２００３～２００７：拆遷新變局

陳　曉

聲勢(shì)浩大的城市再造和拆遷中，被拆遷者漸漸形成市民社會(huì)，從語(yǔ)義甚至實(shí)質(zhì)上都有些悖論的法律構(gòu)架中，尋找自己的生存空間。而這個(gè)過(guò)程，又反過(guò)來(lái)推動(dòng)著國(guó)家物權(quán)觀念和法規(guī)的漸變

洪鼎生正在打算將一批圖像上網(wǎng)。

這位57歲的老人現(xiàn)居多倫多，祖屋坐落于福州三坊七巷地段。2007年1月31日凌晨，這棟四層的小樓房被建筑機(jī)械和粗鋼繩拉倒。事后，負(fù)責(zé)該地段拆遷的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司解釋：夜里一點(diǎn)多派人清理垃圾，不慎碰倒。

洪鼎生至今未能討到說(shuō)法。南街派出所警號(hào)為110040的林所長(zhǎng)告訴他，這是你們拆遷戶和開(kāi)發(fā)商在拆遷過(guò)程中發(fā)生的民事經(jīng)濟(jì)糾紛，我們不管也不能立案。

等待一個(gè)多月，并無(wú)任何回音，洪鼎生看到了《物權(quán)法》通過(guò)的消息，決定要自己行動(dòng)了。他在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上發(fā)表了公開(kāi)信，下一步要做的，是將被推倒的房屋圖像和“清理垃圾導(dǎo)致4層樓房倒塌”的離奇故事，上傳到Y(jié)OUPU網(wǎng)上。這是一家著名的個(gè)人DV上傳網(wǎng)站，全世界每天有300萬(wàn)人觀看。

重慶“最牛釘子戶”也給他以啟發(fā)：把自己覺(jué)得遭受的不公平，放大到整個(gè)社會(huì)的視野中，或許可以找到求解之道。

經(jīng)過(guò)十幾年的城市再造，拆遷中的強(qiáng)弱對(duì)比在漸漸發(fā)生變化。“一個(gè)市民社會(huì)正在形成”，法律學(xué)者蘆笙評(píng)論。

被拆遷人的抗?fàn)幏绞揭呀?jīng)由純粹的乞求、等待，變?yōu)榱藦摹冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》的上位法中尋求自救之道。

行政推手下的土地買賣

中國(guó)拆遷最基本的指導(dǎo)手冊(cè)是2001年修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。

條例中，規(guī)定了拆遷的條件：取得國(guó)家發(fā)放的國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件和拆遷證等5項(xiàng)證書(shū)；拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：由當(dāng)?shù)卣苑康禺a(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定；拆遷的爭(zhēng)議機(jī)制：若出現(xiàn)爭(zhēng)議，由拆遷管理部門進(jìn)行行政裁決，若不服，再向法院上訴。

在實(shí)際過(guò)程中，拆遷的所有流程與政府行為息息相關(guān)，政府力量通過(guò)條例的設(shè)置，為拆遷充當(dāng)著幕后推手。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第19條，“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”但依據(jù)《條例》第7條，政府部門只需應(yīng)五證齊全的拆遷人的申請(qǐng)，就可將土地使用權(quán)收回，至于是否具有公益性目的則并無(wú)要求。

實(shí)際上，拆遷和城市再造同步，政府要利用開(kāi)發(fā)商的力量再造城市。在建設(shè)部政策研究中心對(duì)浙江、江蘇、河南三省六市的房屋拆遷調(diào)研報(bào)告中，政府項(xiàng)目約占拆遷總量的90%。很多拆遷行為是出于公益還是私利，委實(shí)難以界定。

在中國(guó)“兩權(quán)分離”的土地制度下，私房拆遷實(shí)質(zhì)上是土地所有人——國(guó)家或集體，將私人的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的一個(gè)步驟。雖然有很多學(xué)者質(zhì)疑，政府在原住居民尚未知情和同意時(shí)，便將國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件發(fā)放給地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，已經(jīng)有了“一物兩賣”的嫌疑。

但即使被拆遷人承認(rèn)這個(gè)城下之盟，土地使用權(quán)如何作價(jià)補(bǔ)償，也是拆遷過(guò)程中矛盾最大的問(wèn)題。

一間房子所附著的土地使用權(quán)，對(duì)居住者來(lái)說(shuō)，不僅僅是磚瓦構(gòu)造的棲身之所，還包含著更多的含義：比如，北京西單的陳蓉，在牛肉灣胡同的四合院里有一段金魚(yú)、棗樹(shù)的童年回憶；而崇文門的張厚智，每個(gè)月依靠鬧市街邊的住房擺攤，可以有幾千塊的收入。而原住崇文大街的楊寶東，他的孫女每天上學(xué)只需要5分鐘，而拆遷之后，這段路程被拉長(zhǎng)到一個(gè)小時(shí)。這些因素使得人們不肯輕易離開(kāi)原來(lái)的居住地。

但中國(guó)在制定拆遷政策時(shí)，被拆遷居民放棄原有土地使用權(quán)的機(jī)會(huì)成本并未被考慮，甚至在過(guò)去的一些條例中并不承認(rèn)房主擁有土地使用權(quán)。

在這種行政意識(shí)下設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然只是一些“磚瓦碎片錢”。

除此之外，很多權(quán)力曾為拆遷的順利進(jìn)行“保駕護(hù)航”。北京市高級(jí)人民法院1995年制定的《京高法106號(hào)文件》中規(guī)定，5類與拆遷決定、行政裁決、安置、補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)的訴訟，不予受理。

2001年，修訂后的《拆遷條例》依然規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服可以向人民法院起訴。但訴訟期間，若拆遷人有提供貨幣補(bǔ)償或者拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。

雖然《條例》與諸多上位法有語(yǔ)義甚至本質(zhì)上的相悖，但“拆遷人的目的自然是以最低的成本完成拆遷的工作，最合乎這個(gè)目的的文本就是《條例》和其他相關(guān)法規(guī)?！碧J笙說(shuō)。

被拆遷人自救

在拆遷者奉為圭皋的《拆遷條例》指導(dǎo)下，中國(guó)的城市再造運(yùn)動(dòng)席卷城鄉(xiāng)。

在拆遷矛盾最為激化的2003年，一種傳統(tǒng)的非訟方式也被廣泛采用。據(jù)本刊2003年的調(diào)查，截止2003年8月31日，共有5360人親自跑到國(guó)家信訪局來(lái)投訴拆遷不公。同時(shí)國(guó)家信訪局已收到11641件關(guān)于拆遷的上訪信。從2000年到2003年，此類上訪信每年都要增長(zhǎng)五成。

幾乎各個(gè)階層的人都卷入了拆遷的利益之爭(zhēng)。他們用不同的方式，為自己的房子尋找著一個(gè)存在下去的理由，或者一個(gè)他們認(rèn)為更合理的價(jià)格。

不管方式，毋論貧富，這些人被統(tǒng)稱為“釘子戶”。他們要保護(hù)的房產(chǎn)，通常突兀地站立在一片廢墟中，像汪洋中的孤舟。但越來(lái)越多孤立的“釘子戶”，逐漸結(jié)成聯(lián)盟。而對(duì)保存私有財(cái)產(chǎn)的訴求，也逐漸向國(guó)家根本大法靠攏。

2004年，憲法一個(gè)重要的修改是規(guī)定了“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

據(jù)此，持憲維權(quán)的聲音此起彼伏。雖然這些行為尚不能阻擋私人房產(chǎn)在尚未達(dá)成協(xié)議時(shí)被推倒，但在越來(lái)越多的廢墟中，“我們注意到，實(shí)施行動(dòng)的都并非孤膽英雄，而是擁有共同利益的市民聯(lián)合體，在自身權(quán)利意識(shí)蘇醒之后，又傳染給了更多的市民，從某種意義上構(gòu)成了一種市民社會(huì)?！碧J笙如此評(píng)論。

政策改變：物權(quán)觀念逐步興起

從釘子戶的孤守，到聯(lián)合持憲維權(quán)，被拆遷人在博弈過(guò)程中形成的市民社會(huì)，讓他們?cè)谏胁煌陚洌踔吝€有偏頗的政策法規(guī)構(gòu)架中，找到自己的維權(quán)空間，同時(shí)也推動(dòng)著國(guó)家物權(quán)觀念和法規(guī)的改變。

2003年9月，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》?！锻ㄖ吩凇俺擎?zhèn)房屋拆遷引起的糾紛和集體上訪有增加趨勢(shì)，甚至引發(fā)惡性事件，影響正常的生產(chǎn)生活秩序和社會(huì)穩(wěn)定” 的大勢(shì)下出臺(tái)，指出各級(jí)地方政府“必須嚴(yán)格按照房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定拆遷補(bǔ)償金額,并實(shí)行相應(yīng)的監(jiān)督管理制度”。

2003年12月，建設(shè)部出臺(tái)了《房屋拆遷評(píng)估指導(dǎo)意見(jiàn)》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》。前者力圖完善拆遷的評(píng)估程序，后者則對(duì)強(qiáng)制拆遷進(jìn)行了限制。

雖然建設(shè)部研究中心住宅與房地產(chǎn)處處長(zhǎng)趙路興向本刊強(qiáng)調(diào)，以上條例都是在原來(lái)《條例》基礎(chǔ)上的修補(bǔ)。但國(guó)家政策在“眾怒不可輕犯”下細(xì)微的改變，“無(wú)論如何，至少可以得出這樣的結(jié)論：政策在一定程度上推動(dòng)了法律的履行?！碧J笙說(shuō)。

《物權(quán)法》的通過(guò)，讓人們對(duì)拆遷變局給予了更高的期望。民法專家梁彗星表示：《物權(quán)法》將徹底解決“強(qiáng)制拆遷”“圈地運(yùn)動(dòng)”等問(wèn)題；因?yàn)樵摲▽?duì)征收制度的規(guī)定，將商業(yè)目的用地排除于國(guó)家征收之外，企業(yè)取得商業(yè)用地要與土地使用權(quán)人談判簽約。

但何謂商業(yè)目的，何謂公共利益？在實(shí)踐中依然界限模糊。楊武在重慶以開(kāi)發(fā)商并非基于公共利益而持憲維權(quán)，并得到一些法律界人士支持時(shí)，《物權(quán)法》草案的起草者江平卻認(rèn)為他應(yīng)該服從法院判決。江平的理由是：“他說(shuō)不是公共利益就不是了？”