新聞自由權(quán)在新聞立法中的地位及其保障

楊　龍　劉必華

摘 要：對新聞自由權(quán)的保障包括對其合理邊界的確定和對邊界內(nèi)權(quán)利的切實(shí)保護(hù)。新聞自由權(quán)的合理保障是我國新聞立法中的核心問題。我國對新聞自由權(quán)的保障應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。我們應(yīng)在新聞法律體系的完善過程中，尤其是在新聞立法中更好地保障新聞自由權(quán)。

關(guān)鍵詞： 新聞自由權(quán)；新聞立法；合理保障

中圖分類號：DF 36文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、對新聞自由權(quán)的合理保障是我國新聞立法中的核心問題

新聞出版自由伴隨近代民主政治制度而成長，是維系民主政治于不墜的重要基礎(chǔ)，同時也是現(xiàn)代新聞事業(yè)得以生存和發(fā)展的制度性保護(hù)框架?？v觀歐美各國，在大眾傳播事業(yè)的相關(guān)法律制度的完善進(jìn)程之中，占據(jù)最大篇幅，也是最重要的部分，就是圍繞著新聞自由所發(fā)生的壓制與抗?fàn)?，以及新聞自由?quán)在與其他權(quán)利的相互博弈之中，逐漸確定自身合理邊界的過程。

回顧我國新聞立法20多年來的艱難歷程，遇到的最大困難也與新聞自由有關(guān)。

長期以來，我國對新聞自由的研究主要集中在從哲學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及實(shí)踐層面上對西方資本主義新聞自由的虛偽性、歷史局限性等方面進(jìn)行揭露和批判，形成了一系列具有鮮明階級傾向性、充滿意識形態(tài)斗爭色彩的新聞自由理論。［1］以至于倡導(dǎo)新聞自由，就有可能遭到“三聲棒喝”：你是要資本主義的新聞自由還是要社會主義的新聞自由？你是要抽象的自由還是要具體的自由？你是要絕對的自由還是要相對的自由？一頂頂大帽子扣將下來，人人唯恐避之不及，新聞自由也就變成了一個“敏感”問題。人們對新聞自由可能造成的社會不良后果一直存在著過度的擔(dān)心。這也是新聞法為什么到現(xiàn)在還難以出臺的關(guān)鍵原因。

相關(guān)人士曾將20世紀(jì)80年代新聞立法的進(jìn)展情況歸納為三句話，“起草有年，文稿有三，難點(diǎn)有九”。其中被概括出的難點(diǎn)集中在9個方面：（1）《新聞法》是早出臺還是晚出臺？（2）強(qiáng)調(diào)立足現(xiàn)實(shí)還是根據(jù)形勢的發(fā)展，制定適度超前的《新聞法》？（3）是否允許公民和法人參與創(chuàng)辦新聞媒介？（4）怎樣保障新聞自由？（5）如何用法的形式界定新聞的功能？（6）怎樣開展對政要和政府部門的輿論監(jiān)督？（7）新聞侵權(quán)的法律責(zé)任如何確定？（8）是否建立侵權(quán)糾紛的仲裁制度？（9）新聞工作者的自律和職業(yè)道德是否應(yīng)在法律上有所規(guī)定？［2］

分析一下這9個難點(diǎn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，其中真正的難點(diǎn)和障礙因素，還是新聞自由問題，包括新聞自由的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和合理外延，以及有關(guān)新聞自由的觀念性障礙。正是由于這些障礙的存在，新聞立法從20世紀(jì)80年代初開始有人提出呼吁，直到現(xiàn)在還是“千呼萬喚難出臺”。

但是，在這20多年的時間里，中國的大眾傳媒已經(jīng)從單一的黨報黨刊體系，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的多元化的豐富體系，全國擁有公開發(fā)行的報紙2 000多種，公開發(fā)行的期刊近8 000種，現(xiàn)有廣播電臺1 200多個，電視臺近千家。新聞媒體已成為這個社會越來越重要的一部分，與社會其他部分的聯(lián)系也越來越緊密和復(fù)雜。與此同時，媒體遭遇的現(xiàn)實(shí)困惑越來越多。一方面，新聞侵權(quán)官司、輿論監(jiān)督官司多如牛毛，新聞自由權(quán)經(jīng)常與其他社會組織和個人的合法權(quán)利發(fā)生沖突。媒介從業(yè)人員發(fā)現(xiàn)，新聞自由權(quán)的邊界模糊不清，媒體的業(yè)務(wù)操作失范，容易使自身陷入侵權(quán)的泥潭之中；另一方面，媒體和從業(yè)人員的正當(dāng)權(quán)利得不到法律的有效保護(hù)，比如記者人身安全不斷受到侵害，各地不時發(fā)生“收報”事件，還有中國足協(xié)、蘭州市公安局先后對記者發(fā)出“封殺令”……這些都是對新聞自由的粗暴侵犯，而我們的媒體往往束手無策。因此，造就我國媒體中許多“怪現(xiàn)狀”的根本原因，就在于新聞自由還沒有得到法律層面的合理保障——即對新聞自由的切實(shí)保護(hù)和明確邊界。甚至可以說，我國新聞媒體所遇到的大部分困惑都與此相關(guān)。比如，新聞侵權(quán)問題實(shí)際上是新聞自由權(quán)與其他權(quán)利之間的合理裁斷，輿論監(jiān)督實(shí)際上是新聞自由中的批評權(quán)問題，媒介發(fā)展所需的融資又涉及到新聞自由中的媒體創(chuàng)辦權(quán)問題等等。有研究者指出：“離開新聞自由的法律保護(hù)，是很難談得上新聞事業(yè)的真正繁榮的?！保?］誠哉斯言！因此，對新聞自由權(quán)的合理保障是我國新聞事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的重大障礙和必須要解決的難點(diǎn)，也是新聞立法中的核心問題。

二、我國對新聞自由權(quán)的法律保障與不足

（一）我國對新聞自由的法律保障

我國《憲法》第35條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！贝颂庪m未明文規(guī)定新聞自由，但新聞自由乃是言論出版自由在新聞領(lǐng)域的實(shí)施和運(yùn)用，屬于言論出版自由題中的應(yīng)有之意，是憲法賦予公民的基本權(quán)利。

西南政法大學(xué)學(xué)報

楊 龍 劉必華 ：新聞自由權(quán)在新聞立法中的地位及其保障

另外，我國《憲法》第22條把“新聞廣播電視事業(yè)”作為“文化事業(yè)”之一種，這就表明新聞活動亦是一種文化活動。而《憲法》第47條規(guī)定：“中華人民共和國公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由?！庇纱艘部赏茖?dǎo)出，“新聞自由”是憲法賦予公民的一項(xiàng)權(quán)利。以上憲法條款表明，新聞自由作為公民的基本權(quán)利之一，受到憲法的保護(hù)。

中國政府近年來在新聞自由的保護(hù)方面已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某煽?，比如我國?998年10月正式簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，新聞媒體近年來在重大突發(fā)事件報道中也多有突破，在推動社會進(jìn)步方面發(fā)揮了顯著作用?？陀^地說，今天中國的新聞自由狀況與改革開放之前相比，已有了質(zhì)的飛躍。但同時我們也要看到，我國對新聞自由的保護(hù)還存在不盡人意之處。

（二）我國對新聞自由權(quán)保障中存在的不足

1.新聞自由作為憲法性權(quán)利的虛化

新聞自由作為一種憲法性權(quán)利，對其的法律保護(hù)和限制須具有明確性。也就是說，新聞自由權(quán)之內(nèi)容、范圍、行使的方式等，還有對其進(jìn)行限制的目的、程序、限制的范圍和標(biāo)準(zhǔn)等都應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)定，這種明確性有利于對于權(quán)利的切實(shí)保障?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條第二款規(guī)定：人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利，此項(xiàng)權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的，或通過他所選擇的任何其他媒介。第3款規(guī)定：本條第2款所規(guī)定的權(quán)利的行使帶有特殊的義務(wù)和責(zé)任，因此得受某些限制，但是，這些限制必須是由法律所規(guī)定的并且為下列所需：(1)尊重他人的權(quán)利或者是名譽(yù)；(2)保障國家安全或者是公共秩序，或者是公共健康或道德。分析一下該條款，我們會發(fā)現(xiàn)它在規(guī)定公民所享有的表達(dá)自由權(quán)和對其的正當(dāng)限制方面，使用了非常明確的語言，其范圍足以包括個人信息交流的各個方面。相比較而言，我國《憲法》的表述明顯存在不足。

我國《憲法》雖然規(guī)定公民有言論出版自由，但對于言論出版自由沒有清楚的界定。因此，作為言論出版自由在新聞領(lǐng)域內(nèi)的延伸，新聞自由行使的方式、范圍和界限都不明確。另外，《憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”這種限制的規(guī)定也過于寬泛，給予了司法機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)。就這樣，我國新聞自由權(quán)處于一種在憲法上有原則性規(guī)定，但沒有轉(zhuǎn)化為具體的法律保障的狀態(tài)：相關(guān)的規(guī)定都過于寬泛籠統(tǒng)，又缺乏專門的新聞法等具體法律將之細(xì)化以利于實(shí)際操作，也沒有明確詳盡的司法解釋，或者突破性的并且具有普遍約束力的判例，從而使新聞自由權(quán)在司法實(shí)踐中呈現(xiàn)出一種虛化的狀態(tài)，無法明確其合理邊界，也得不到有效的法律保護(hù)。所以當(dāng)記者的采訪權(quán)受到侵害時，卻會發(fā)現(xiàn)“尋找不到有效的救濟(jì)途徑，更沒有辦法制裁侵害采訪權(quán)的違法行為?！保?］因此才會出現(xiàn)“記者采訪屢遭非法限制人身自由”、“足協(xié)取消無錫日報采訪權(quán)”[1999年6月，中國國奧隊(duì)參加了在上海舉行的悉尼奧運(yùn)會足球項(xiàng)目的預(yù)選賽小組賽，全國媒體關(guān)注。6月13日，一些報紙發(fā)表了《舒暢欲退出國奧隊(duì)》的假新聞，足協(xié)進(jìn)行追查并凍結(jié)了一些媒體的采訪權(quán)，其中包括無辜的《無錫日報》。]、“蘭州市公安局對記者發(fā)出封殺令”[2002年7月26日，蘭州市公安局宣傳處向蘭州數(shù)家媒體送達(dá)了一份公函，以市公安局督察部調(diào)查結(jié)果為憑，認(rèn)為16名記者采訪不深入細(xì)致、不實(shí)事求是，缺乏記者應(yīng)有的素質(zhì)與職業(yè)道德，同時認(rèn)為鑒于公安工作的特殊性和保密性，這些記者不宜再到公安局采訪。]等事件。