論政府對電信運營商普遍服務(wù)經(jīng)營法律義務(wù)的規(guī)制

陶銀球　譚小蓓

[摘 要]隨著我國電信產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入制度的改革和電信運營主體的多元化，傳統(tǒng)通過獨家壟斷、交叉補貼維持的普遍服務(wù)模式已不符市場化的運作，新的制度設(shè)計不可避免。本文深入分析了政府規(guī)制普遍服務(wù)的基本動因，并為我國普遍服務(wù)的制度設(shè)計提出了若干建議。

[關(guān)鍵詞]電信產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制普遍服務(wù)交叉補貼

一、普遍服務(wù)的催生與演進

自上世紀(jì)初以來，普遍服務(wù)一直是電信政策的主要目標(biāo)之一。最初提出普遍服務(wù)時，普遍服務(wù)的內(nèi)涵并不十分明確，它只是美國電信公司AT&T年報中的一句口號。隨著時間的推移，普遍服務(wù)的理念被廣泛接受。于消費者而言，是因為其中包含以便宜的價格讓盡可能多的消費者享受基本電話服務(wù)；于電話公司而言，每個公司都可以將共網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通到全體電話用戶，從而使網(wǎng)絡(luò)增值；普遍服務(wù)要求向低收入消費者、高成本地區(qū)的消費者和非商業(yè)機構(gòu)提供必要的電信服務(wù)，這些服務(wù)有時需要以低于成本的價格來提供。盡管隨著市場的發(fā)展及電話普及率的提高，需要補貼的普遍服務(wù)項目和范圍越來越少，但對于現(xiàn)階段的我國來說，廣大的農(nóng)村及西部地區(qū)還未享受到基本的、先進的電信服務(wù)，實現(xiàn)普遍服務(wù)的政策，代表著實現(xiàn)最廣大人民利益的目標(biāo)。

（一）普遍服務(wù)的產(chǎn)生與形成

普遍服務(wù)一詞首先出現(xiàn)在1907年，當(dāng)時美國電信公司AT&T總裁威爾在AT&T的公司年報中使用了一句口號式的語言“一個系統(tǒng)、一個政策、普遍服務(wù)”。在以后的7年中，威爾將這一思想不斷充實并廣泛宣傳。但他最初強調(diào)的普遍服務(wù)是不同電話系統(tǒng)的互聯(lián)，電話服務(wù)對電話用戶具有普遍適用性，而今天的普遍服務(wù)強調(diào)的是提高電話或電信服務(wù)的普及率，使電話或電信服務(wù)為全體公民所普遍享用。

具體而言，“一個系統(tǒng)、一個政策，普遍服務(wù)”包括以下四個方面的含義：（1）電話服務(wù)的價值隨電話用戶的增多而增加，一個不與任何其他電話相聯(lián)的孤立的電話沒有任何價值。（2）整個電話網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該是一個集中控制與協(xié)調(diào)的整體。所謂相互聯(lián)通并不是指將兩個電話系統(tǒng)機械式地結(jié)合在一起，而是需要集中控制與協(xié)調(diào)，使其構(gòu)成一個有機的網(wǎng)絡(luò)體系。（3）電話市場上沒有真正的競爭。威爾認(rèn)為，在電話系統(tǒng)之間不存在真正的競爭，因為任何競爭的兩個電話網(wǎng)絡(luò)所服務(wù)的用戶都是不同的。（4）應(yīng)該用管制來代替競爭。威爾在談到壟斷時指出，政府應(yīng)該對電話產(chǎn)業(yè)進行價格和服務(wù)管制，從而使該產(chǎn)業(yè)遠離競爭。威爾提出普遍服務(wù)的口號時，并沒有擴大電話普及率的內(nèi)容。他所宣傳的主要思想是將全國的電話網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一在一家公司的管理之下，用一個政策、一個系統(tǒng)取代當(dāng)時競爭的多元系統(tǒng)，實現(xiàn)電話用戶間的普遍通信而非有限制的通信。

（二）美國《1934年電信法》與普遍服務(wù)概念的發(fā)展

美國《1934年電信法》的前言中首次對普遍服務(wù)作了定義：為了使盡可能多的美國人民以合理的價格、充足的設(shè)施享受快速、有效、遍布全國乃至全世界的有線與無線通信服務(wù)。這段文字包含了提供普遍服務(wù)的基本原則，即：（1）可獲得性，在任何時候和任何地方，只要人們需要，都應(yīng)該可以獲得全國范圍內(nèi)的電話服務(wù)；（2）非歧視性，所有的用戶都應(yīng)被同樣對待，在價格、服務(wù)和質(zhì)量、地理位置、種族、性別、宗教等各個方面不應(yīng)該存在歧視；（3）可承受性，電信服務(wù)的價格應(yīng)該在為大多數(shù)用戶所能承受的水平。

但是，在當(dāng)時，人們并沒有對普遍服務(wù)的基本定義和實現(xiàn)途徑給予過多的重視，政策的制定者也并沒有意識到提供普遍服務(wù)應(yīng)該成為電信政策的目標(biāo)。在上世紀(jì)70年代以前，關(guān)于普遍服務(wù)，在產(chǎn)業(yè)界有幾點一致的看法：（1）壟斷性市場結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)普遍服務(wù)的前提。從1907年威爾提出的“一個系統(tǒng)、一個政策，普遍服務(wù)”的口號開始到30年代末期提出電信法修正案，各州嚴(yán)格禁止其他電信公司進入市場提供競爭性的交換業(yè)務(wù)；（2）按服務(wù)價值定價是實現(xiàn)普遍服務(wù)的基礎(chǔ)。有了按服務(wù)價值定價，電話服務(wù)的價格就可以按全網(wǎng)平均的方法來計算。這樣，就使得高成本地區(qū)的用戶與低成本地區(qū)的用戶享受一樣的價格成為可能；（3）交叉補貼是實現(xiàn)普遍服務(wù)的必然要求。要實現(xiàn)普遍服務(wù)的目標(biāo)，就必須在不同的用戶之間，在不同的電話業(yè)務(wù)之間進行交叉補貼。如：長途電話用戶對本地電話用戶的補貼，城市用戶對農(nóng)村用戶的補貼。正是基于以上對普遍服務(wù)的理解，美國聯(lián)邦通信委員會的電信政策框架就是維持管制壟斷下的交叉補貼，維持本地電話價格的低收費，從而實現(xiàn)電話的普遍服務(wù)。

（三）美國《1996年電信法》對普遍服務(wù)的規(guī)制

在1996年電信法中，不僅普遍服務(wù)的概念得到了明確，而且其內(nèi)涵較以前也有了明顯的擴展。在一般意義上講，普遍服務(wù)應(yīng)該考慮以下幾個方面：（1）是教育、公共健康與公共安全必需的；（2）經(jīng)過用戶的市場選擇，被大多數(shù)居民用戶所選用；（3）已經(jīng)在公共電信網(wǎng)絡(luò)上實現(xiàn)；（4）與公眾的利益、便利與需要是一致的。從特殊需要看，普遍服務(wù)還應(yīng)該包括一些滿足學(xué)校、圖書館和公共醫(yī)療機構(gòu)特殊需要的服務(wù)。

電信法對聯(lián)邦通信委員會建立普遍服務(wù)政策的基本原則進行了規(guī)定，它要求：（1）高質(zhì)量的服務(wù)應(yīng)該在一個公正、合理和可承受的價格水平上提供；（2）在全國所有的地區(qū)都應(yīng)該能夠接入先進的電信服務(wù)和信息服務(wù)；（3）全國所有的消費者，包括低收入消費者和居住在農(nóng)村、海島和高成本地區(qū)的消費者，都應(yīng)該可以享受到城市消費者所享受到的長途服務(wù)、先進的電信服務(wù)和信息服務(wù)，而且價格不能相差太大。（4）所有的電信運營商都應(yīng)該平等與非歧視的基礎(chǔ)上對維護和發(fā)展普遍服務(wù)作貢獻。等等。

二、政府規(guī)制普遍服務(wù)的基本動因

就我國而言，國土面積遼闊，地形極為復(fù)雜而且經(jīng)濟發(fā)展差異明顯，東部沿海與內(nèi)陸經(jīng)濟發(fā)展的差異及城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的差異已經(jīng)造成了電信發(fā)展區(qū)域上的差異，尤其在我國西部地區(qū)，區(qū)域發(fā)展的差異化已經(jīng)影響到我國電信事業(yè)的平衡發(fā)展。根據(jù)2000年對各省電信發(fā)展分析，我國東部地區(qū)家庭電話平均普及率為133.71%，已經(jīng)處于飽和階段，達到中等發(fā)達國家水平，其中上海、北京已相當(dāng)于發(fā)達國家的普及水平。中部地區(qū)的家庭電話的平均普及率為55.83%，普遍服務(wù)水平介于世界低收入、中低收入國家之間。西部地區(qū)主要是邊遠、落后、地形復(fù)雜多變和人口稀少的地區(qū)，電話普及水平更低。我國電信網(wǎng)絡(luò)普遍服務(wù)低水準(zhǔn)的供給狀態(tài)使得普遍服務(wù)成為政府規(guī)制電信產(chǎn)業(yè)的主要目標(biāo)。

（一）電信產(chǎn)品的公共產(chǎn)品屬性

在西方經(jīng)濟學(xué)理論中，公共產(chǎn)品被定義為：不具備消費或使用的競爭性的產(chǎn)品，任何不增加對這些產(chǎn)品的消費都不會減少其他人所可能得到的消費水平。在公共產(chǎn)品中又有“純公共產(chǎn)品”和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”之分，類似國防、環(huán)保、法制等即使不為其支付費用也能夠享受消費的產(chǎn)品即為純公共產(chǎn)品，一般由政府提供，而電信產(chǎn)品則屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，原則上對用戶收費。把電信產(chǎn)品尤其是本地電話這樣的產(chǎn)品作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”來看待是合理的。因為，基本的通信是全社會的共同需要，溝通和交流是人類自誕生以來就產(chǎn)生的渴望，而通信是人類交流最現(xiàn)代化的手段，人與人、人與社會之間從來不曾、也永遠不會減少信息的交換，通信網(wǎng)就是目前人類信息交換最重要的途徑，它無疑屬于整個社會和公眾。

公共產(chǎn)品由公用事業(yè)所提供，公用事業(yè)是擁有特殊權(quán)利和特殊責(zé)任的企業(yè)，是與政府具有獨一無二關(guān)系的企業(yè)，其具有排他的政府授權(quán)，并在一些特定的條件下和一些特定的市場中從事活動。被授權(quán)者有責(zé)任向所有消費者提供“合理”服務(wù)。可以這樣認(rèn)為，公共產(chǎn)品的提供具有普遍性，而且政府以“保證人”的身份出現(xiàn)，換句話說，公共產(chǎn)品（本文指電信產(chǎn)品）關(guān)系到國計民生、千家萬戶，與消費者福利息息相關(guān)，因而推進電信網(wǎng)絡(luò)的普遍服務(wù)就成為政府規(guī)制者的主要目標(biāo)之一。