淺議地方人大任免權(quán)中任命與罷免之關(guān)系

黃光毅　朱　靜　錢箐旎

[摘 要]地方人大的任免權(quán)是地方人大權(quán)力的重要組成部分，如何正確行使人民賦予人大代表的任免權(quán)，首先必須明確任命與罷免之間的關(guān)系。本文立足于相關(guān)的法律及近年來對地方人大任免權(quán)行使的積極探索，力圖闡明任命與罷免之間是形式與內(nèi)容的關(guān)系，兩者相輔相成，缺一不可。

[關(guān)鍵詞]地方人大任免權(quán)

地方人大的任免權(quán)主要是指各級地方人民代表大會及其常委會對地方各級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員及其組成人員進(jìn)行選舉、批準(zhǔn)任命、罷免、免職、撤職等的權(quán)力。行使任免權(quán)的具體形式有選舉、決定人選、決定代理人選、決定任命、任命、推選、通過人選、補(bǔ)選、補(bǔ)充任命、批準(zhǔn)任命、接受辭職、罷免、撤銷職務(wù)等13種?？偫▉碚f，地方人大的任免權(quán)主要包括任命和罷免兩個(gè)方面的權(quán)力。本文中涉及到的任命，是指廣義上的任命，即包括選舉、決定人選、決定代理人選、決定任命、任命、推選、通過人選、補(bǔ)選、補(bǔ)充任命和批準(zhǔn)任命；而罷免則包括接受辭職、罷免和撤銷職務(wù)（包括免職和撤職）。任命與罷免之間的關(guān)系，筆者認(rèn)為是形式與內(nèi)容的關(guān)系：任命是地方人大任免權(quán)行使的外在形式；罷免則是其實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

一、任命是任免權(quán)行使過程中的外在形式

根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）的規(guī)定，地方各級人民代表大會的任命對象是：選舉省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長；而地方各級人大常委會作為地方人大閉會期間的代行部分職權(quán)機(jī)關(guān)，則有權(quán)在本級人民代表大會閉會期間，決定本級人民政府副職的個(gè)別任命。因此，就現(xiàn)行法規(guī)來看，地方人大（包括其常委會，以下同）的選舉范圍僅限于政府的正副職領(lǐng)導(dǎo)人，其余的如政府秘書長、廳長、局長、主任、科長等行政職位則皆為決定范圍。而選舉和決定是有本質(zhì)上的區(qū)別的：選舉是指可以由選舉者提出候選人并且可有選擇性投票決定被選人；決定人選既不能由選舉者提名候選人，也不能有選擇性地投票，只是對法定提名人提出的人員表示同意或反對。廣泛的決定權(quán)與狹小的選舉權(quán)決定了地方人大行使本身“自由意志”即由人大本身提出候選人的空間非常小?？紤]到領(lǐng)導(dǎo)班子的工作開展與目前人大代表兼職化的情況，其實(shí)決定的廣泛與選舉的狹隘是必然的。張友漁先生在談到1954年憲法草案中關(guān)于人大的選舉權(quán)與任命權(quán)區(qū)別時(shí)說：“任命和選舉不同。任命就是只能對提出的人，表示同意或不同意，如多數(shù)人不同意，必須由全國人民代表大會另提人選重新表決，不可能選舉出沒有被提名的人。任命適用于權(quán)力比較集中的機(jī)關(guān)，選舉適用于民主性較大的機(jī)關(guān)?！盵1]因此，地方人大對“一府兩院”的組成人員行使的任命權(quán)在很大程度上是象征性的。

另一方面，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部考察職能的各級黨委組織部有著詳盡的考察程序，可以確保在認(rèn)真執(zhí)行考察內(nèi)容的前提下，對提請任命的對象有全面客觀的了解。目前階段，黨委組織部考察任免干部的內(nèi)容一般包括干部的德、能、勤、績、廉五個(gè)方面。首先通過民主推薦或民主評議，廣泛聽取各方面的意見；然后確定被考察人選并進(jìn)行考察，由黨委常委或黨委全體委員會確定人選，報(bào)上級黨組織批準(zhǔn)，上級黨委組織部門考察后，提請黨委審批。再向人大常委會黨組和向常委會組織人員中的黨員介紹人事安排方案，聽取意見，并同民主黨派協(xié)商。最后向大會主席團(tuán)或常委會主任會議提交推薦書，介紹被推薦人的基本情況，說明推薦理由。[2]由此不難看出，黨委組織部的考察具有持續(xù)性、專門性和規(guī)范性三個(gè)特征，單從程序規(guī)范上看，承認(rèn)黨委組織部有推薦權(quán)，就要承認(rèn)其考察權(quán)。盡管地方人大在近年的工作中探索出任前公示、任前法律考試、任前考察、發(fā)表施政演說和任后宣誓[3]等新的任前考察形式，但無論從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員專職化程度、必要考察時(shí)間還是規(guī)范性程序幾個(gè)方面看，地方人大現(xiàn)階段都很難具備條件從事候選干部的考察工作。.

作為任免權(quán)的重要組成部分，任命雖然是形式，但并不是可有可無的，相反，是必須的?！皩τ诿總€(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，人民代表大會對他們的選舉任命，也是接受一次民主法制教育的洗禮，使他們明白無誤的知道，人民是他們的權(quán)力之源，必要的程序是他們權(quán)力合法性依據(jù)，權(quán)力只有依法才能獲取，從而促使他們更珍惜手中的權(quán)力，注意依法行使，增強(qiáng)他們的人民代表大會意識、民主意識和群眾意識，使他們自覺地把權(quán)力用于為人民服務(wù)”。

二、罷免是任免權(quán)行使過程中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容

與任命權(quán)相比，罷免權(quán)雖然作為任免權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，卻長期被人們所忽視?！霸跊Q定制度下，經(jīng)過人大批準(zhǔn)的官員完全可能被提名者調(diào)任新的職務(wù)或被免職。人大在此情形下，不過是事后的追認(rèn)而已”。事實(shí)上，從《地方組織法》的規(guī)定可以看出，與任命的程序相比，關(guān)于罷免的規(guī)定少得可憐：僅有第十條，二十六條與第二十七條對罷免與辭職做出了規(guī)定，排除辭職的條款，事實(shí)上，只有兩條罷免程序的規(guī)定。而與之相比是二十一至二十五條的詳細(xì)的選舉規(guī)定，而且是罷免程序規(guī)定本身又為地方人大行使罷免權(quán)力設(shè)置了相應(yīng)的限制：

（一）《地方組織法》二十六條規(guī)定：主席團(tuán)、常務(wù)委員會或者十分之一以上代表聯(lián)名，可以提出對本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的罷免案……罷免案應(yīng)當(dāng)寫明罷免理由。事實(shí)上，由兼職的、專業(yè)化程度不高的人民代表對行政、司法系統(tǒng)這種專業(yè)性如此之強(qiáng)的部門干部提出詳細(xì)具體的罷免理由，幾乎是不可能的事情：因?yàn)槿绻胍〉迷敿?xì)的罷免理由，就需要進(jìn)行相關(guān)資料的搜集，而地方人大目前并沒有專門的機(jī)構(gòu)或工作人員從事此類工作，僅靠代表個(gè)人或數(shù)個(gè)代表聯(lián)合去搜集，都是難以取得實(shí)效的。因此，罷免權(quán)實(shí)際上成為了一項(xiàng)令地方人大“尷尬”的權(quán)力。

（二）《地方組織法》二十六條規(guī)定同時(shí)規(guī)定：向縣級以上的地方各級人民代表大會提出的罷免案，由主席團(tuán)交會議審議后，提請全體會議表決；或者由主席團(tuán)提議，經(jīng)全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由本級人民代表大會下次會議根據(jù)調(diào)查委員會的報(bào)告審議決定。然而，關(guān)于調(diào)查委員會應(yīng)該如何組織，由誰負(fù)責(zé)以及該委員會能在多大的權(quán)力范圍內(nèi)活動(dòng)都沒有詳細(xì)的法律規(guī)定。另外，雖然罷免、免職和撤職都被歸為罷免的內(nèi)容，但事實(shí)上這三者是有區(qū)別的，而且在《地方組織法》的規(guī)定中，是將上述三種不同的去職情況做了區(qū)分的。因此，筆者認(rèn)為，既然法律對三種去職情況做了區(qū)分，在對待不同性質(zhì)的情況時(shí)，就應(yīng)該有不同的程序：地方人大選舉的正職領(lǐng)導(dǎo)人，應(yīng)當(dāng)遵循二十六條規(guī)定的內(nèi)容；但對于免職和撤職的情況，由于該職位的任命是由法定提名人提請的，因此在免職和撤職的程序中也應(yīng)該有相應(yīng)的提請免職或撤職的一級機(jī)構(gòu)詳細(xì)陳述理由的環(huán)節(jié)。

其實(shí)，罷免權(quán)相對于任命權(quán)更加重要。人大掌握著官員的政治前途，可以隨時(shí)撤換不稱職的官員，這是馬克思和恩格斯在當(dāng)初提出的新型無產(chǎn)階級國家政權(quán)不同于舊有的資產(chǎn)階級國家政權(quán)的顯著特點(diǎn)之一。此外，罷免權(quán)的有效行使，可以防止權(quán)力過多的集中在同一個(gè)人或同一個(gè)集團(tuán)手中。鄧小平同志說：“權(quán)力不宜過分集中。權(quán)力過分集中，妨礙社會主義民主和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因?！睘榇?，《地方組織法》規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會有權(quán)罷免本級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員和由它選出的人民法院院長、人民檢察院檢察長。罷免人民檢察院檢察長，須報(bào)經(jīng)上一級人民檢察院檢察長提請?jiān)摷壢嗣翊泶髸?wù)委員會批準(zhǔn)。而地方各級人大常委會則有權(quán)在本級人民政府、人民法院和人民檢察院正職領(lǐng)導(dǎo)人因故不能擔(dān)任職務(wù)的時(shí)候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選。[4]這正是體現(xiàn)地方人大罷免權(quán)威力的條款。合理有效的行使罷免權(quán)，并不是否認(rèn)組織部門對干部的考察結(jié)果。候選干部經(jīng)過地方組織部的詳細(xì)考察，應(yīng)該承認(rèn)，在考察工作到位的情況下，候選干部的素質(zhì)是有保證的。但從近年來發(fā)生的各類腐敗案件不難看出，相當(dāng)數(shù)量的干部都是上任后才倒在了敵人的“糖衣炮彈”下的。因此，隨時(shí)監(jiān)督人民公仆的表現(xiàn)，時(shí)刻提醒他們不要忘記手中權(quán)力的“姓氏”是人民，這才是罷免權(quán)存在的真正意義和目的。因此，學(xué)界研究人大制度的學(xué)者普遍認(rèn)為，任免權(quán)與監(jiān)督權(quán)是密不可分的。黨的十六大報(bào)告指出：“按照黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他進(jìn)行監(jiān)督”，“重點(diǎn)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)對人財(cái)物管理和使用的監(jiān)督”。組織部門通過考察干部掌握其政治前途，人大則通過任免干部掌握其政治命運(yùn)；與錯(cuò)誤的考察一樣，“遲到”的罷免常常令官員違法行為的惡果擴(kuò)大化，同樣直接影響了整個(gè)干部隊(duì)伍在老百姓心目中的形象?！霸诋?dāng)前人事監(jiān)督中,較少使用或不使用處置權(quán),致使一些素質(zhì)低下、不稱職、甚至違法亂紀(jì)的干部得不到及時(shí)、有效的處置，影響了干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高?！?/p>

另一方面，地方人大有效、審慎的行使罷免權(quán)，又是維系一地政局穩(wěn)定的關(guān)鍵。朱熹認(rèn)為，為政在于得人。[5]既然我們的干部是政治制度和公共政策的實(shí)施者，特定職位的干部被罷免，有時(shí)候?qū)Ξ?dāng)?shù)卣值挠绊懮踔量梢杂谩皠?dòng)蕩”來形容。當(dāng)人們反思文化大革命中大批干部紛紛被打倒的現(xiàn)實(shí)時(shí)，是否意識到這是從國家權(quán)力機(jī)關(guān)的首先癱瘓開始的呢？然而在任命權(quán)不斷被創(chuàng)新的歷程中，人們卻忽略了對罷免權(quán)的創(chuàng)新，以至于今天的罷免權(quán)對于地方人大來說，還在很大程度上是個(gè)“裝飾品”。

三、任命與罷免相輔相成，缺一不可

其實(shí)，作為一項(xiàng)權(quán)力的兩個(gè)方面，任命權(quán)和罷免權(quán)是密不可分的。任命權(quán)是不可或缺的形式，它令候選干部時(shí)刻牢記自身權(quán)力的來源；罷免權(quán)則作為任免權(quán)的實(shí)際內(nèi)容，是地方人大監(jiān)督干部的有力手段。對于二者的探索，應(yīng)該是并行不悖的，尤其是對于罷免權(quán)的行使上。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下三個(gè)具體方面完善任免權(quán)的行使：

1．明確規(guī)范罷免、免職和撤職的程序，參照任命程序的設(shè)置，相應(yīng)的制定適用于罷免、免職和撤職的程序。

2．嘗試在任免權(quán)行使過程中引入擱置權(quán)[6]，形成對黨委提名權(quán)的含蓄制約。

3．與任命的透明化相對，可以在罷免中引入透明化的概念，對被提請人進(jìn)行詳細(xì)的政歷、政績公開，確保罷免結(jié)果的科學(xué)性。甚至可以在罷免程序中引入與競選演說相同的免職述職演說，不但在辭職時(shí)要述職，就是被罷免、被免職的人也必須把任內(nèi)的工作清楚的交代。

參考文獻(xiàn)

[]張友漁著，《憲政論叢》（下冊），群眾出版社，1986年版，P45

[2]蔡定劍著，《中國人民代表大會制度》，法律出版社，2003年6月第四版，P348

[3]趙景亮著，《與時(shí)俱進(jìn)的地方人大地方人大常委會行使人事任免權(quán)回眸》，載《中國改革·農(nóng)村版》，2003年第9期，P31

[4]蔡定劍著，《中國人民代表大會制度》，法律出版社，2003年6月第四版，P340

[5]朱熹：《中庸章句集注》

[6]黃光毅、劉家燁著，《再論地方人大常委會任免事項(xiàng)中擱置權(quán)的行使》，載《人大研究》2006年第4期(總第172期)，P14

作者簡介：黃光毅，男，朱靜，女，西南交通大學(xué)人文社科學(xué)院馬克思主義理論與思想政治教育專業(yè)碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國政治與行政；錢箐旎，女，西南交通大學(xué)人文社科學(xué)院政治學(xué)專業(yè)05級本科生。