中國式規(guī)劃病

蔣明倬

一條街，一個(gè)區(qū)，一座城。深圳，北京，沈陽。一個(gè)通病，三種表述。

斥資數(shù)億進(jìn)行的深圳深南大道改造工程引發(fā)爭議一片；北京大興開發(fā)區(qū)，定位一改再改，“新瓶舊酒”迭出，土地撂荒依然;沈陽從渾南到沈北，舊傷未愈，新曲正酣。

深圳故事更多是“和諧社會(huì)”的問題：納稅人的錢到底該怎么花？而北京和沈陽樣本則更多關(guān)乎“科學(xué)發(fā)展觀”：土地文章到底該怎么做？

問題的癥結(jié)指向同一個(gè)方向：鮮受制約的公權(quán)力在財(cái)政資源的支配和經(jīng)濟(jì)要素的配置過程中，如何扭曲了公共財(cái)政的本義，如何不恰當(dāng)?shù)厝〈耸袌雠渲玫淖饔谩?/p>

而出路只有一個(gè)：制約公權(quán)力，為公共福利而問責(zé)，為市場自由而限權(quán)。

當(dāng)規(guī)劃中政府的影子不再籠罩一切時(shí)，則和諧社會(huì)可期，科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)可期。

深南大道重修：規(guī)劃的焦灼

從某種程度上說，作為中國改革的窗口，深圳在邁向國際化現(xiàn)代化大都市的進(jìn)程里，少修一條富麗堂皇的市政路，意義可能更為深遠(yuǎn)

15個(gè)億投出去，深圳市政府部門的官員們沒有想到，換回來的并不是喝彩，而是持續(xù)的爭議。

2006年，深圳市城管局提出計(jì)劃，到2008年為止將對(duì)35條道路、2座橋梁進(jìn)行為期3年的修繕改造，修繕總長度為113.7公里，投資估算15億元。

被譽(yù)為深圳城市名片的深南大道，也在重修計(jì)劃之內(nèi)。從2006年下半年動(dòng)工至2007年5月完工，市民對(duì)于是否應(yīng)該重修這條路，重修到底該花多少錢，重修是否過于奢華……爭議就沒有斷過。時(shí)至今日，依然有人大代表不斷追問，到底工程花了多少錢。

與此同時(shí)，深圳市東門北路、八卦二路、貝麗路、田貝西路重修的項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)圖紙已經(jīng)擺在深圳城管局道橋管理處道路部的案頭了，11月份，這四條路又將開始動(dòng)工。關(guān)于重修道路的質(zhì)疑聲將再起，而這種爭議的本身也將成為一種縮影——市民公共意識(shí)的不斷覺醒和政府決策機(jī)制陳舊的綿綿不絕的矛盾。

“符合規(guī)劃的重修”

“上海賓館以西路段的改造，根本就是浪費(fèi)！改造之前路面并沒有多少壞損，將經(jīng)久耐用的水泥路改造成高性能的瀝青路，雖然可以防噪聲，但此路段并沒有多少住宅樓，其功能性作用并不重要?！?/p>

今年3月，在深南大道竣工之前，深圳市一位市民在自己博客上寫了一篇題目為《深圳,你還能奢侈到什么程度？》的文章，他文章里所寫是不少市民共同的想法。

道路還可以繼續(xù)使用，為什么要花那么多錢重修呢？

“前些年我就覺得開車走深南大道，它隨時(shí)都在修，似乎都沒有停止過，所以我始終都搞不清楚為什么又要不斷地重修?！笔忻褛w衛(wèi)東也對(duì)于重修表示不理解。

關(guān)于重修的原因，有市民認(rèn)為根本就是形象工程，換一任行政首長就換換門面，還有人認(rèn)為這是城市定位轉(zhuǎn)變之后，也要在道路上做文章，更“大膽”的猜想是，因?yàn)?007年香港回歸10周年，為了慶典而重修一下……各種猜想五花八門。

“這簡直都是無稽之談！” 深圳市城管局路橋管理處道路部部長江磊說。

1980年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立，深圳通往廣州的107國道進(jìn)行改造，有了長度2.1公里的深南大道。1982年到1984年底，深南路開始第一次擴(kuò)建，路的寬度拓寬到50米。1985年，蔡屋圍到羅芳的深南東路貫通。1992上海賓館到南頭古城18.8公里的深南大道開建，兩年后，深南大道全線貫通。1997年香港回歸，深圳市政府決定再度對(duì)深南路進(jìn)行全線梳理。從上海賓館往西原有的6車道拓寬成了8個(gè)車道，長達(dá)28公里、最寬達(dá)140米的大道，深南大道最終完整展現(xiàn)。

“1999年進(jìn)行過一次修繕，此后深南大道就沒有進(jìn)行過大規(guī)模修繕，有的只是些小修小補(bǔ)?！苯谒诘穆窐蚬芾硖幘拓?fù)責(zé)整個(gè)深圳城市道路的養(yǎng)護(hù)，他否認(rèn)了深南路不斷重修的說法。

江磊介紹說，因?yàn)榈罔F施工，深南大道上，很多路面都出現(xiàn)了不均勻的沉降，又因?yàn)樯钅洗蟮酪呀?jīng)過超過了8年到10年的使用年限，所以才向市政府打了報(bào)告，要求進(jìn)行道路的大修。

2005年的時(shí)候，道路養(yǎng)護(hù)部門就逐漸發(fā)現(xiàn)了道路沉降的問題，“紅嶺路口，鄧小平畫像前面有1米多的大坑，這是小修小補(bǔ)根本解決不了問題的”“考慮到地鐵修完之后大概會(huì)有一年的沉降期，在2005年下半年的時(shí)候，我們請(qǐng)深圳市市政工程設(shè)計(jì)院特意做了一次深南大道路面大修改造技術(shù)評(píng)估報(bào)告”。江磊用這些例證來反駁市民對(duì)于大修原因的胡亂猜測。

評(píng)估報(bào)告出來以后，路橋管理處以此作為依據(jù)之一，“我們又附上了一張表，有多少條道路到了大修年限，一并報(bào)給了市政府”。

按照建設(shè)部的道路養(yǎng)護(hù)條例的規(guī)定，超過道路設(shè)計(jì)使用年限的道路就要進(jìn)行大修，而負(fù)責(zé)道路管理部門要編制道路維修的規(guī)劃和計(jì)劃。

“雖然建設(shè)部這個(gè)條例80年代就頒布了，但實(shí)際上按照那個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榈胤截?cái)力的原因，全國除了香港以外，沒有一個(gè)城市能夠按照那個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的。”江磊說。

城市道路的中修、小修一般是由財(cái)政撥款給相應(yīng)的部門，以部門預(yù)算的形式撥付，“深圳市道路，如果按照實(shí)際養(yǎng)護(hù)的要求，撥款應(yīng)該在1個(gè)多億，而財(cái)政能實(shí)際撥付的只有五六千萬”。

隨著城市大部分道路達(dá)到或者超過使用年限，小修小補(bǔ)增多，甚至是小修補(bǔ)也解決不了問題，大修就不可避免。與此同時(shí)，深圳市規(guī)劃局因?yàn)橐獙?duì)城市交通進(jìn)行改善，城管局道橋處就向市政府提出申請(qǐng)，要求把路面改造也納入交通改善工程。

“在項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和設(shè)計(jì)預(yù)算提交給深圳市發(fā)改局以后，發(fā)改局對(duì)工程立項(xiàng)，拿到批文后再開始施工設(shè)計(jì)，有關(guān)部門再審查圖紙，然后報(bào)到規(guī)劃局、建設(shè)局，再由審計(jì)局審定標(biāo)的，最后招投標(biāo)，工程才可以開工。”江磊認(rèn)為整個(gè)重修工程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是非常規(guī)范的，不存在任何問題。已經(jīng)修完和即將維修的35條道路都是如此，不過就因?yàn)樯钅洗蟮朗巧钲谥匾闹鞲傻?，所以最先開始而已。

而恰恰是這樣一條符合所有政府管理程序的道路，重修之后，市民在享受更為舒適快捷的交通便利的同時(shí)，質(zhì)疑聲仍然沒有停止。

納稅人的看法

一位市民在博客上略帶尖刻的說：“我希望年收入超過12萬今年需要親自到稅局報(bào)稅的人，要多關(guān)心他們的錢是怎么被反復(fù)花在某條道路甚至某條道路的馬路牙子和花草上?！?/p>

之前，在今年深圳市“兩會(huì)”上，人大代表鄭學(xué)定就提出，在深南大道的改造中，人行道上的方磚更換成大理石，其改造的價(jià)值功能并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)的變化，卻造成原有價(jià)值的損失和增加新的投資，這本身就是一種浪費(fèi)。他進(jìn)而批評(píng)說，深圳每年用于城市建設(shè)的財(cái)政資金達(dá)幾十億元，甚至上百億元，有些是必要的，但有的存在嚴(yán)重浪費(fèi)和奢侈現(xiàn)象。

路修好以后，深圳市城管局邀請(qǐng)了百名市民參觀，其中也包括了幾位人大代表和政協(xié)委員。人大代表肖幼美當(dāng)時(shí)就問城管局局長，深南路改造原本預(yù)算是4個(gè)多億，現(xiàn)在工程完工了，到底用了多少錢，政府可否將工程決算公之于眾？深南路改造一直聲稱能省則省，一些材料循環(huán)利用，這些材料到底用在哪里，省了多少錢？

深圳市城管局長吳子俊回應(yīng)說，基本未突破當(dāng)時(shí)的投資預(yù)算，不過因?yàn)楣こ掏旯げ痪?，最終的決算還未完成。

對(duì)于市民意見較大的道路路牙和人行道問題，城管部門的有關(guān)人員做出解釋說，道路路牙和人行道用的并不是大理石，而是花崗巖，深圳以前的路牙是用水泥磚制作的，質(zhì)地較脆，由于深南路車流量大，車速快，往往造成許多路牙毀損，只得不停更換。換成花崗巖，因?yàn)樗|(zhì)地堅(jiān)硬、經(jīng)久耐用、美觀、可防撞，換后基本上20年無大礙。目前，上海、南京等地主城區(qū)道路大修，路牙也基本上都換成了花崗巖了，深南路大修，也參考了這些城市的經(jīng)驗(yàn)。

但這樣的解釋并不能讓市民滿意。據(jù)江蘇省交通科學(xué)研究院道路工程研究所副所長趙延慶介紹，目前美國等國家很少采用這種建材作為路牙，費(fèi)用太高是主要的原因。在國外，一般的主干道都是用水泥混凝土做路牙，小區(qū)里的有些甚至是用瀝青混凝土的。

用花崗巖做人行道廣受責(zé)備的另外一個(gè)問題在于，“確實(shí)富麗堂皇，但下點(diǎn)雨行人就可能滑倒”。在深圳，很多人就有此類遭遇。1999年深南大道東路修繕的時(shí)候，人行道就采用了花崗巖作為路面，很多行人滑到，無奈之下，城管部門只好用火燒，盡量把路面弄粗糙，但是效果不好。

在此次大修的時(shí)候，深南大道全路段采用了經(jīng)過防滑處理的花崗巖人行道板，在整體道路更為美觀的效果達(dá)到之后，納稅人支付了不菲的稅金。盡管最后的結(jié)果沒有出來，但是從的工程預(yù)算還能窺出端倪——根據(jù)最初的預(yù)算，深南大道交通改善和道路改造費(fèi)用預(yù)計(jì)為4億，其中道路改善為1.8億，人行道翻修的費(fèi)用就為3100多萬，路牙的費(fèi)用為990萬。

決策過程何時(shí)大修？

到底應(yīng)不應(yīng)該花費(fèi)幾千萬來求得城市美觀，成了爭議的焦點(diǎn)。

此次深南大道的修繕，除了因?yàn)榈缆凡『?yán)重的維修外，也是深圳致力于打造國際化城市的一個(gè)步驟。一直以來，深南大道承擔(dān)的不僅是城市交通大動(dòng)脈的功能，幾乎也是深圳的城市客廳，被政府認(rèn)為是深圳的臉面和形象，甚至看作深圳城市定位的一個(gè)表征。

“用昂貴的花崗巖做路牙，以求美觀，我覺得深圳這種超前和國際化不是什么值得贊賞的事情?！鄙钲谑忻耥n強(qiáng)民說。

“道路有不同的功能，不僅僅是交通，也有一些路是景觀路?！蓖瑵?jì)大學(xué)交通學(xué)院教授方守恩說，因此上海、北京、西安等一些城市的部分對(duì)于景觀要求比較高的路段，就采用花崗巖或者彩色人行道磚作為人行道用材。

而深南大道既是深圳的迎賓大道也是景觀道，為了城市形象問題，政府部門做此種決策似乎合情合理。

2006年7月5日，在深圳舉行的道路修繕新聞發(fā)布會(huì)上，副市長呂銳鋒就明確說，“城市道路和城市照明是城市重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施，是城市環(huán)境的重要組成部分，是一座城市的亮點(diǎn)和品牌，更是現(xiàn)代化、國際化城市的標(biāo)志和城市繁榮發(fā)展的象征?！?/p>

去年年底，深圳市市長許宗衡曾經(jīng)表示，重修深南路一開始?jí)毫?huì)比較大，但是他堅(jiān)信一旦道路修好，大家就能理解最初的決策。

實(shí)際上，最后很多市民仍然不買賬。而這背后的根本性問題在于決策過程的本身。

深南大道等道路是否該重修，怎么修，道路專家只看技術(shù)問題，但是對(duì)于政府和市民來說，更大程度上是公共事務(wù)管理問題。

“深圳市財(cái)力很強(qiáng)，每年四五百個(gè)億的財(cái)政收入，這些錢該怎么花，公共管理的決策一旦失誤，損失是巨大的?！鄙钲谑幸晃粡氖鲁鞘幸?guī)劃的人大代表說。

“在西方，公共物品和公共設(shè)施，是由納稅人花錢購買，因此具有一個(gè)根深蒂固的理念，就是公共財(cái)產(chǎn)應(yīng)該注意物盡其用，以此來降低公共成本?！鄙钲诖髮W(xué)管理學(xué)院馬敬仁教授說。

在西方國家，一個(gè)公共決策提案被提出后，要制定政策規(guī)劃，然后通過代議制機(jī)構(gòu)討論，到底要不要進(jìn)行，如果進(jìn)行，要花多少錢，再經(jīng)過很多輪的聽證會(huì)，然后再制定預(yù)算。

而在我國，類似于道路重修這種涉及到市民整體利益的公共事務(wù)，從規(guī)定上看還只是政府職能范圍，市民沒有充分的參與，更沒有決策權(quán)。

“要修哪些路，這樣的事情可能上人代會(huì)討論一下，但是怎么修，花多少錢修，這肯定不是討論的范圍?！瘪R敬仁說。而恰恰是這些問題，因?yàn)樯婕暗浇^大多數(shù)市民的利益，市民普遍關(guān)心，又沒有適合的參與渠道。

在深圳，市民的公共管理參與意識(shí)已經(jīng)得到極大的提高，而政府決策制度依然沒有改變，因此就形成了矛盾。

既有體制帶來的另外一個(gè)問題是，目前很多城市的公共管理理念都過于奢華。

“公共投入太多，不考慮納稅人供養(yǎng)基礎(chǔ)，很大程度上不考慮成本。像修幾億元的政府辦公樓，修道路邊的不銹鋼扶手和大理石路面的做法，從目前中國城市的經(jīng)濟(jì)狀況、福利狀況來看，肯定是過于浪費(fèi)的?！瘪R敬仁說。

從某種程度上說，作為中國改革的窗口，深圳在邁向國際化現(xiàn)代化大都市的進(jìn)程里，少修一條富麗堂皇的市政路，意義可能更為深遠(yuǎn)。