“小產(chǎn)權(quán)房”暗戰(zhàn)土地收益

劉　彥　謝良兵

在房市中，小產(chǎn)權(quán)房如同一條鯰魚，引發(fā)了市場的震蕩。而它所帶來的土地收益分配重構(gòu)，是它命運多舛的根源

“要買85萬的二層小樓或者三合院要趁早，看房的人太多了?！?/p>

當記者來到北京市昌平區(qū)崔村鎮(zhèn)香堂村時，這里的一位售樓小姐用不太熱情的口吻介紹說。在她的嘴里，即使來者是村里的最高長官——村支書張文山，要買這房子也絕不打折。

香堂村自1998年以后，有許多北京名流陸續(xù)涌入，甚至有一些還是演藝界明星、藝術(shù)家。在這里，賣房最火的時候，一天能賣出十幾套，甚至曾經(jīng)創(chuàng)下一個月內(nèi)售出100多套的紀錄。

熱銷的原因并不難理解——這里的房價只有周圍同類地段正常房價的三分之一甚至四分之一。香堂村出售的就是所謂“小產(chǎn)權(quán)房”。在這里購房的業(yè)主，也只能拿到一份“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”的產(chǎn)權(quán)證。

像香堂村這樣大肆銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的，在北京絕非少數(shù)，房山、通州、密云、順義等京郊區(qū)縣，皆有小產(chǎn)權(quán)房的蹤跡。

事實上，在北京迅速擴張其城市化半徑的早期，“小產(chǎn)權(quán)房”就已經(jīng)現(xiàn)身其中了。

小產(chǎn)權(quán)房的漸進

早在1994年，香堂村就已經(jīng)開始出售200平方米大小的村建別墅，售價為5萬元一套，2003年時售價是27萬元。而如今，這里一套別墅的售價已經(jīng)暴漲至85萬元，盡管如此，仍較周邊的大產(chǎn)權(quán)房有鮮明的價格優(yōu)勢。

13年間，香堂村陸續(xù)開發(fā)了10個這樣對外銷售的小區(qū)，幾乎與北京市內(nèi)房價上漲保持著同步，小區(qū)的建設(shè)從早期零散的滿足少數(shù)人對此地自然環(huán)境、山水風的個性需求，轉(zhuǎn)型為成熟的商品住宅的開發(fā)建設(shè)。

像香堂村這樣，在荒地上建造的對外出售的小產(chǎn)權(quán)房，是北京小產(chǎn)權(quán)房最為多見的形態(tài)。這一類小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，可謂村集體在土地增值開發(fā)上自利意識的萌芽。

在村集體自主開發(fā)之外，引入外力直接開發(fā)農(nóng)村集體土地的小產(chǎn)權(quán)房案例也開始出現(xiàn)。

1998年，北京市國林科農(nóng)有限公司租用了昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)東三旗村的農(nóng)民土地，換得該土地50年的使用權(quán)。隨后國林科農(nóng)在這片租用的土地上開發(fā)建設(shè)了王府家庭農(nóng)場別墅區(qū)。

開發(fā)之初，一套占地1畝左右、住宅建筑面積約300平方米的兩層別墅小院，價格在30萬元左右。而如今，這里的二手房交易價格已經(jīng)達到150萬元一套。但可以參照的是，在北京著名的“玫瑰園”小區(qū)，這樣建筑面積的別墅，價格應(yīng)高達1000萬元。

2001年，王府家庭農(nóng)場二期因“土地占用耕地”而被違法公示，建筑面積約3萬平方米的174棟別墅二期工程被當即拆除。但項目一期的住戶被默許繼續(xù)在這里居住。王府家族農(nóng)場的物業(yè)管理人員還明確告訴記者，他們可以替有購房意向者在小區(qū)內(nèi)尋找二手房源，只不過使用期限只剩下41年(使用期限從1998年起算，已經(jīng)過去了9年)。

大約在這個時候，北京小產(chǎn)權(quán)房的二手交易市場漸成規(guī)模。

伴隨著北京城市化進程的加速，大小產(chǎn)權(quán)房混合開發(fā)的情形也在北京出現(xiàn)。這一次參與開發(fā)的主體也更為特殊。

2005年，蘭玉明當時還是北京市海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)大清村的村民，他原來居住的村落土地被國家征用開發(fā)，開發(fā)商是永泰房地產(chǎn)。在這塊土地上興建的“酈城長清園”，成了蘭玉明新的居所。但與其他業(yè)主不同的是，蘭玉明所持有的房屋產(chǎn)權(quán)證并非國家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，而都是由四季青鄉(xiāng)頒發(fā)的。根據(jù)記者的調(diào)查，類似蘭玉明這樣的回遷戶在“酈城”有2000多戶，分住在12棟樓，所持的均為鄉(xiāng)頒產(chǎn)權(quán)證。

造成如此情形的原因很簡單，“酈城”建設(shè)開發(fā)用地并非全部經(jīng)過國家征用轉(zhuǎn)性，因此才會誕生這樣同一片土地、同一個開發(fā)商、同一個房地產(chǎn)項目，卻持有不同產(chǎn)權(quán)證明的怪現(xiàn)象。

開發(fā)成本解析

顯然，僅僅一紙文書，并不會改變從獲得土地、平整土地開始這一棟棟大樓的開發(fā)成本，巨大的價格差異，也絕不僅僅只是對于產(chǎn)權(quán)的認定。

在小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)之前，城市房地產(chǎn)土地開發(fā)如果用的是原農(nóng)村集體土地，須經(jīng)如下手續(xù)：首先，該地必須符合該市的土地利用規(guī)劃，并先由國家征收，轉(zhuǎn)為國有土地，再由國家出讓給開發(fā)商，開發(fā)商開發(fā)建設(shè)后再出售給購房人。

現(xiàn)有建設(shè)用地的審批權(quán)屬于市、縣人民政府，土地收益也屬于市、縣人民政府。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十四條的規(guī)定，城鎮(zhèn)商品房預售，應(yīng)當符合下列條件：(一)已交付全部土地使用權(quán)出讓金，取得土地使用權(quán)證書；(二)持有建設(shè)工程規(guī)劃許可證；(三)按提供預售的商品房計算，投入開發(fā)建設(shè)的資金達到工程建設(shè)總投資的百分之二十五以上，并已經(jīng)確定施工進度和竣工交付日期；(四)向縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門辦理預售登記，取得商品房預售許可證明。

四個必須符合的條件，事實上就成為房地產(chǎn)開發(fā)的四個主要階段。而與這四項規(guī)定所相關(guān)的是各類稅費與土地出讓金的開發(fā)開支。

在房地產(chǎn)批租與開發(fā)階段，稅費包括土地出讓金、土地使用稅(費)、土地開發(fā)費、市政配套設(shè)施費、契稅等；在報建階段，稅費包括建設(shè)工程許可費、建設(shè)工程備案費、施工許可報建費(包括安檢費、質(zhì)檢費、試樁費、造價審核費、墻體基金、水泥基金等)；建設(shè)階段的稅費包括營業(yè)稅、城市建設(shè)維護稅及教育費附加、印花稅、質(zhì)檢費和工程管理費等；在房地產(chǎn)流通階段，稅費負擔主要有營業(yè)稅、城市建設(shè)維護稅及教育費附加、轉(zhuǎn)移登記費、印花稅、土地增值稅、契稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等。在房地產(chǎn)保有階段，稅費負擔主要包括城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅。其中，共計稅12種、費和基金500余項。

根據(jù)中國政法大學教授施正文的分析，在稅費和出讓金的總額中，稅所占的比例僅是7％左右，93％是費和出讓金。北京一位房地產(chǎn)商告訴記者，稅費成本經(jīng)過幾輪緊縮的宏觀調(diào)控政策，比重不斷上升，在他開發(fā)的樓盤中，最近的項目，稅費和土地出讓金的支出已經(jīng)占到房價成本的61％。

而有學者調(diào)查認為，這一成本在房地產(chǎn)開發(fā)中大約會占到50％，也一定程度上印證了這一說法。

另據(jù)北京大學教授平新喬所帶領(lǐng)的一個課題組調(diào)查結(jié)果，根據(jù)受訪地區(qū)數(shù)據(jù)顯示，2006年全國土地出讓收入平均地價3800元／平方米，這比一年前的1800元／平方米猛增了111％。

反觀小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)，稅費負擔的差別，是其較大產(chǎn)權(quán)房開發(fā)成本差異巨大的原因。

香堂村的小產(chǎn)權(quán)房均蓋在村里的荒山廢地上，不需要繳納類似開發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金(其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費用)，因而先省去了土地出讓金一項；此外，由村集體牽頭開發(fā)，也省去了開發(fā)商而建筑商就是當?shù)剞r(nóng)民。如此一來，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)就又省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費等

市政建設(shè)費用。

另外工程設(shè)計建設(shè)的投入、配套開發(fā)建設(shè)費用(如學校)、應(yīng)繳納的稅款、營銷費用等房地產(chǎn)商的成本費用也都大大節(jié)省。因而其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過1／3。這也是小產(chǎn)權(quán)房市場價格低廉的決定性因素。

土地財政之殤

對于開發(fā)商而言，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)打破了舊有的游戲規(guī)則。而對于地方政府而言，自上世紀90年代以來，土地出讓金和各種相關(guān)稅費早已是他們財政收入的主力。小產(chǎn)權(quán)房的突然出現(xiàn)，使他們失去了獲取這些收益的可能。

根據(jù)國研中心課題組公布的實地調(diào)研數(shù)據(jù)：在東部一些縣市，除了難以準確統(tǒng)計的土地收費，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預算內(nèi)收入的40％，而出讓金凈收入又占政府預算外收入的60％以上。

國務(wù)院發(fā)展研究中心2006年與世界銀行就土地問題所做的調(diào)查也顯示，在東部沿海省份，每個省的年均建設(shè)用地量都高達40萬至50萬畝，征用土地占建設(shè)用地的比重高的到90％以上，低的也到了75％。

從浙江省情況看，1999年至2002年全省批準建設(shè)用地總面積為172．58萬畝(含耕地113．57萬畝)，其中新征用農(nóng)村集體土地154．69萬畝(其中耕地約為70％左右)。

由此可見，國家征用農(nóng)村集體所有土地，已經(jīng)成為新增建設(shè)用地的常用形式。

而土地儲備中心的出現(xiàn)，則加速了這一進程。

北京市在2002年1月31日提出了北京市建立土地收購儲備制度的基本框架。包括成立土地儲備中心、建立土地交易市場、制定土地供應(yīng)計劃和出讓計劃、明確土地儲備范圍和資金來源等。

土地儲備制度實施之后，首先，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面，必須由縣級以上政府統(tǒng)一征用后，由土地部門統(tǒng)一出讓，壟斷了土地一級市場；另一方面，針對城市存量土地，利用率低或閑置土地，以及出讓后兩年未開發(fā)的土地，縣級以上政府可以回收到土地儲備庫，由土地儲備中心統(tǒng)一出讓。自此，縣級以上土地儲備中心成為城市建設(shè)用地的惟一供應(yīng)者。

政府收益的另外一大部分則來自“土地銀行”所產(chǎn)生的貸款。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英的調(diào)查，在浙江一些發(fā)達的市縣，每年的基礎(chǔ)設(shè)施投資上百億元，甚至數(shù)百億元。這些投資里面，屬于財政預算內(nèi)資金的，只占不到10％，土地出讓金占20％～30％，另外的60％，甚至70％的資金則是依靠銀行貸款。

各級土地儲備中心，還有政府成立的一些公司，開發(fā)區(qū)的管委會，拿儲備起來的土地作抵押，到銀行貸款，起作用的主要是政府信用。

最終，農(nóng)村集體土地成了政府土地儲備中最大的金礦，也是地方政府財政的終極支柱。2002年以后，浙江某縣收購的儲備土地中存量土地只占12％，而新征的農(nóng)村土地占88％。地方政府自導自演的土地財政，以攫取農(nóng)村土地增值收益手段維持著。

房價激起的沖動

伴隨著地方政府在土地財政的利益驅(qū)使下的經(jīng)營土地、經(jīng)營城市行動，城市房價卻在節(jié)節(jié)高升。

首先是土地儲備制度所帶來的效果立竿見影。杭州市從1997年8月實行土地收購儲備制度以后，商品房均價從2700元／平方米，增至2001年底的5000元／平方米。

2002年4月3日，《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，規(guī)定自2002年7月1日起，土地出讓必須招拍掛，原則為“最高應(yīng)價者為競得人”。這一制度成為推高房價的又一利器。如北京通州的一塊地起始價為1．24億元，但成交價高達4．08億元，高出起拍價229％。

根據(jù)北京市個人集資建房倡導者于凌罡的統(tǒng)計，北京市地價占房價的比例，近年來上升很快。招拍掛以來，競買溢價占政府土地出讓金收入比例的63．04％。

在北京，2004年銷售商品房2602萬平米，銷售均價為6178元／平米；2005年，北京銷售商品房2217萬平米，銷售均價7534元／平米，漲幅21．95％；2006年，北京銷售商品房2288萬平米，銷售均價8792元／平米，漲幅16．7％。

眼看著原屬于自己的土地增值如此迅猛，農(nóng)村集體土地上的所有權(quán)人們自然不會視若無睹。在大產(chǎn)權(quán)房體系下的收益分配鏈中被忽視的村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，組織起農(nóng)村土地上的村民們搶先開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。

北京市我愛我家房地產(chǎn)經(jīng)紀公司副總經(jīng)理胡景暉在接受媒體采訪時稱，目前北京已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房很快就會超過1000萬平方米，而北京市經(jīng)濟適用房和限價房未來三年的目標才是兩個1000萬平方米。這一數(shù)據(jù)足見北京農(nóng)村集體土地所有者，在留住自家土地增值收益上的沖動有多么的強烈。

在政府開發(fā)之前搶先開發(fā)，似乎成了讓土地增值收益向下分配的惟一選擇。

胡景暉也證實，的確是在2003年之后，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)也開始變?yōu)楫數(shù)卮逦瘯?、鄉(xiāng)政府的大規(guī)模開發(fā)行為，很多人開始購買小產(chǎn)權(quán)房，作為第一居所使用。

也正是在2003年前后，北京房價進入了歷史上最為高漲的上升期。小產(chǎn)權(quán)房的迅猛增長，不可否認，正是基于房價上漲所帶來的沖動。

利益重構(gòu)嘗試

把土地開發(fā)的收益盡量多地留在本村，是農(nóng)村集體大力開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的經(jīng)濟誘因。因為小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)，直接改變了原有房地產(chǎn)開發(fā)過程中的土地增值收益分配。最主要的受益者從縣市級政府和房地產(chǎn)商，變成了村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或農(nóng)民。

北京市被叫停的青龍頭村“千湖庭院”別墅項目，就是農(nóng)民試圖撇開地方政府，與開發(fā)商共同分享土地收益的標本。

建成后的別墅售價預計在3500元／平方米左右，而根據(jù)北京市國土資源局數(shù)據(jù)，與青龍頭項目同處房山三級地價區(qū)的“福星家園”樓盤，售價在5000元／平方米上下。顯然，除村民與開發(fā)商獲利以外，購房者也能從中省出不少購房成本。

不可回避的事實是，青龍頭村的小產(chǎn)權(quán)項目設(shè)計，徹底打破了既有的房地產(chǎn)開發(fā)利益分配格局。

根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查，在目前“合法的”房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20％到30％留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款僅占5％到10％；地方政府拿走土地增值的20％到30％；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40％到50％。

另據(jù)東北財經(jīng)大學教授姜春海的研究，從2004年房地產(chǎn)銷售收入來看，開發(fā)商所獲利比例為20％～30％，甚至40％以上(當年獲利2000多億元，利潤率為16％左右)；政府占30％～40％(獲利3000多億元)，金融機構(gòu)占5％～10％(利息收入1000多億元)，建筑商10％～15％，5％～10％“非正?！绷魇А?/p>

然而計算青龍頭村的規(guī)劃方案，村民將獲利4500萬元、開發(fā)商獲利1500萬元、村集體獲利公建住房與150萬元的項目股權(quán)收益。

顯然，在這個利益重構(gòu)的分配格局中，房地產(chǎn)開發(fā)的最大獲利者既不是地方政府，也不再是開發(fā)商，而是村民與村集體。

撇開了政府的收益分配，也就必定失去了當前政策的保障，這便是小產(chǎn)權(quán)房遭遇重重重阻隔的利益現(xiàn)實。