試論政府對非營利組織行為的監(jiān)管

李炳秀

[摘 要]如何加強對非營利組織的監(jiān)管，特別是政府對非營利組織行為的監(jiān)管，是一個亟待解決的課題。本文試從非營利組織監(jiān)管失靈的表現(xiàn)形式出發(fā)，分析政府對非營利組織行為監(jiān)管失靈的原因，并提出了加強政府的非營利組織行為監(jiān)管的措施。

[關(guān)鍵詞]非營利組織失靈政府監(jiān)管政府監(jiān)管失靈

由于多重委托－代理關(guān)系的存在，非營利組織不可避免地存在委托人和代理人之間的信息不對稱和激勵不相容，因而，亟需加強對非營利組織的有效監(jiān)管。對非營利組織的監(jiān)管既包括自律監(jiān)管，也包括社會公眾、新聞媒體的監(jiān)督，更離不開政府通過政策、法律法規(guī)等形式進行的監(jiān)管。本文主要從政府角度來探討對非營利組織行為的監(jiān)管。

一、政府對非營利組織的監(jiān)管失靈

政府作為國家、社會經(jīng)濟各方面的調(diào)控者和非營利組織的利益相關(guān)者，對非營利組織行為的監(jiān)管負有不可推卸的責(zé)任。然而，由于種種原因，政府對非營利組織的監(jiān)管出現(xiàn)了各種形式的失靈。主要表現(xiàn)為以下幾個方面:

（一）非營利組織“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴重

非營利組織的內(nèi)部人控制主要表現(xiàn)為：①管理人員過分地在職消費，包括公款吃喝、公費旅游、公費出國、購買高級轎車、豪華辦公設(shè)備等；②濫發(fā)工資和獎金，亂提職工福利，組織收入不是用來保證組織公益性的實現(xiàn)，而是作為利潤分配給內(nèi)部職工；③腐敗蔓延、權(quán)利濫用；④信息披露不規(guī)范、不及時、不真實，欺騙政府及其他利益相關(guān)者；⑤短期行為，不考慮組織的長遠發(fā)展、自身建設(shè)和公信力建設(shè)，忽視自身應(yīng)有的強烈的問責(zé)機制；⑥謀取私利、損害委托人及其他利益相關(guān)者的利益。對這些內(nèi)部人控制現(xiàn)象，政府沒有強有力的政策、制度、法律以及其它相關(guān)措施進行監(jiān)管，不能從源頭上杜絕和防止內(nèi)部人控制現(xiàn)象的產(chǎn)生，也不能利用合理、合法手段嚴懲已發(fā)生的違背非營利組織目標(biāo)和使命的行為，因而，非營利組織的內(nèi)部人控制現(xiàn)象愈演愈烈，甚至發(fā)展到放任自流的程度。

（二）信用缺失。

非營利組織不以營利為目的，即它的最終目標(biāo)不是財富積累或?qū)崿F(xiàn)利潤，而是完成組織的社會使命。衡量“不以營利為目標(biāo)”的標(biāo)準(zhǔn)，最重要的有兩點：不進行剩余（利潤）的分配（分工）；不得以任何形式將組織的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。非營利組織應(yīng)該是誠實可靠、有責(zé)任的。然而，非營利組織中的代理人，作為一個理性“經(jīng)濟人”，不僅會考慮成本和收益，而且較多的考慮自身利益。在委托人和代理人信息不對稱和缺乏監(jiān)督約束機制的情況下，代理人會利益信息上的優(yōu)勢損害委托人的利益，做出有利于自身利益的選擇。因而，最該守信的非營利組織同樣面臨失信的危機。因而，為了避免減少非營利組織的信用缺失，非營利組織的利益相關(guān)者應(yīng)加強對組織的監(jiān)管，加強對組織的信用建設(shè)。

（三）財務(wù)管理不規(guī)范

非營利組織的非營利性、公益性特征決定了其會計事務(wù)簡單，財務(wù)組織體系單一，這樣極容易導(dǎo)致組織單薄會計制度特別是內(nèi)控制度的設(shè)計，從而為財務(wù)制度尋租、滋生腐敗、會計錯誤與弊端等財務(wù)漏洞提供醞釀和發(fā)生的土壤，最終造成組織財產(chǎn)物資不合理與非法流失；嚴重歪曲會計信息質(zhì)量，影響非營利組織的生存和發(fā)展。2002年6月，有關(guān)媒體報道的山東菏澤市一民辦孤兒院院長董內(nèi)閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11年就是一例。防止非營利組織的財務(wù)漏洞有待于政府的監(jiān)管。

二、政府對非營利組織行為監(jiān)管失靈的原因

（一）政社不分

我國相對一部分社會團體是從政府的職能部門轉(zhuǎn)變過來的或者是由政府機構(gòu)直接建立的，它們無論在觀念上、職能上、組織上、活動方式上、管理體制上等各方面都過分依賴于政府，是作為政府的附屬機構(gòu)在發(fā)揮作用。這種政社不分的局面使得政府對非營利組織在行政上表現(xiàn)為“超強控制”，而另一方面，由于非營利組織的產(chǎn)權(quán)不明，政府未能制定相關(guān)法律明確非營利組織的產(chǎn)權(quán)，政府對非營利組織又表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)上的“超弱控制”，結(jié)果是政府對非營利組織行為不能進行有效監(jiān)督，非營利組織的經(jīng)營者或管理者利用政府產(chǎn)權(quán)的“超弱控制”牟取私利，同時又利用政府行政上的“超強控制”推脫責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險。

（二）人事制度不合理

我國的非營利組織，特別是公立非營利組織，實行機關(guān)式的管理方式，官本位突出，行政色彩濃厚。組織的首席執(zhí)行官及某些管理人員經(jīng)常由政府機關(guān)任命。選聘董事長、董事或管理人員的主要標(biāo)準(zhǔn)不是專業(yè)水平和管理才能，而是與主管部門領(lǐng)導(dǎo)的私人關(guān)系。清華大學(xué)NGO研究所發(fā)現(xiàn)“我國根據(jù)組織章程民主選舉產(chǎn)生管理干部的NGO不到30％。而近三分之二的NGO的干部或者來源于業(yè)務(wù)主管部門的派遣或任命，或者由組織負責(zé)人提名得到的業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)。其結(jié)果是，我國大量NGO沒有獨立的人事任免權(quán)，NGO的執(zhí)行負責(zé)實際上沒有對NGO的管理控制權(quán)”（王名，2001）。[5]加上我國能上不能下的人事制度，政府對非營利組織的內(nèi)部人不能進行有效的監(jiān)管。

（三）會計與統(tǒng)計制度不合理

會計與統(tǒng)計的作用除了內(nèi)部管理外，對公眾而言，其首要作用是保證資源使用的透明度，有助公眾及政府對服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督，因此是政府干預(yù)的重要內(nèi)容和政府對非營利組織實行監(jiān)管的主要手段，也是政府對非營利組織實行監(jiān)管的前提。然而，我國目前還沒有政府制定的統(tǒng)一的非營利組織會計和統(tǒng)計制度，政府缺乏對非營利組織進行監(jiān)管的有效的會計和統(tǒng)計手段，還不能有效地進行監(jiān)管。

（四）缺乏有效的評估體系

非營利組織缺乏企業(yè)的利潤指標(biāo)，因而，不能以利潤為標(biāo)準(zhǔn)對其進行有效的績效評估，同時，由于非營利組織提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的不可測量性，政府對非營利組織產(chǎn)品的優(yōu)劣和使命的完成更難以辨別，因而政府對非營利組織的監(jiān)管與對營利組織的監(jiān)管相比，其難度也就更大。到目前為止，我國對非營利組織還沒有一個完整的評估體系，政府缺乏對非營利組織的監(jiān)督和管理機制。

（五）法律制度不健全，監(jiān)管不力

目前，關(guān)于非營利組織的法律《社會團體登記管理條例》（1989）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）、《公益事業(yè)捐贈法》（1999）和《中華人民共和國信托法》（2001）盡管較以前有了很大的進步，但仍存在諸多重大的缺陷和不足。這不僅反映在法律技術(shù)與國外相比有巨大的差距，而且在法律政策上對一些重大問題的認識也不妥當(dāng)。關(guān)于政府與非營利組織的責(zé)權(quán)界定以及非營利組織的會計制度、審計制度、管理制度、評估體系、獎懲制度等的法律則更不健全。政府缺乏對非營利組織進行監(jiān)管的法律依據(jù)。

三、加強政府對非營利組織行為監(jiān)管的重要措施

（一）加快政府機構(gòu)改革，還政于民，還權(quán)于社會，實現(xiàn)真正意義的政事分工，政社分工。轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從繁雜的日常事務(wù)中擺脫出來，減少政府對非營利組織的直接監(jiān)管，加強對非營利組織的宏觀調(diào)控和間接監(jiān)管，促進非營利組織的自主獨立，使其不再成為政府的附屬機構(gòu)，真正體現(xiàn)非營利組織的自主性、公益性、非營利性等特征。政府機構(gòu)改革的重要目的是為了更好的履行社會管理和服務(wù)的功能，降低服務(wù)成本，提高社會質(zhì)量。因而，加快政府機構(gòu)改革有利于政府對非營利組織的有效監(jiān)管。

（二）改革不合理的人事制度。非營利組織的董事長、董事及高級執(zhí)行官不是主要有政府任命，而是根據(jù)其業(yè)務(wù)水平、知識水平和管理水平選舉產(chǎn)生。這樣，既可減少政府對非營利組織的直接干預(yù)，又可避免非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)人于政府的私人關(guān)系而影響政府對非營利組織的監(jiān)管。

（三）加快非營利組織的法律制度建設(shè)，做到有法可依，同時，在司法過程中做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。首先，非營利組織應(yīng)該建立諸如《公司法》之類的法律制度，進一步明確非營利組織的產(chǎn)權(quán)界限，以及政府與董事會或理事會、組織管理層、監(jiān)事會的責(zé)、權(quán)、利，避免政府與非營利組織因權(quán)責(zé)不明而互相扯皮，以致非營利組織的內(nèi)部人利用政府在行政上的“超強控制”而推脫責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險。其次，要加強非營利組織在會計制度、審計制度和管理制度方面的立法，使政府對非營利組織的行為真正做到依法管理，依法監(jiān)督。再次，在非營利組織中建立合理的評估體系。評估體系既要包括對非營利組織使命的評估，又要包括項目評估和績效評估。通過評估，政府對偏離組織目標(biāo)，歪曲組織使命的非營利組織依法進行清理，對績效不佳的非營利組織要依法收回其減免稅。

（四）建立有效的信用評估標(biāo)準(zhǔn)，扶持民間問責(zé)和評估市場的形成。當(dāng)前政府應(yīng)著力抓好以下幾個方面：一是盡快完善非營利組織的法律法規(guī)，以法律的或條例的形式強制要求非營利組織公開有關(guān)信息。二是放寬非營利組織非競爭性限制，用有效的評估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范非營利組織的行為，引導(dǎo)捐贈者識別NPO組織的社會公信度，選擇社會公信度高的非營利組織。三是政府自身要在加強監(jiān)督的同時，建立支持機構(gòu)，逐步培育民間市場，比如，政府出資建立民間監(jiān)督機構(gòu)，專門負責(zé)處理公眾對非營利組織的投訴。[7]

（五）加強對非營利組織運作過程的監(jiān)管。政府應(yīng)放寬登記控制，以體現(xiàn)公民的自由，同時，加強對非營利組織運作期間的管理，對其運作的規(guī)范化及質(zhì)量進行監(jiān)督，以促使這些組織在法律的框架內(nèi)運行。政府對非營利組織進行監(jiān)管的核心是質(zhì)量控制。在進行質(zhì)量控制時，可以借鑒澳大利亞經(jīng)驗，從四個角度進行質(zhì)量控制：一是對非營利組織進行資格認證，二是制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，三是機構(gòu)評級，四是政府不定期的檢查[8]對非營利組織的認證從登記環(huán)節(jié)向后延伸到機構(gòu)的運營期間，定期進行資格審查以保證非營利組織在運作過程中達到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。政府對非營利組織進行機構(gòu)評級有利于政府及社會捐助者選擇捐助對象，從而有助于提高資源的使用效率和加強政府對非營利組織的監(jiān)管。

參考文獻

[1]高闖，內(nèi)部人控制與公司治理論綱【J】，遼寧大學(xué)學(xué)報，1997（6）；27－30

[2]賈西津，國外非營利組織與公益事業(yè).制度文集，http://www.google.com

[3]李虹，論非營利組織與社會公信力建設(shè)【J】，上海交通大學(xué)學(xué)報，2003（1），32-36

[4]鄧國勝，構(gòu)建我國非營利組織得問責(zé)機制【J】，中國行政管理.2003（3），28－29

[5]李虹，論非營利組織與社會公信力建設(shè)【J】，上海交通大學(xué)學(xué)報，2003（1）