審查逮捕適用寬大刑事司法政策存在的問題及其對策

錢學敏

摘 要：在審查逮捕工作中,對構成犯罪但可能被判處徒刑以下刑罰,或作微罪不訴處理的犯罪嫌疑人是否有逮捕的必要,一直是困擾辦案人員的一道難題。其主要原因在于執(zhí)法不統(tǒng)一、逮捕必要性難以考察、取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的訴訟保障功能難以發(fā)揮、不批準逮捕引發(fā)現(xiàn)實沖突等，由此造成批捕率居高不下的現(xiàn)狀。在貫徹執(zhí)行寬嚴相濟刑事司法政策的形勢下，這一難題顯得尤為突出和急待解決。建議加強檢察隊伍能力建設、建立有效工作機制和社會保障機制、完善立法。

關鍵詞： 審查逮捕；逮捕的必要性；工作機制；社會保障機制；立法

中圖分類號：DF 73文獻標識碼：A

任何一個國家的刑事政策，都是與該國的社會現(xiàn)實緊密相聯(lián)的，是一定社會對犯罪反應的集中體現(xiàn)。［1］寬嚴相濟刑事司法政策正是在構建社會主義和諧社會的時代背景下，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展到一定時期對法治環(huán)境和司法工作的要求而出臺的。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確要求：“實施寬嚴相濟的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，積極推行社區(qū)矯正?！?006年3月，“兩高”在人大工作報告中同時提出了“寬嚴相濟”的刑事政策，2006年12月28日最高人民檢察院第十屆檢察委員會第68次會議通過了《最高人民檢察院關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》的指導性文件。

一、審查逮捕工作中適用寬大刑事司法政策的現(xiàn)狀

回顧我國近20多年來的刑事司法，更多的是強調(diào)“嚴打”和對犯罪分子的高壓態(tài)勢，多年來的司法慣性和傳統(tǒng)執(zhí)法觀念，對貫徹執(zhí)行寬嚴相濟的刑事司法政策不可避免地帶來諸多沖擊和干擾，突出表現(xiàn)在重嚴輕寬，寬嚴難濟。

以重慶市某主城區(qū)為例，2004年1月至2006年12月，公安機關和自偵部門提請批準逮捕3 152人，經(jīng)審查批準批捕2 703人，批捕率為85.8％；不批準逮捕和公安機關撤回提請批準逮捕449人，占提請批準逮捕總?cè)藬?shù)的14.2％，其中，因無逮捕必要不批準逮捕12人，占提請批準逮捕總?cè)藬?shù)的0.38％。捕后作不起訴處理74人,判處3年以下有期徒刑、拘役、管制、單處附加刑、免予刑事處分1 879人，占批準逮捕總?cè)藬?shù)的69.5％，其中，判處管制、緩刑、單處附加刑、免予刑事處分等非監(jiān)禁刑200人，占批準逮捕總?cè)藬?shù)的10.1％。由此可見，檢察機關審查逮捕工作呈現(xiàn)出嚴有余而寬不足的狀況，具體表現(xiàn)在：第一，批準逮捕的比例高，無逮捕必要不批準逮捕的比例非常低。逮捕作為最嚴厲的一種強制措施，已被司法機關視為防止犯罪嫌疑人或被告人防礙刑事訴訟任務完成的最有效的手段［2］，不批準逮捕往往成為不得已的選擇。逮捕的必要性被忽視或不敢適用，批準逮捕的3個條件在實踐中演變?yōu)椤皹嬜锛床丁薄５诙?，無必要逮捕帶來司法尷尬。往往出現(xiàn)被逮捕人被判處非監(jiān)禁刑或不交付審判，以及審前羈押與判決刑期的“倒掛”的現(xiàn)象，影響了司法的嚴肅性。

二、審查逮捕工作中適用寬大刑事司法政策存在的問題

（一）寬大刑事政策執(zhí)行標準不統(tǒng)一

1.適用無必要逮捕的標準不統(tǒng)一。目前審查逮捕工作貫徹執(zhí)行寬大刑事司法政策主要依照《最高人民檢察院關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）和《人民檢察院審查逮捕案件質(zhì)量標準》（以下簡稱《質(zhì)量標準》）。兩份文件關于不批準逮捕條件的規(guī)定較原則化，對檢察機關處理具體案件的指導作用不強。如《若干意見》第7條將“是否具有重新危害社會或者串供、毀證、妨礙作證等妨害訴訟進行的可能”規(guī)定為“有逮捕必要”的七種綜合考慮因素之一，這在實踐中很難把握，容易產(chǎn)生認識分歧，不同承辦人對該因素考慮的結果可能截然不同，導致是否逮捕的處理結果也會截然不同。《質(zhì)量標準》將捕后被判處管制、拘役、單處附加刑或被判緩刑的案件納入逮捕質(zhì)量有缺陷的范圍，而基層檢察院辦理的大多數(shù)刑事案件是可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制或被判緩刑的案件，這些案件的量刑幅度較大，正如不同的法官對同一件刑事案件的判處結果可能不同一樣，各地檢察機關對相類似的案件最終訴訟結果的預測也會不一致。有無逮捕必要只能由辦案人員憑借經(jīng)驗進行判斷和猜測，缺乏具體、統(tǒng)一的標準。

2.輕微刑事案件適用刑事和解的程序、條件、范圍等不統(tǒng)一。《若干意見》第12條規(guī)定，對于輕微刑事案件犯罪嫌疑人認罪悔過、賠禮道歉、積極賠償損失并得到被害人諒解或者雙方達成和解并切實履行，社會危害性不大的，可以依法不予逮捕或者不起訴。不少地方的檢察機關已開始嘗試對可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制的輕微刑事案件、未成年人犯罪等案件實行刑事和解，但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定，致使各地在對輕微刑事案件的犯罪嫌疑人和被害人進行刑事調(diào)解促成雙方達成諒解上各施其法。有的僅對輕傷害案件實行刑事和解，有的將范圍擴大到盜竊、職務侵占等案件；有的將和解對象的范圍界定在鄰居、親友、同學、同事之間，有的則擴大到同一社區(qū)、街道的居民之間；對實行刑事和解后的處理結果，有的規(guī)定必須在侵害方已對被害方進行賠償后，才能作出不批準逮捕的決定，有的只要侵害方與被害方達成書面賠償諒解協(xié)議即可作出不批準逮捕的決定；有的刑事和解參與人是侵害方、被害方和檢察機關，有的是檢察人員與偵查人員共同參與。

（二）無逮捕必要不捕能否保證訴訟順利進行的困惑

1.不批準逮捕能否保證訴訟順利進行。首先，不批準逮捕能否保證偵查活動順利進行。有些案件在審查逮捕階段能夠證實的罪行較輕，但有深挖余罪，擴大戰(zhàn)果的可能，由于受傳統(tǒng)偵查模式和辦案條件的局限，偵查機關偵破刑事案件在很大程度上還是依賴于獲取口供，再通過口供獲取其他證據(jù)，而逮捕就成為保障偵查繼續(xù)進行的最直接、有效的手段，有些案件若不逮捕則在很大程度上決定了案件將就此中斷線索。其次，不批準逮捕能否保證審判活動順利進行。一些基層法院為了保證審判，防止被告人不到案，往往要求檢察機關提起公訴案件的被告人必須在押，公訴部門為了保證被告人到庭接受審判，往往要求審查逮捕部門批準逮捕犯罪嫌疑人。

2.如何考察逮捕必要性的主客觀條件。判斷逮捕的必要性，除了考慮案件事實證據(jù)和可能處刑條件外，還要考察犯罪嫌疑人是否具有重新危害社會或者串供、毀證、妨礙作證等妨害訴訟進行的可能，有無穩(wěn)定的社會關系，是否流竄作案、有無固定住址、是否工作或就讀、有無幫教、監(jiān)管條件，案件基本證據(jù)是否已經(jīng)收集固定、是否有翻供的可能等。對于未成年的犯罪嫌疑人，還要考慮逮捕對其學習生活和成長的影響等。而審查逮捕期限僅有短短7天，在辦案人手少，任務重的情況下很難對以上情況進行全面客觀的考察。辦案人員只能在審查案卷材料和提訊犯罪嫌疑人的基礎上憑經(jīng)驗判斷是否有逮捕必要。

3.采取取保候?qū)從芊癖Ｕ显V訟。首先來看取保候?qū)?。在我國，一方面由于法律對被取保候?qū)徣撕捅ＷC人違反規(guī)定應承擔的責任規(guī)定得過于原則，實際約束力不強。另一方面，執(zhí)行取保候?qū)徍捅O(jiān)督被取保候?qū)徣?、保證人僅僅依靠公安機關，缺乏社會保障和科技力量的支持，而公安機關警力嚴重不足，疲于應付刑事案件的偵查，對被取保候?qū)徣?、保證人的監(jiān)督基本上無暇顧及，監(jiān)管措施不能落實，導致犯罪嫌疑人逃跑、毀滅證據(jù)、防礙司法程序和證人作證，甚至重新犯罪的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）對適用寬大刑事政策缺乏有效的監(jiān)控機制

1.對不捕權難以監(jiān)督。目前，檢察機關普遍實行了主辦檢察官負責制，主辦檢察官在是否批準逮捕上有充分的決定權，只有在主辦檢察官認為案件需要提交主辦檢察官會議或檢委會討論時才由主辦檢察官會議或檢委會決定。在不捕條件放寬，范圍擴大的情況下，如何防止出現(xiàn)關系案、人情案、金錢案？

2.對不批準逮捕案件的后續(xù)程序難以監(jiān)督。由于取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住在訴訟保障功能上的局限性，大多數(shù)公安機關對檢察機關作出無逮捕必要不批準逮捕決定的犯罪嫌疑人往往一放了之，從而致使證據(jù)發(fā)生變化，或嫌疑人外出打工無法到案等情況時有發(fā)生，給案件的起訴帶來困難。有的公安機關認為檢察機關作出無逮捕必要不批準逮捕決定的案件一般都會作微罪不起訴，因此未將此類案件移送審查起訴，而是作其他處理。有些案件在批準逮捕時不具備取保條件，但捕后具備條件可不采取羈押手段的未及時變更強制措施。

（四）適用寬大刑事政策的現(xiàn)實沖突

1.不批準逮捕引發(fā)受害人申訴、上訪的問題。檢察機關對構成犯罪但無逮捕必要的犯罪嫌疑人作出不批準逮捕決定，公安機關放人后，受害人因贓物沒有追回或出于義憤往往會表示強烈不滿，認為“犯了罪就是應該被關起來”，指責檢察機關“打擊不力”、“放縱犯罪”，甚至誤解檢察機關辦人情案、金錢案，由此引發(fā)申訴、上訪。有些承辦人為了避免受害人及其家屬的纏訴不得不作出批準逮捕決定。

2.社會對不捕率急速上升的心理承受問題?！胺蔀榱舜_保其權威，必須獲得社會上道德信念的支持”［3］，寬大刑事政策的普遍適用，尤其是非羈押強制措施的大量適用，能否為大眾所接受呢？在我國社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展，綜合國力不斷增強，民主法治建設穩(wěn)步推進的時代背景下，實行寬嚴相濟的刑事司法政策具有重要的意義。但也應當看到，當前我國正處在各種社會矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)，社會治安形勢復雜，產(chǎn)生和誘發(fā)違法犯罪的消極因素增多的時期。一方面，民眾對人身、財產(chǎn)缺乏較強安全感，對待犯罪普遍存在重刑思想和報應思想。另一方面，隨著不捕率、不訴率、非監(jiān)禁刑適用率的大幅提高，社會對此的反應能否平和？

（五）影響寬大刑事政策適用的其他因素

長期以來，為了貫徹“嚴打”方針，一些地方公安機關以逮捕數(shù)量來衡量考核打擊力度和效果。寬嚴相濟刑事司法政策出臺后，檢察機關雖然不再人為地限制不批捕率，但為了確保“當寬則寬”的貫徹落實，將最終的訴訟結果作為考核批捕質(zhì)量的硬性標準，致使辦案人員容易陷入無所是從的境地。

三、關于審查逮捕工作中正確適用寬大刑事司法政策的建議

（一）加強檢察隊伍能力建設，努力提高貫徹執(zhí)行寬大刑事政策的能力和水平

1.牢固樹立寬嚴相濟的辯證執(zhí)法觀。切實轉(zhuǎn)變“重打擊，輕保護”、“重實體，輕程序”的執(zhí)法思想，真正樹立寬嚴相濟、區(qū)別對待的辯證執(zhí)法觀。

2.努力提高正確適用寬大刑事政策的能力。首先，要全面理解、正確把握寬嚴相濟刑事司法政策的內(nèi)涵和本質(zhì)。其次，要高度重視和準確把握逮捕必要性條件，徹底摒棄“有罪即捕”的錯誤觀念，對無逮捕必要的依法大膽行使不捕權。再次，要努力提高檢察人員指導、引導偵查機關收集、固定證據(jù)的能力，增強《補充偵查提綱》、《提供庭審所需證據(jù)材料意見書》的說理性、針對性，避免和減少因不批準逮捕造成取證困難、證據(jù)變化等影響訴訟順利進行的情況發(fā)生。

3.努力提高化解矛盾促進社會和諧的能力。將執(zhí)法辦案與化解矛盾糾紛緊密結合，正確處理執(zhí)行寬大政策與保護被害人的合法權益的關系，對不批準逮捕案件的當事人，做好政策宣傳和解釋、說服工作，盡可能通過刑事和解，使被害人與犯罪嫌疑人之間達成諒解，防止矛盾激化或者引發(fā)新的社會矛盾。

（二）建立保障寬大刑事政策貫徹落實的有效工作機制

1.建立對不捕權的監(jiān)督制約機制。對不捕案件必須制作《不捕理由說明書》，詳盡闡明不捕的具體理由和依據(jù)?！恫徊独碛烧f明書》在送達公安機關的同時送達被害人，被害人對不捕決定有異議的可以提出申訴。對擬作無逮捕必要不捕的案件，必須經(jīng)主辦檢察官會議或提交檢委會討論決定。檢委會應定期對不捕案件質(zhì)量進行專項檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正。建立和完善錯不捕責任追究制度。

2.建立對逮捕必要性的考察制度。檢察機關對專門機關提供的考察情況進行審查。在目前公安、檢察機關計算機專線網(wǎng)相繼建成的情況下，可逐步實現(xiàn)信息資源共享，便于快捷掌握嫌疑人的相關情況。

3.進一步加強與司法機關及黨委政府的溝通協(xié)調(diào)。努力在適用寬嚴相濟刑事司法政策和處理具體案件上達成共識，減少分歧和阻力，促進寬嚴相濟刑事政策在刑事訴訟的各個環(huán)節(jié)得到全面落實。

（三）建立社區(qū)幫教機構，對無逮捕必要的犯罪嫌疑人進行考察、挽救、教育

非羈押性強制措施的執(zhí)行需要依靠健全的社會保障機制，在英國，建立了由社區(qū)、社會工作者、教育機構、醫(yī)療機構及其他機構共同組成的保釋支持小組，負責為被保釋人提供幫助、進行看管，對無居所或不便回家的人提供保釋寄宿所或家庭寄養(yǎng)，對未成年人負責保證他們繼續(xù)受教育，保釋支持小組的經(jīng)費由政府撥款或由組成機構支付，對地方政府負責。在我國，可借鑒英國的做法，設立專門的社區(qū)幫教機構，負責對輕微刑事案件犯罪嫌疑人的表現(xiàn)等情況進行考察，在檢察機關作出不批捕決定后開展幫教工作，并可為被取保候?qū)徣颂峁＃騾f(xié)助其他保證人履行保證義務，防止被取保候?qū)徣宋：ι鐣蚍赖K訴訟。犯罪嫌疑人所在單位、學校、社區(qū)、街道、村委會應協(xié)助社區(qū)幫教機構開展工作，如為犯罪嫌疑人、被告人提供工作、學習的機會等。

（四）加強刑事立法，完善取保候?qū)徶贫龋_保執(zhí)行寬嚴相濟政策的統(tǒng)一性、規(guī)范性和實效性

1.立法完善取保候?qū)徶贫?。在我國現(xiàn)行強制措施體系中，逮捕與取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住的強制性和制約性相差過于懸殊，未形成相互銜接的階梯式遞減關系，取保候?qū)?、監(jiān)視居住的實際約束力和訴訟保障功能過弱，建議立法完善取保候?qū)?，取消監(jiān)視居住。對被取保候?qū)徣诉`反規(guī)定，情節(jié)嚴重的規(guī)定單獨的罪名，與原罪實行數(shù)罪并罰。以此加強對被取保候?qū)徣说募s束?？梢越梃b國外或我國香港的成熟做法，如英國對被保釋人未自動歸案的，可以潛逃罪或藐視法庭罪定罪處罰；美國對被保釋人逃保的，以逃保罪定罪，并與原罪實行數(shù)罪并罰；我國香港地區(qū)也對被保釋人違反規(guī)定的行為定罪處罰［4］。對保證人未盡到保證義務，造成嚴重后果的應予以治安處罰，情節(jié)嚴重的追究刑事責任。

2.將刑事和解制度納入立法。在審查逮捕環(huán)節(jié)實行刑事和解既減少了受害人所受的損害，又減少了受害方因犯罪嫌疑人未被逮捕而申訴、上訪的可能性，為不批準逮捕奠定了良好基礎，對寬大刑事政策的執(zhí)行具有重要意義，實踐中也取得了良好的法律效果和社會效果，有必要將其法律化，通過立法的形式明確規(guī)定刑事和解的原則、適用范圍及其在偵查、逮捕、起訴、審判環(huán)節(jié)的具體程序。

3.盡可能細化“無逮捕必要”的情形，以利于司法機關準確掌握不捕標準，正確統(tǒng)一行使不捕權。オお

參考文獻：

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On the Countermeasures of the Problems in Applying the Criminal Policy

of Lenient Treatment to Examine and Arrest

QIAN Xue瞞in

(Peoples Procuratorate of Shapingba District, Chongqing Municipality, Chongqing 400038, China)Abstract:

Abstract: It is a confusing problem whether to arrest those who commit petty misdemeanors and might be exempt from imprisonment or nol瞤ros. The high arrest瞐pproved percentage is caused by the inconsistency in executing the law, the inaccessibility of the necessity of arrestment, the inefficiency of the bail pending trial with restricted liberty of moving, and the conflicts triggered by disapproving arrest, ect. When implementing the criminal policy of combining punishment with leniency, we have to solve these problems due to its emergency. This study suggests that we shall improve the capacity of inspectors and construct an efficient mechanism and a social security system.

Key words:examine and arrest; the necessity of arrestment; mechanism; social security

本文責任編輯：林士平