為了忘卻的紀念——“黑龍江強制婚檢現(xiàn)象”的法學(xué)思考

趙　輝

[摘 要]2005年6月24日，黑龍江省衛(wèi)生廳修改后的《黑龍江省母嬰保健條例》經(jīng)省人大常委會審議通過，并開始施行。該《條例》的公布施行意味著黑龍江省成為自２００３年１０月１日實行自愿婚檢以來，我國第一個恢復(fù)強制婚檢制度的省份。該條例引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注和爭議，甚至有五位公民就該條例的合法性問題向全國人大常委會上書提請立法審查，從而將對該問題的討論推向深入。該事件過去已一年有余，但國家有關(guān)部門至今仍未給出一個權(quán)威的結(jié)論，更使得這場關(guān)于立法合理性的爭論愈加持久而富有懸念。筆者希望從法學(xué)視角對這一現(xiàn)象加以分析，探尋其背后所隱藏的深層次矛盾和問題，剖析我國現(xiàn)行立法程序上的弊端，并對此提出自己的一些淺陋的觀點和看法。

[關(guān)鍵詞]婚檢立法違法行政法規(guī)地方性法規(guī)立法程序

一、“黑龍江強制婚檢現(xiàn)象”隱藏的深層次矛盾和沖突

黑龍江恢復(fù)強制婚檢制度所引發(fā)的社會各界的廣泛爭議，主要表現(xiàn)在三個層面上，即醫(yī)學(xué)層面、公共政策層面以及法律層面。醫(yī)學(xué)角度爭議焦點集中在諸如疾病傳播遺傳、新生兒出生缺陷等社會問題的加劇與自愿婚檢制度有無直接聯(lián)系，實行強制婚檢是否就可以避免這些問題的出現(xiàn)。從社會公共政策層面考量強制婚檢現(xiàn)象，更多是對政府公共政策決策機制的批判，認為“黑龍江強制婚檢現(xiàn)象”暴露了公共政策公信力的缺損。在強制婚檢是否取消問題上，基于強制婚檢制度實施過程中出現(xiàn)的亂收費以及敷衍了事問題加之當時強調(diào)以人為本、尊重人權(quán)等社會大背景因素，國家最終還是取消了強制婚檢。實踐表明該決策是盲目的，缺乏深入論證和相關(guān)配套措施。許多地方政府及社會公眾對自愿婚檢制度提出質(zhì)疑，要求恢復(fù)強制婚檢成為主流。我國政府某些決策是官員決策，看上去很具人文關(guān)懷，實質(zhì)是“想當然”決策，具有很大的隨意性。而決策的隨意性對國家政策公信力的損害是非常嚴重的，不僅付出過多的社會成本，同時也降低了政策法律的權(quán)威性與穩(wěn)定性?！昂邶埥瓘娭苹闄z現(xiàn)象”的出現(xiàn)顯露出我國公共政策決策機制的幼稚和不成熟，至少在婚檢制度問題上是這樣。

以法律視角審視“黑龍江強制婚檢現(xiàn)象”所引發(fā)的爭議相比前兩個層面則更加深遠和激烈。概括起來，贊同恢復(fù)強制婚檢的學(xué)者認為強制婚檢符合《母嬰保健法》第12條的規(guī)定：“男女雙方在結(jié)婚登記時，應(yīng)當持有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明或者醫(yī)學(xué)鑒定證明”；也體現(xiàn)了《婚姻法》關(guān)于“患有醫(yī)學(xué)上認為不適合結(jié)婚的禁止結(jié)婚”這一規(guī)定的基本精神。從效力上說，前述兩法均高于國務(wù)院發(fā)布的《婚姻登記條例》。根據(jù)《立法法》有關(guān)精神，《婚姻法》、《母嬰保健法》屬于上位法，《婚姻登記條例》屬于下位法。從法理學(xué)角度講，《婚姻法》、《母嬰法》對《婚姻登記條例》具有約束與監(jiān)督效力，《婚姻登記條例》不能與二法發(fā)生沖突。[1]黑龍江省根據(jù)本地實際情況，援引《母嬰保健法》制定地方性法規(guī)，施行強制婚檢制度是完全符合法律規(guī)定的。即《婚姻法》規(guī)定患有醫(yī)學(xué)上認為不應(yīng)當結(jié)婚的疾病應(yīng)當禁止結(jié)婚；《母嬰保健法》也規(guī)定，醫(yī)療保健機構(gòu)應(yīng)當為公民提供婚前保健服務(wù)，按照《中華人民共和國立法法》下法服從上法原則，《條例》應(yīng)服從法律，強制婚檢應(yīng)該恢復(fù)，《黑龍江省母嬰保健條例》是合法并具有法律效力的。而反對者認為憲法具有最高法律效力，而法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章，行政法規(guī)效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。因此，國務(wù)院頒布的《婚姻登記條例》的法律效力要高于黑龍江省人大常委會制定的地方性法規(guī)，《黑龍江省母嬰保健條例》規(guī)定的強制婚檢違背了國務(wù)院的《婚姻登記條例》，不具有法律效力。爭論雙方的觀點乍一看讓人感到很困惑，一個地方法規(guī)帶來了兩種截然不同的觀點和結(jié)論，讓人們仿佛進入了法律的迷宮，部分學(xué)者的分析揭示了造成這一結(jié)果的原因，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，而法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。國務(wù)院制定的婚姻登記條例從法律效力上說，顯然高于黑龍江省人大常委會制定的地方性法規(guī)。所以，單純從行政法規(guī)與地方性法規(guī)的關(guān)系來看，黑龍江省人大常委會制定的母嬰保健條例不得違背國務(wù)院的行政法規(guī)，否則，該地方性法規(guī)無效。但問題的復(fù)雜性在于黑龍江省人大常委會制定的地方性法規(guī)具有法律依據(jù)。因為我國《母嬰保健法》明確規(guī)定：“準備結(jié)婚的男女雙方，應(yīng)當接受婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機關(guān)辦理結(jié)婚登記”。根據(jù)立法法的規(guī)定，全國人大常委會制定的《母嬰保健法》作為法律，其效力高于國務(wù)院制定的行政法規(guī)。正因為如此，黑龍江省人大常委會繞開了國務(wù)院的行政法規(guī)，直接援引全國人大常委會制定的《母嬰保健法》作為立法依據(jù)，而這樣一來，就將國務(wù)院制定的行政法規(guī)置于尷尬境地。

《母嬰保健法》的出臺背景是為了適應(yīng)我國計劃生育的基本國策，促進優(yōu)生優(yōu)育、提高人口素質(zhì)；《婚姻法》是調(diào)整婚姻家庭關(guān)系的法律；《婚姻登記條例》是規(guī)定婚姻登記的條件、程序等一系列問題的行政法規(guī)。3個法律法規(guī)的調(diào)整范圍存在著本質(zhì)不同，作為地方性法規(guī)的《黑龍江省母嬰保健條例》作出和上位法《母嬰保健法》一致的規(guī)定，符合法制統(tǒng)一的原則，但隨后規(guī)定的“憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機關(guān)辦理結(jié)婚登記?；橐龅怯洐C關(guān)在辦理結(jié)婚登記時，應(yīng)當查驗并留存男女雙方婚前醫(yī)學(xué)檢查證明。沒有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明的不予辦理結(jié)婚登記”超出了該地方法規(guī)的調(diào)整范圍，而且與《婚姻登記條例》中取消“強制婚檢”的規(guī)定相悖。 《婚姻登記條例》屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，而《黑龍江省母嬰保健條例》則是省級人大制定的地方性法規(guī)，法律效力低于《婚姻登記條例》，按照《立法法》規(guī)定，該省在對《黑龍江省母嬰保健條例》進行修改時，發(fā)現(xiàn)該條例中關(guān)于強制婚檢的規(guī)定與國務(wù)院制定的行政法規(guī)相悖時，該省人大常委會應(yīng)當及時予以修改或廢止。[2]但遺憾的是，該省人大常委會并沒有這樣做，此時，就應(yīng)由全國人大常委會依法撤銷這部地方性法規(guī)或其中的某一條款。

筆者贊同以上學(xué)者關(guān)于三種法律之間矛盾對立及其產(chǎn)生原因的分析，但筆者不能茍同其解決該問題的方式，也許由全國人大常委會依法撤銷的方式在短時間內(nèi)可以化解該矛盾，但是筆者認為這僅是權(quán)宜之計，并非解決該問題的根本方法。以上學(xué)者在分析中有意無意地回避了一個問題，即只是分析了《黑龍江省母嬰保健條例》是省級人大制定的地方性法規(guī)，法律效力低于《婚姻登記條例》，應(yīng)屬違法立法，其實國務(wù)院的《婚姻登記條例》作為行政法規(guī)同樣違反了全國人大常委會制定的《母嬰保健法》的強制性規(guī)定，也屬于違法立法。因此筆者認為“黑龍江強制婚檢現(xiàn)象”的出現(xiàn)并非立法技術(shù)原因，而是立法體制因素。我們就“黑龍江強制婚檢現(xiàn)象”進行爭論不應(yīng)局限于是非的問題，更重要的是探詢一種從根本上解決問題的途徑，防止類似現(xiàn)象的再次發(fā)生，避免司法資源和社會資源的浪費。

這次“黑龍江強制婚檢現(xiàn)象”折射了我國立法程序上的許多缺陷，主要表現(xiàn)在：第一，從我國法律法規(guī)的制定實踐看，法規(guī)起草主體較單一，全國人大及其常委會組織起草和自主起草的法規(guī)數(shù)量偏少，大部分是由各級政府部門組織起草，人大常委會在審議各級政府部門制定的法規(guī)時，受主客觀因素地影響，往往比較倉促，對有些重要問題研究不夠深入，出臺的許多法規(guī)在實踐中遇到了社會各方面的質(zhì)疑甚至反對，《婚姻登記條例》便是如此，婚檢制度由強制變?yōu)樽栽负螅瑤砹艘幌盗械纳鐣栴}，社會反映也由實行伊始的贊揚之聲變?yōu)榱丝谡D筆伐，也反映了該條例的先天不足。第二，在具體的立法程序中，缺乏必要的各種形式的論證會以及立法聽證會、公開征集立法建議等等?！伴]門立法”，在立法程序上未充分體現(xiàn)社會主體的意見。而社會的高速發(fā)展又要求立法者具備較高的立法效率，導(dǎo)致無法深入調(diào)查研究，公眾的意見得不到充分表達。這樣倉促出臺的法律法規(guī)難以合乎普遍的正當與理性，無法確保法律符合憲法的基本原則和法治的真實精神。

二、“黑龍江強制婚檢現(xiàn)象”對我國立法程序的啟示

要從根本上消除我國現(xiàn)存的立法程序弊端，實現(xiàn)立法民主化和科學(xué)化，避免類似法律矛盾問題的出現(xiàn)，筆者認為應(yīng)從以下幾方面加以改進：

（一）打破單一起草模式，拓寬法規(guī)起草渠道，實現(xiàn)立法民主化和科學(xué)化。

隨著我國社會主義法律體系的初步建立，立法缺失已不再是“依法治國”的主要矛盾，法律本身是否公平、公正，是否是真正代表了人民共同意愿的“良法”，便日益凸顯出來。長期以來，立法程序中單一部門起草法規(guī)的模式限制了“良法”的實現(xiàn)。盡管該模式在一定時期內(nèi)發(fā)揮了積極作用，但它更多的是對立法空間的束縛，導(dǎo)致立法中部門利益傾向突出，直接影響到法律創(chuàng)制的質(zhì)量。另外，政府權(quán)力具有天然膨脹的趨勢，單純依靠政府職能部門起草法規(guī)，部門權(quán)力的擴張及其責任的規(guī)避就不可避免地會滲入到地方立法的各個環(huán)節(jié)。這樣片面強調(diào)部門利益，忽視全局利益，對自身責任和義務(wù)有意規(guī)避或只作原則規(guī)定而導(dǎo)致權(quán)責嚴重失衡，使國家和人民利益受到損害，法的“社會性” 和“人民性”也為“部門性”所取代?！昂邶埥瓘娭苹闄z現(xiàn)象”中《婚姻登記條例》、《母嬰保健法》以及《黑龍江省母嬰保健條例》之間的矛盾沖突就是這一問題的反映。

（二）應(yīng)積極推進立法草案提出的多元化，加快立法工作的民主化進程。

我國各級立法必須充分體現(xiàn)人民意志，代表公眾的根本利益。長期以來沿續(xù)的單一立法方式有一定的局限和弊端，表現(xiàn)在：一是社會各界、各階層民眾缺少提出立法草案的暢通渠道，使民眾更多地參與立法受到限制。二是由于行政機關(guān)所處地位，使立法工作出現(xiàn)了社會立法部門化、部門立法利益化，部門利益合法化的傾向，人民意志不能充分體現(xiàn)。要改變這種狀況，應(yīng)在建立立法項目預(yù)告制度基礎(chǔ)上，通過制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，使更多的人能夠成為法律草案的提出者。

（三）法律規(guī)范草案應(yīng)公布于眾，廣泛向社會各界征求意見。

為推進民主與法制的建設(shè)進程，提高公眾的法律意識，動員社會各界積極參與立法工作，使立法更好地體現(xiàn)人民的意志，我們應(yīng)改變當前部門和少數(shù)人參與地方立法的現(xiàn)狀。將立法規(guī)劃和法規(guī)草案公布于眾征求意見，使制定的法規(guī)符合大眾的意志和需要。我國近年來法律草案向社會公開征求意見的實踐越來越多，這是我國立法程序上的重大進步。其一，以公眾利益為立法追求的體系模式正在形成。一個法治、責任和服務(wù)型政府已漸露頭角。政府動輒令行禁止的行政管理，已逐漸走向與公眾平等協(xié)商的共同治理，它折射出政府對公民與社會的尊重與服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出了現(xiàn)代政府在構(gòu)建和諧社會中的角色定位和價值導(dǎo)向。 其二，反映出公眾法律意識和權(quán)益意識的增強。過去，立法是官員的事，與普通人無關(guān)。時下，這種被動接受法治的陳舊觀念正在得到更新，公眾參與管理社會事務(wù)的熱情十分高漲，這恰是推動法治建設(shè)的原動力。

（四）逐步建立各級地方立法的反饋制度。

法律規(guī)范草案在向社會公布征求意見后，要對反饋意見認真進行處理，否則會影響立法質(zhì)量的提高，同時也會挫傷民眾參與立法的積極性。因此，應(yīng)建立完善的反饋制度。法律規(guī)范草案公布后，對各種渠道上來的意見，應(yīng)分門別類的整理加工，吸納各方面有益的建議，對不能采納或部分不能采納的原因，應(yīng)公開向社會公眾說明理由，對特別重要，但由于某些原因仍不能采納的意見可以考慮逐一向個體反饋。這樣可以充分尊重和發(fā)揮人民群眾在立法中的民主權(quán)利，調(diào)動他們參與立法的積極性，體現(xiàn)立法為民這一宗旨。

（五）建立和完善立法聽證制度。

立法聽證是立法主體在立法過程中聽取相關(guān)組織和個人的意見，將其作為立法決策的依據(jù)或參考，使立法決策合乎民主和科學(xué)的程序。立法聽證制度精髓在于以形式正義來保證實質(zhì)正義，以程序公平來保證結(jié)果公平，體現(xiàn)民主政治的基本價值。實行立法聽證制度，對推進民主和法治是一種富有效率的途徑。民主和法治建設(shè)是有成本問題的。立法聽證制度，可以在較短的時限獲取相當大范圍的意見。較其他方式獲取的信息更加全面和完整。立法聽證在國外是很成熟的實踐和制度，在中國卻是新事物，它的成長和完善需要有一個過程，要進一步在實踐中探索和總結(jié)，把這一制度予以細化。

（六）要重視法律專家的作用。

立法是一項技術(shù)性很強的專業(yè)工作。法律專家參與制定法規(guī)規(guī)章的過程具有特別重要的意義。就起草法規(guī)或者規(guī)章而言，法制部門的工作人員、具有豐富實踐經(jīng)驗的人員加上法律專家可能才是一個最佳的組合。因此，在立法程序中，法律專家參與法規(guī)或者規(guī)章的起草或者咨詢法律專家應(yīng)當作為強制性程序規(guī)則并有相應(yīng)的保障。

這次黑龍江婚檢制度的爭論已過去一年多了，公眾已漸漸淡忘了，但對于我國的立法者來說，它不能也不應(yīng)當被遺忘。它始終應(yīng)是我國立法工作的一面鏡子，以后的立法工作應(yīng)以此為鑒。立法是一種專業(yè)的復(fù)雜工作，不能急于求成，不能“閉門造車”，要更多地引入公眾參與機制，革除立法程序中的一切弊端，提高立法質(zhì)量，減少法規(guī)與法律相抵觸的現(xiàn)象，為維護國家法律的權(quán)威性和法制的統(tǒng)一性，這應(yīng)當是“黑龍江強制婚檢現(xiàn)象”給我們的最大啟示。

參考文獻

[1]《法規(guī)“打架”都是立法違法惹的禍》，劉武俊，《人大研究》，2005年第10期。

[2]轉(zhuǎn)引自《法規(guī)“打架”都是立法違法惹的禍》，劉武俊，《人大研究》，2005年第10期。

作者簡介：趙輝，男，（1976-），淮北煤炭師范學(xué)院政法系04級研究生 ，馬克思主義理論與思想政治教育專業(yè)，研究方向：馬克思主義法學(xué)理論。