quán)，平衡行政相對(duì)人權(quán)利和行政主體權(quán)力之間固有的差異，在程序所保證的“角色分工”和“交涉性”的積極介入與參與過程中，對(duì)行政理由的正當(dāng)合法性進(jìn)行論證，有效地防止了行政自由裁量中的恣意。行政機(jī)關(guān)是否實(shí)施行政處罰根據(jù)的是個(gè)案特定的事實(shí)，而處罰決定影響的個(gè)體有限，所以這種審判型聽證追求的是個(gè)案正義。而行政許可聽證，行政機(jī)關(guān)作出是否許可的決定更多的是涉及利益衡量問題，包括私人利益與公共利益的衡量，不同利益主體正當(dāng)利益的選擇的衡量，所以針對(duì)的不僅是申請(qǐng)人個(gè)人的情況還要充分考慮授予申請(qǐng)人行政許可是否影響甚至侵害其他社會(huì)主體的合法權(quán)益。在行政處罰中，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了一定事實(shí)，擬據(jù)此作出處罰決定，因而有必要由調(diào)查人員提出理由、依據(jù)，與違法行為人進(jìn)行質(zhì)證；而在行政許可中，行政機(jī)關(guān)在掌握利害關(guān)系人提出的反對(duì)信息前，是不宜作出傾向性意見的，否則聽證就失去了公正性。而聽證在實(shí)質(zhì)上不過是通過申請(qǐng)人與利害關(guān)系人相互質(zhì)證，為行政機(jī)關(guān)審查申請(qǐng)人是否符合條件提供證據(jù)基礎(chǔ)，為衡量發(fā)證是否符合公共利益提供判斷基礎(chǔ)，因而行政機(jī)關(guān)應(yīng)持中立立場。

在出現(xiàn)多人同時(shí)競爭的有數(shù)量限制的行政許可，給予申請(qǐng)人行政許可直接影響其相鄰權(quán)人、競爭對(duì)手甚至消費(fèi)者重大經(jīng)濟(jì)利益、重大環(huán)境利益的規(guī)劃許可、建設(shè)用地許可時(shí)，必須通過申請(qǐng)人與利害關(guān)系人提供證據(jù)并相互質(zhì)證的過程，才能使各方利益清晰地展示出來，通過對(duì)不同利益的衡平行政機(jī)關(guān)才能作出是否準(zhǔn)予許可的公正決定。也就是說，對(duì)于競爭復(fù)雜而資源數(shù)量有限的行政許可，只有利害關(guān)系人證明自身?xiàng)l件優(yōu)于申請(qǐng)人，行政機(jī)關(guān)通過比較擇優(yōu)選擇才可能作出不予許可的決定。利害關(guān)系人不提供證據(jù)，行政機(jī)關(guān)無法主動(dòng)證明申請(qǐng)人條件是否最優(yōu)，審查人員也難以提出審查意見和理由；對(duì)于對(duì)公共利益有潛在危害的行政許可，只有利害關(guān)系人和社會(huì)公眾證明其合法權(quán)益將面臨損害和遭受無法彌補(bǔ)的損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)在對(duì)比申請(qǐng)人的客觀情況和利害關(guān)系人、社會(huì)公眾的正當(dāng)利益后，才可能作出不予許可的決定。行政許可聽證避免了行政主體單向依行政權(quán)力作出不合理的決定，此時(shí)的聽證具有公聽會(huì)的性質(zhì)（行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件或訂立行政計(jì)劃時(shí)所涉及的行政相對(duì)人眾多而不穩(wěn)定，召開公眾參加的聽證會(huì)以聽取代表各方面各階層的公眾意見）。所以行政機(jī)關(guān)工作人員無論在信息的掌握上還是在價(jià)值的認(rèn)定上都不可能也不能先入為主。也就是說，“需要人們借助程序提供的自由論壇，預(yù)設(shè)的發(fā)言規(guī)則，各自論理并互相說服，演出一幕合情合理的劇情后方才達(dá)成共識(shí)。而行政機(jī)關(guān)就此作出的較為公正的行政許可決定即使某一方對(duì)其不滿，也會(huì)在程序過程中部分乃至全部的溶解吸納。因?yàn)樵诼犠C的交涉性過程中，滿足了公眾參與權(quán)，體現(xiàn)了對(duì)人的主體性的認(rèn)知和尊重，最后使各方利益充滿展示和辯論中的對(duì)峙沖突而形成相互妥協(xié)認(rèn)可的結(jié)果”。

《行政許可法》第48條關(guān)于聽證程序的規(guī)定簡單地類比了《行政處罰法》的規(guī)定，弱化甚至漠視了相對(duì)人在推進(jìn)行政聽證程序中的關(guān)鍵角色、地位和職責(zé)，認(rèn)為其角色可有可無，忽視了社會(huì)公眾在行政管理中的作用；相反更強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的職能，即使聽證也很難保證行政許可的質(zhì)量。這種規(guī)定違背了回應(yīng)型行政模式的要求，回應(yīng)型行政模式的基本特征之一是“行政主體的意志不再具有絕對(duì)的正統(tǒng)性，相對(duì)方的意志和利益受到了法律的同等尊重和認(rèn)真對(duì)待。行政的目的不再是強(qiáng)行推行等同于社會(huì)意志的行政主體的單方意志，而是回應(yīng)社會(huì)的多元利益要求”。

（三）從外國法律實(shí)踐看，在行政許可程序中沒有由行政許可審查人員與申請(qǐng)人進(jìn)行對(duì)抗式質(zhì)證的要求，參見英國酒類許可證的聽證程序中，都是由申請(qǐng)人和利害關(guān)系人質(zhì)證。

四、結(jié)束語

從《行政處罰法》到《行政許可法》展示了我國聽證制度發(fā)展的軌跡，表明我國聽證制度適用的范圍正不斷擴(kuò)大，聽證制度也越來越具有實(shí)質(zhì)功效。隨著我國法治進(jìn)程的不斷深入，私權(quán)保護(hù)程度的不斷加強(qiáng)，公民民主意識(shí)的不斷提高，程序公正將成為進(jìn)一步推動(dòng)我國行政現(xiàn)代化發(fā)展的動(dòng)力，而這依賴于一套完善健全的聽證法律制度的支撐。行政許可聽證程序較行政處罰聽證程序更具有制度上的完善性和合理性，顯示出聽證制度的發(fā)展。兩種聽證制度雖有理論和程序上的共性，但鑒于聽證程序所保障的具體行政行為，即行政處罰和行政許可，兩者的性質(zhì)不同；涉及的行政利害關(guān)系人范圍不同；兩種聽證制度的價(jià)值不同，完全將行政處罰聽證程序移植于行政許可聽證將不利于法律實(shí)踐中實(shí)際問題的解決，難以實(shí)現(xiàn)聽證的制度價(jià)值和目標(biāo)。所以《行政許可法》有關(guān)聽證制度規(guī)定所暴露的弊端成為亟待解決的問題。

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