論國(guó)家在農(nóng)村法治建設(shè)中的作用

[摘 要]農(nóng)村法治建設(shè)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)目標(biāo)的重要一步，農(nóng)村的傳統(tǒng)思想和本土文化嚴(yán)重阻礙著國(guó)家法律的實(shí)施，因此，在立法、執(zhí)法和培育農(nóng)民法治觀念上，國(guó)家應(yīng)發(fā)揮重大作用，以逐步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會(huì)法治建設(shè)國(guó)家作用

中國(guó)目前走的是一條與社會(huì)演進(jìn)型法治相區(qū)別的政府推進(jìn)型的法治道路。事實(shí)上，法治實(shí)踐通常也被理解為：國(guó)家法律制度或秩序的不斷向外擴(kuò)張，特別是向廣大農(nóng)村地區(qū)及農(nóng)村非正式制度或秩序的不斷向內(nèi)收縮的過(guò)程。然而，已經(jīng)禁錮了農(nóng)民上千年的傳統(tǒng)思想以及本土文化不可能短時(shí)間內(nèi)就銷聲匿跡，在很長(zhǎng)一段時(shí)間將會(huì)與國(guó)家法律發(fā)生沖突。那么，“當(dāng)兩種文化交匯碰撞的時(shí)候，排斥一定勝過(guò)融會(huì)，在一種文化沐浴中生活的人群，遭遇另一種文化浸染時(shí)，為之感化或自動(dòng)接受者總是不乏其人，然而，這種純粹的個(gè)體行為若要發(fā)展為群體行為，其間的變化則異常復(fù)雜，沒有政府的支持，就難以擴(kuò)散。”[1]農(nóng)村社會(huì)法治的最終實(shí)現(xiàn)離不開國(guó)家與農(nóng)村之間的積極互動(dòng)，但是無(wú)論如何，這場(chǎng)互動(dòng)中，國(guó)家都應(yīng)該擔(dān)負(fù)起更多的責(zé)任，履行更多的義務(wù)。

一、科學(xué)立法，盡快制定完備的法律制度

制度是實(shí)現(xiàn)法治的前提，法律制度是一定國(guó)家分配權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)、自由、限制等的方案、原則和細(xì)則，是法治的構(gòu)成部分，也是法治的基本依據(jù)。法律制度預(yù)設(shè)了法治發(fā)展的狀況，制約著法治的每個(gè)環(huán)節(jié)和整個(gè)過(guò)程。而我國(guó)目前農(nóng)村的各項(xiàng)法律制度還很不完善，因此，制定科學(xué)的法律制度，是國(guó)家在追求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治道路上的第一緊要事務(wù)。

正如一位偉人所說(shuō)的，“好的制度可以使壞人變好，壞的制度可以使好人變壞”。因此在立法上，國(guó)家應(yīng)該謹(jǐn)慎行為，既要把握住法律的控制范圍，在控制范圍之內(nèi)，又需要實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化與民主化，力求做到制定的法律能保障農(nóng)民的最大利益。

法律的控制范圍在理論研究看來(lái)是個(gè)極易表述的范疇，它要追求的就是法律調(diào)控的有限性，因?yàn)椤安⒎撬械纳鐣?huì)控制都是法律性的：法律在它對(duì)各種社會(huì)規(guī)范的承認(rèn)過(guò)程中會(huì)有所選擇?！盵2]然而，回到實(shí)踐中，若要一一列舉哪些現(xiàn)象能被法律規(guī)范所囊括，回答卻并不簡(jiǎn)單?；蛟S我們可以這樣理解，至少在國(guó)家法與農(nóng)村社會(huì)之間，我們的目標(biāo)排位除去維護(hù)國(guó)家法的整體權(quán)威，就是要保障農(nóng)村社會(huì)的自由發(fā)展，如果能夠交由習(xí)慣法自行解決，那么，國(guó)家法便可以全身而退，也就是說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)的習(xí)慣法只要不違背國(guó)家法的總體原則，不至于造成大范圍內(nèi)的社會(huì)失序，那么，就應(yīng)該承認(rèn)它的相對(duì)效力。長(zhǎng)久以來(lái)，我們習(xí)慣于將傳統(tǒng)等同于落后，但是客觀來(lái)講，“正式的法律并不因?yàn)樗鼈兺ǔ１徽J(rèn)為是進(jìn)步的就必然地合理，反過(guò)來(lái)，鄉(xiāng)民所擁有的規(guī)范性知識(shí)也并不因?yàn)樗鼈兪莻鹘y(tǒng)的就一定是落后的和不合理的?！盵3]不過(guò)有一點(diǎn)值得注意，由于習(xí)慣法是人類對(duì)自然以及社會(huì)有針對(duì)性選擇的結(jié)果，因此習(xí)慣法在農(nóng)村社會(huì)不同地域內(nèi)的表現(xiàn)會(huì)出現(xiàn)差異，如果國(guó)家法將習(xí)慣法的某些精神貿(mào)然納入的話，可能會(huì)造成國(guó)家法適用范圍的受限，而習(xí)慣法也會(huì)因此失去活力，所以，一個(gè)更為可行的辦法是，將國(guó)家法與習(xí)慣法的甄別取舍工作交由農(nóng)村社會(huì)的法律工作者，當(dāng)然主要是基層執(zhí)法、司法人員，如此一來(lái)，國(guó)家法同習(xí)慣法的沖突便能在更熟悉社會(huì)環(huán)境的“法律人”那里得到緩和，不過(guò)，這就不單只是立法層面的問(wèn)題(立法只需明確這一原則，就像《合同法》會(huì)明確必要時(shí)尊重交易習(xí)慣一樣)，執(zhí)法與司法的地位在此問(wèn)題上愈發(fā)顯得突出。

明確了法律的控制范圍之后就需要保證立法的科學(xué)性與民主性，事實(shí)上，立法的科學(xué)性與民主性是共生共存的。只是嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，立法的科學(xué)性所探討的是更多法條本身的問(wèn)題，但無(wú)論如何，一個(gè)可以借鑒的建議是，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)的立法應(yīng)當(dāng)基于農(nóng)村社會(huì)的實(shí)情，而其他立法則應(yīng)該充分考慮農(nóng)村社會(huì)的心理和邏輯，只有這樣，在深入鄉(xiāng)間時(shí)，具有科學(xué)性的國(guó)家法才不會(huì)造成農(nóng)村社會(huì)的茫然無(wú)助。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們常常謂農(nóng)民是“天生的經(jīng)濟(jì)人”，因?yàn)檗r(nóng)民的思考方法是非?！皩?shí)用化”的，同樣，在對(duì)行為規(guī)則的認(rèn)同與取舍方面，農(nóng)村人也體現(xiàn)出了他們獨(dú)特的“實(shí)用主義”思維特征?！稗r(nóng)民不是傳統(tǒng)的奴隸，他(她)們之所以遵奉一些長(zhǎng)期流行的習(xí)慣，首先是因?yàn)檫@些習(xí)慣具有植根于社區(qū)生活中的合理性，因?yàn)樗鼈兡転樯鐓^(qū)成員帶來(lái)的好處更多于它們的壞處。”[4]所以，一旦農(nóng)村社會(huì)面臨的法律，符合其成員的思維定式和行為模式，他們就會(huì)像選擇播種的季節(jié)一樣，輕易就從了法律；相反，如果法律在農(nóng)民看來(lái)就像是擺放在土炕上的咖啡壺，那么，農(nóng)民不會(huì)用它來(lái)煮咖啡，只會(huì)變著法地利用它，甚至不惜“屈才”以求咖啡壺效用的本土化發(fā)揮。套用到“國(guó)家法與習(xí)慣法”，“正式制度與非正式制度”的磨合之上，倘若自上而下的制度能夠略微窄化它們的調(diào)控范圍，更加尊重本土的，自然的(內(nèi)生)秩序，那么，它們不僅可以贏得個(gè)案處理上的主動(dòng)權(quán)，更可以通過(guò)傳遞給農(nóng)村社會(huì)的信息：他們(農(nóng)村社會(huì)的成員)的利益被法律充分尊重，并被有效保障，贏得更加廣泛范圍內(nèi)的認(rèn)同。

立法的民主性同樣重要，法律是妥協(xié)合意的結(jié)果，作為對(duì)民眾權(quán)利的保障和對(duì)其行為的限制，法律必須在制定時(shí)得到一定范圍內(nèi)的規(guī)范對(duì)象的參與。強(qiáng)調(diào)“一定范圍”是十分必要的，過(guò)于寬泛的對(duì)象范圍不僅會(huì)造成立法成本的過(guò)于昂貴，更重要的是，在沒有足夠理性參與的情況下，“民主”也可能被某種形式的“專制”代替，然而純粹的理性也不可取，缺乏公眾的參與，法律就只能成為專家們學(xué)術(shù)表達(dá)的載體，“法立而民亂，事劇而功寡?！盵5]

二、嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)保障執(zhí)法行為的公正無(wú)私

良好的法律最終必須通過(guò)執(zhí)法行為來(lái)體現(xiàn)。農(nóng)村立法固然重要，但執(zhí)法工作更不能輕視。真正體現(xiàn)法的作用和價(jià)值，還必須通過(guò)公平有效的執(zhí)法。因此，從更大的“法律實(shí)施”定義的角度來(lái)看，執(zhí)法行為的科學(xué)有效是補(bǔ)足民眾法律知識(shí)的重要途徑，如果執(zhí)法環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，所導(dǎo)致的便不僅僅是個(gè)案處理的失敗，而是整個(gè)農(nóng)村社會(huì)法律運(yùn)輸路徑的阻塞癱瘓。

執(zhí)法的良性發(fā)展，首先需要的是完備科學(xué)的執(zhí)法體制。在執(zhí)法行為過(guò)程中，參與執(zhí)法的只能是有授權(quán)的執(zhí)法者，而沒有授權(quán)的行政機(jī)關(guān)與工作人員必須嚴(yán)格地與執(zhí)法人員區(qū)分開用以保證執(zhí)法工作者能有相對(duì)獨(dú)立的實(shí)施環(huán)境。在執(zhí)法的重心上，可將執(zhí)法重心適當(dāng)從市、縣移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將一些政府執(zhí)法部門由縣垂直領(lǐng)導(dǎo)改為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))雙重領(lǐng)導(dǎo)，并可試行由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))直接領(lǐng)導(dǎo)的體制；也可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭設(shè)立巡回分庭，對(duì)一些簡(jiǎn)單案件就地審理，就地判決與執(zhí)行，降低訴訟成本，使更多糾紛進(jìn)入法律處理程序；在村一級(jí)設(shè)立司法專員，利于糾紛的盡快解決和深入法律宣傳。其次，要不斷完善法律監(jiān)督體系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)各種亂收費(fèi)、亂攤派或變相收費(fèi)的現(xiàn)象，違法、違規(guī)在農(nóng)村搞任何形式的達(dá)標(biāo)、升級(jí)、驗(yàn)收活動(dòng)，強(qiáng)迫農(nóng)民以資代勞的活動(dòng)，予以禁止，進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督。堅(jiān)持村級(jí)財(cái)務(wù)公開制度，保護(hù)農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，切實(shí)為農(nóng)民提供行政和司法援助。司法的正確運(yùn)行是法律威信確立的一個(gè)重要因素，它直觀的影響著群眾的法律觀念、意識(shí)。第三，在執(zhí)法人員的選調(diào)方面，相關(guān)單位必須嚴(yán)把用人關(guān)。尤其是與農(nóng)村社會(huì)直接接觸的執(zhí)法人員，不僅需要較高的專業(yè)素養(yǎng)，更需要豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，他們必須了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗人情，了解農(nóng)民們思考行為的方式，在成功融入農(nóng)村社會(huì)的同時(shí)，將正確先進(jìn)的法律理念灌輸給執(zhí)法對(duì)象，并借助農(nóng)村社會(huì)獨(dú)特的社交網(wǎng)絡(luò)，在農(nóng)村內(nèi)部傳散開來(lái)。與之有關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是，對(duì)于長(zhǎng)期處在農(nóng)村社會(huì)的職業(yè)法律工作者，國(guó)家必須在物質(zhì)上給予其更充分的保障，這不僅可以極大地調(diào)動(dòng)工作人員的積極性，避免崗位的空閑和人才的流失，更可以借此給農(nóng)村成員一個(gè)信息，表示國(guó)家重視法律，維護(hù)法律的態(tài)度和決心。從某種意義上來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村法治進(jìn)行的初級(jí)階段，工作方法比工作本身更具有實(shí)用價(jià)值，這一點(diǎn)不論是對(duì)從事農(nóng)村法律工作的法律人來(lái)講，還是對(duì)試圖完成農(nóng)村社會(huì)法治化的國(guó)家來(lái)說(shuō)，都是一個(gè)值得深究的論題。此外，執(zhí)法機(jī)關(guān)也需要制定完善的執(zhí)法紀(jì)律，在保障執(zhí)法人員免受外界非正常干擾的同時(shí)，還需要保證執(zhí)法人員與執(zhí)法對(duì)象的相對(duì)疏離。執(zhí)法工作的順利進(jìn)行同時(shí)還離不開高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。

三、加大投入，著重培育農(nóng)民的現(xiàn)代法治觀

法制宣傳教育是培養(yǎng)正確法律觀的重要舉措。但是我們需要轉(zhuǎn)變法制教育導(dǎo)向，變單純的守法教育為公民意識(shí)的培養(yǎng)，特別是普法教育、宣傳媒介等更應(yīng)把引導(dǎo)和強(qiáng)化公民對(duì)國(guó)家制度、法律制度的合理性、合法性的認(rèn)同，作為重中之重，進(jìn)而塑造公民積極的守法精神。因而，“在農(nóng)村具體的普法過(guò)程中，我們不一定要讓每個(gè)農(nóng)民懂得法律的具體規(guī)則規(guī)定是什么，但一定要讓農(nóng)民懂得法律賦予每個(gè)農(nóng)民的基本權(quán)利是什么，權(quán)利受到侵犯后，求助的辦法和保障在哪里，法律的權(quán)威和地位有多高，等等?！盵6]的確，法律規(guī)則的教化不是朝夕之功，而法律意識(shí)的培養(yǎng)更不可以簡(jiǎn)單從事。應(yīng)該說(shuō)，新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)的法律意識(shí)已經(jīng)有所提高，但其發(fā)展仍不平衡，區(qū)域之間，不同文化類型及層次之間，甚至家庭成員之間的法律素養(yǎng)都存在著差異。或許目前我們更需要做的，不是機(jī)械地宣講法條，而是以農(nóng)村社會(huì)喜聞樂(lè)見的方式，宣揚(yáng)法律的重要，而在此之前，與農(nóng)民“親密接觸”的基層干部法律素質(zhì)的提高，以及與之有關(guān)的村民自治的充分發(fā)展無(wú)疑成為十分關(guān)鍵的前提，然而，有關(guān)村民自治的發(fā)展，這就涉及到國(guó)家可以作為的另一個(gè)領(lǐng)域。

在政治領(lǐng)域，國(guó)家對(duì)于實(shí)現(xiàn)法治的作用是不可或缺的?！霸诨貞?yīng)型法律秩序中，法律和政府的重新整合是一種方法，這種方法把法律價(jià)值的含義和范圍從一套最低限度的限制擴(kuò)大為各種肯定性責(zé)任的淵源?！?“它 (一個(gè)回應(yīng)的機(jī)構(gòu))把社會(huì)壓力理解為認(rèn)識(shí)的來(lái)源和自我矯正的機(jī)會(huì)?！?[7]盡管我們對(duì)農(nóng)村社會(huì)法治進(jìn)程的態(tài)度由批判轉(zhuǎn)為同情，由指責(zé)轉(zhuǎn)為鼓勵(lì)，而相應(yīng)地，我們對(duì)國(guó)家在此間扮演的角色也有了全新的認(rèn)識(shí)，但一種積極的態(tài)度卻是，我們必須立足國(guó)家，幫助它找尋并承擔(dān)起更多的責(zé)任，在農(nóng)村法治以及農(nóng)村或法治的場(chǎng)域之外，繼續(xù)描繪更美好的藍(lán)圖。

由此看來(lái)，政治體制的進(jìn)一步改革，以推動(dòng)農(nóng)民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展是國(guó)家在介入法律之前需要首先解決的問(wèn)題。農(nóng)民自治實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于農(nóng)村干部的角色轉(zhuǎn)換，他們的權(quán)力來(lái)源必須由上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)向農(nóng)村社會(huì)成員轉(zhuǎn)變，這樣，現(xiàn)在所施行的“鄉(xiāng)政村治”模式就應(yīng)該有所革新。有學(xué)者提出了“縣政鄉(xiāng)派村治”的模式以代替現(xiàn)狀，的確能有所裨益。其具體思路是，讓“縣”成為國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)和具有地方自治特點(diǎn)的行政法人單位，并主要運(yùn)用法律等方式管轄縣政事務(wù)；縣以下的“鄉(xiāng)”成為縣的派出單位，但不必與政府設(shè)立對(duì)口對(duì)等的機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)在于保障社會(huì)治安，指導(dǎo)農(nóng)民自治，并設(shè)鄉(xiāng)民委員會(huì)，反映民意，監(jiān)督鄉(xiāng)政府；“村”則設(shè)村民委員會(huì)協(xié)助政府工作，主要進(jìn)行農(nóng)民自治，并對(duì)本村農(nóng)民直接負(fù)責(zé)。[8]當(dāng)然制度的創(chuàng)新，需要不斷的探索，“縣政鄉(xiāng)派村治”的模式是否能夠適應(yīng)，并促進(jìn)農(nóng)民自治的發(fā)展，尚需得到實(shí)踐的檢驗(yàn)。

其次，從理論上講，村民自治制度是一個(gè)較好的制度安排。然而，這一制度要真正發(fā)揮其功效，實(shí)現(xiàn)更多的受益群體和產(chǎn)生規(guī)模報(bào)酬效應(yīng)，還需要不斷完善基層民主制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村事務(wù)的科學(xué)決策和民主管理，保障基層群眾性自治組織的民主產(chǎn)生。嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，堅(jiān)持公平、公正、公開原則，由村民按期進(jìn)行直接選舉，真正把群眾擁護(hù)的、真心實(shí)意為群眾辦事的人，選進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子，就是廣大農(nóng)民最直接的、最大的政治利益所在。此外，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，“一個(gè)社會(huì)集團(tuán)的力量大小并不取決于它的人數(shù)多少，而取決于它的組織程度，而組織程度的高低與集團(tuán)成員的經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)。” 為了保障村民自治制度的有效實(shí)施，還必須從制度上賦予維護(hù)農(nóng)民利益的組織如農(nóng)會(huì)，以合法地位。從而增強(qiáng)農(nóng)民的組織程度，真正維護(hù)農(nóng)民的利益。

但無(wú)論如何，從中央到地方，權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)“村民自治”的真切關(guān)注與扶持必不可少，公務(wù)人員的“求真務(wù)實(shí)”的作風(fēng)也必須大力發(fā)揚(yáng)，只有這樣，村民自治的前進(jìn)道路才會(huì)比較順暢，農(nóng)村社會(huì)法治進(jìn)程的阻礙才會(huì)大大減少。

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作者簡(jiǎn)介：楊培根（1972-）女，湖南財(cái)經(jīng)高等?？茖W(xué)校法律系教師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、金融法。