征地補(bǔ)償費(fèi)在集體內(nèi)部的合理分割初探

隨著我國城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地被國家征用的數(shù)量逐年增多，由此引發(fā)的征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛也與日俱增，日顯突出。在當(dāng)前農(nóng)村，對地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償不存爭議，而在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)的分配問題上，由于缺乏明確的規(guī)定，加之各地的實(shí)際情況千差萬別，導(dǎo)致土地的補(bǔ)償費(fèi)存在很大爭議。本文即是以現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)，按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)的理論探討土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民集體內(nèi)部怎樣合理分割的問題。

在討論這個(gè)問題之前，我們首先應(yīng)該明確兩個(gè)問題：分割的客體即征地補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)涵和農(nóng)地承包者參與征地補(bǔ)償費(fèi)分割的理由。

一、征地價(jià)格在集體內(nèi)部分割的討論前提

（1）征地補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)涵

按照《土地管理法》（1998年）的規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該屬于土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)之和，不包括地上物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。隨著我國征地制度改革的不斷深入，為了適應(yīng)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，我國關(guān)于征地的補(bǔ)償有了新的規(guī)定?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）已經(jīng)提出了“統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)” 和“區(qū)片綜合地價(jià)”的概念，國土資源部也相應(yīng)的出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見>的通知》(國土資發(fā)[2004]238號)等一系列的文件，初步規(guī)范了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方法。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是在一定區(qū)域范圍內(nèi)（以市、縣行政區(qū)域?yàn)橹鳎C合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級、農(nóng)民對土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格為主要依據(jù)測算的綜合收益值。統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用的主要依據(jù)。征地補(bǔ)償費(fèi)用在統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地區(qū)位、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民現(xiàn)有生活水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等因素確定相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算。征地區(qū)片綜合地價(jià)（以下簡稱征地區(qū)片價(jià)）是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，原則上不含地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征地區(qū)片價(jià)測算范圍重點(diǎn)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，但各地可以根據(jù)征地需要和實(shí)際情況擴(kuò)展到城市郊區(qū)或更大范圍。

（2）承包農(nóng)戶應(yīng)參與征地補(bǔ)償費(fèi)分割的理由

《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)推動(dòng)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。這部法律使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)完全進(jìn)入了法制化的軌道，推動(dòng)了承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在：《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)包括了對承包地占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利，其中流轉(zhuǎn)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式進(jìn)行，并且流轉(zhuǎn)所得收益完全歸承包人，任何人不得侵占；承包人有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；耕地的承包期為30年，承包期內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)不得非法剝奪，可以依法繼承。通過以上的表現(xiàn)，我們可以明顯的得出這樣的結(jié)論：《農(nóng)村土地承包法》延續(xù)并提升了土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的進(jìn)程，經(jīng)過《農(nóng)村土地承包法》的改造，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán)權(quán)利，在征收過程中得到相應(yīng)的補(bǔ)償就顯得順理成章。

二、征地補(bǔ)償費(fèi)在集體與承包農(nóng)戶之間合理分割的討論

土地承包經(jīng)營權(quán)在土地征用時(shí)給予足夠的補(bǔ)償，這一點(diǎn)是有其法律依據(jù)的，《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定：“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?！钡欠缮喜]有明確怎樣補(bǔ)償。”現(xiàn)在理論界主要有以下幾種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)主張參照國有出讓土地中政府所得的純收益占土地成本價(jià)格的比例確定集體對征地價(jià)格的分成比例。

第二種是按照《土地管理法》中土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)的比例進(jìn)行分配。法律規(guī)定征收農(nóng)地的補(bǔ)償包括三部分：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中第三項(xiàng)與地價(jià)無關(guān)，前兩者構(gòu)成完整的征地價(jià)格，土地補(bǔ)償費(fèi)可以理解為土地所有權(quán)的補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)則可理解為對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。例如，若土地補(bǔ)償費(fèi)取最高倍10倍，與安置補(bǔ)助費(fèi)兩者之和取最高倍數(shù)30倍，則可得安置補(bǔ)助費(fèi)為20倍，即集體與承包經(jīng)營權(quán)人的分配比例為1:2。

第三種觀點(diǎn)：對于土地補(bǔ)償費(fèi)，其中集體所得到的應(yīng)該是其每年所得的承包費(fèi)的資本化，其余的部分全部歸承包經(jīng)營權(quán)人；對于安置補(bǔ)助費(fèi)，是為了確保農(nóng)民失地后生活水平不降低，充分考慮土地的就業(yè)效用，社會(huì)保障功能效用而確定的，應(yīng)完全歸屬被征地農(nóng)民。

對于以上的觀點(diǎn)各有道理，但是筆者認(rèn)為對于第一種觀點(diǎn)，它是以國有土地出讓為參照，這種觀點(diǎn)有其合理性，但是它并沒有考慮到農(nóng)村土地制度與國有土地制度之間的差別，尤其是按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地與國有土地相比在很多方面還受到相當(dāng)多的限制，這種做法沒有做到具體問題具體分析，有生搬硬套的嫌疑。

對于第二種觀點(diǎn)，其政策性較強(qiáng)、有相關(guān)的法律支持，而且承包農(nóng)戶獲得的部分高于集體所獲得的部分，也是符合在實(shí)行永佃制時(shí)，通常田底權(quán)價(jià)格高于田面權(quán)價(jià)格的理論。（參見《中國大百科全書·經(jīng)濟(jì)學(xué)》的《永佃制》條）但是，這種方法有其局限性。首先，這種方法缺乏足夠的理論支持，因?yàn)榧w土地所有權(quán)的主體是集體，集體所有制實(shí)質(zhì)上是一種共有制，是公有制的一種低級形式，這里的集體共有應(yīng)理解為按份共有，區(qū)別于“共同共有”，換句話說，即每個(gè)農(nóng)民都對本集體的土地享有一份所有權(quán)，所以，將相當(dāng)于土地所有權(quán)補(bǔ)償?shù)耐恋匮a(bǔ)償費(fèi)全部歸屬于集體是不公平的。

筆者基本贊同第三種觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)綜合考慮了我國農(nóng)村集體土地所有制的性質(zhì)和特點(diǎn)，同時(shí)又兼顧了土地對于農(nóng)民的社會(huì)保障功能，具有一定的合理性。

三、征地補(bǔ)償費(fèi)在集體內(nèi)部的合理分割

首先從農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)看，承包農(nóng)戶已經(jīng)成為獨(dú)立于集體土地所有權(quán)主體外的土地承包經(jīng)營權(quán)主體，獨(dú)立地享有土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)收益。土地承包經(jīng)營權(quán)主體獨(dú)立于土地所有權(quán)主體，使征地時(shí)對土地承包經(jīng)營權(quán)主體進(jìn)行單獨(dú)被償顯得非常必要。

再從農(nóng)地純收益的分配情況看，農(nóng)民在獲得其承包土地收益的同時(shí)，由于集體有權(quán)行使該組織的土地的受托管權(quán)，使其也享有一定的收益份額，也就是說農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地分別享有一定的所有權(quán)份額。集體經(jīng)濟(jì)組織對于集體土地所有權(quán)享有的份額表現(xiàn)在其作為發(fā)包方，每年要向承包方收取一定數(shù)額的承包費(fèi)，而剩余的農(nóng)地收益則完全歸承包方自己支配。國家征收集體土地給予一次性補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是對集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論的觀點(diǎn)，這個(gè)價(jià)格相當(dāng)于該宗地所有權(quán)的交易價(jià)格，只是這里所有權(quán)的變更具有一定的強(qiáng)制性和公益性，其交換價(jià)格與市場上討價(jià)還價(jià)確定的價(jià)格相比更加理性，同時(shí)這個(gè)價(jià)格不同于該宗地農(nóng)用地屬性的所有權(quán)價(jià)格，也不同于其建設(shè)用地屬性的所有權(quán)價(jià)格，而是依據(jù)前面提到的“統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”或“區(qū)片綜合地價(jià)”而確定的。按照上面的分析，集體只能從這個(gè)征地價(jià)格中獲得相當(dāng)于其每年向農(nóng)民收取的承包費(fèi)的資本化部分，剩余的部分應(yīng)完全歸農(nóng)地承包者使用，這個(gè)剩余的部分分配給農(nóng)地承包者的實(shí)質(zhì)就是征地過程中對于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，在一定程度上體現(xiàn)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的貨幣價(jià)值。當(dāng)然這里的補(bǔ)償并不是單純的指貨幣安置，而是指這部分的受益者為農(nóng)地的承包者，它可以包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種途徑。

應(yīng)該明確的是，這里的征地補(bǔ)償費(fèi)是國家征收集體土地時(shí)給予的所有補(bǔ)償之和（除地上物和青苗補(bǔ)償），至于怎樣確定合理的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這也是一個(gè)討論的焦點(diǎn)，但屬于另外的命題，在這里我們姑且不去討論，總之這個(gè)補(bǔ)償價(jià)格要保障以下兩個(gè)條件：“不降低被征地農(nóng)民的生活水平”和“同地同價(jià)”。

對于集體內(nèi)的未承包土地，由于這些地塊由集體經(jīng)濟(jì)組織直接經(jīng)營，因此該集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)獲得與其過去每年的純收益額資本化相當(dāng)?shù)恼鞯匮a(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)，農(nóng)民獲得的部分應(yīng)為總的土地補(bǔ)償費(fèi)減掉該集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)得的補(bǔ)償費(fèi)的剩余部分。按照農(nóng)民等額占有集體土地的原則，再將這個(gè)剩余的部分平均的分配給該集體經(jīng)濟(jì)組織的所有成員。

當(dāng)然，這里提到的農(nóng)地純收益并不是其實(shí)際的收益，而是農(nóng)地的客觀收益，它排除了由于經(jīng)營水平、種植品種選擇等人為因素的影響，同時(shí)還要剔除工農(nóng)業(yè)“剪刀差”等的負(fù)面影響，使這個(gè)純收益的確定能夠真正體現(xiàn)農(nóng)地的收益價(jià)值。

這里的分割方法除了以上的理論依據(jù)外，還有相應(yīng)的法律支持。我國《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置的人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督?！蓖瑫r(shí)，由于農(nóng)村承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛問題的增多，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益成為焦點(diǎn)問題，最高人民法院于2005年7月29日發(fā)布并于同年9月1日起實(shí)施的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》針對不同性質(zhì)的補(bǔ)償費(fèi)用做出了具體規(guī)定，同時(shí)指出集體經(jīng)濟(jì)組織成員請求支付土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)予支持。

根據(jù)土地管理法及其實(shí)施條例的規(guī)定，結(jié)合土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的不同性質(zhì)，《解釋》第二十二條至第二十四條規(guī)定：

1、承包地被依法征收的承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)用的，應(yīng)予支持；

2、放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)的，應(yīng)予支持，但需要統(tǒng)一安置的承包方，請求發(fā)包方給付安置補(bǔ)助費(fèi)的，不予支持；

3、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)，征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。

四、結(jié)論

通過以上的分析，筆者認(rèn)為在征地補(bǔ)償費(fèi)的分割中，集體應(yīng)當(dāng)?shù)玫降氖瞧涿磕陸?yīng)得收益的資本化部分，扣除這部分之后的全部征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該足額分配給承包農(nóng)戶。

（作者單位：廊坊市國土資源局安次區(qū)分局）

參考文獻(xiàn)：

周 誠：《農(nóng)地征用中的公正補(bǔ)償》，2003年9月2日《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》第5版。

蔡運(yùn)龍、俞風(fēng)慶：《中國耕地問題的癥結(jié)與治本之策》，《中國土地科學(xué)》，2004年第3期。

瞿同祖：《中國法律與中國社會(huì)》，中華書局1981年版，第2頁

http://www.aweb.com.cn ，農(nóng)業(yè)部信息中心發(fā)布，2004年9月23日

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2002年）

http://www.cn12348.com/lawyers/cms/list.asp?id=711

《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2005 年7月29日同年9月1日起實(shí)施）