行政問責制對地方政府經(jīng)濟行為的影響

范履冰　郭春甫

摘 要：行政問責制是構建責任政府的具體制度安排。問責制度在制度設計與制度執(zhí)行層面存在制度墮距。制度墮距對地方政府經(jīng)濟行為產生重要影響，因此，從制度設計與制度執(zhí)行層面改進問責制制度文本，消弭制度墮距，有助于構建優(yōu)良的問責制制度，推動地方政府經(jīng)濟行為合理化。

關鍵詞： 行政問責制；制度墮距；地方政府經(jīng)濟行為；影響

中圖分類號：DF 2文獻標識碼：A

行政問責制作為政治體制改革與行政體制改革的交合點，在推進責任政府建設的過程中，有著不容忽視的重要作用。由于在制度構建上還存在諸多理論結點和制度缺陷，導致問責制在制度設計及制度實施中的各種狀態(tài)（當然、實然、應然）之間出現(xiàn)了諸多“差距”，這種差距被稱之為“制度墮距”。

一、制度墮距的概念

（一）“制度墮距”的概念

制度的當然狀態(tài)指稱制度的文本或要義，制度的實然狀態(tài)標示制度的執(zhí)行狀況，制度的應然狀態(tài)暗示制度改進的目標。一般而言，這三種狀態(tài)是分離的，如果按照增進社會福利的標準，往往是應然狀態(tài)優(yōu)于當然狀態(tài)，而當然狀態(tài)優(yōu)于實然狀態(tài)。制度的三種狀態(tài)之間必然存在差距，即制度墮距。制度墮距又可分為兩類，上向墮距是制度的應然狀態(tài)和實然狀態(tài)之間的差距，下向墮距是制度的當然狀態(tài)和實然狀態(tài)之間的差距［1］。

（二）問責制制度設計的目標

制度設計的目標也即制度的應然狀態(tài)。行政問責制制度設計的目標在于構建責任政府。從廣義的層面來看，政府責任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務，即法律和社會所要求的義務［2］。責任政府既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府公共行政進行民主控制的制度性安排，這種制度安排基于“權責統(tǒng)一”這一理論邏輯，它意味著有權必有責、權與責相稱，政府行為必須時刻處于一種責任狀態(tài)。構建責任政府需要從四個方面入手：轉變政府自身行政理念；提高公共行政人員的責任感；相關法律、制度與機制建設是保障；建立完善的責任監(jiān)督與追究要件［3］。因此，問責制制度設計以及實施的最終目的即是構建責任政府。

（三）問責制制度設計的要義

制度的要義即制度的當然狀態(tài)。具體而言，也就是形成行政問責制度的相關法律、法規(guī)、規(guī)

章、規(guī)定及條例文本所傳遞的信息。作為中國政治生活中制度創(chuàng)新的重要舉措，官員問責已經(jīng)走向制度化，涉及中央政府制訂的相關法律、法規(guī)、規(guī)章，以及黨政機關出臺的相應黨紀政紀［4］，如《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》《中國共產黨紀律處分條例》《黨政干部辭職暫行規(guī)定》等。

（四）問責制制度設計的執(zhí)行狀況

制度的執(zhí)行狀況也即制度的實然。行政問責制制度設計的文本要產生具體效果，需要相關主體的執(zhí)行行為。由于從觀念形態(tài)的制度到現(xiàn)實形態(tài)的執(zhí)行其間尚有一段相當長的距離，因此在行政問責制的各個執(zhí)行環(huán)節(jié)也可能出現(xiàn)執(zhí)行偏差。

二、行政問責制制度墮距的表現(xiàn)形式

行政問責制萌芽之前，傳統(tǒng)的承擔責任的方式是承擔刑事責任和黨紀責任，這意味著除非公職人員出現(xiàn)犯罪等重大問題，否則不需要承擔責任。在責任的視域中出現(xiàn)的“灰色地帶”，諸如消極懈怠、碌碌無為、形象工程、弄虛作假等行徑會因為其后果不被追究或追究不力或追究不徹底而導致其責任者——即那些敗德官員或部門由于其行為所需付出的成本太低，進而使其惡性得以泛濫甚或難以被遏制。同時，這些行為還為國家治理層面增加了沉重的負擔，導致政府公信力的下降以及合法性的危機，因此，問責制的制度設計就成為必然。

行政問責制自實施以來，問責力度不斷加大、問責成效不斷擴大、問責制度不斷細化、問責客體范圍也不斷擴大，已取得了一定的效果。但要看到，在實際運行過程中，由于存在著制度墮距，導致問責制沒有取得應有的制度績效。具體而言，問責制的制度墮距主要表現(xiàn)為如下幾個方面：

（一）問責主體方面的制度墮距

在實踐中，實施問責的主體單一，多為行政系統(tǒng)內部或黨組織內部的上問下責。人民代表大會作為我國的權力機關，是最重要的問責主體，但其作用卻沒有完全發(fā)揮出來。各級人大雖擁有法定的質問權和罷免權，但詢問制度卻很少啟動，罷免制度也主要是使針對違法犯罪的官員才實行。這有違行政問責制建立的目標：即行政問責制度關注一切責任，并不僅僅是針對出現(xiàn)了重大安全事故或貪污腐敗案件才實施問責，而這也是責任政府本身的意蘊所在。同時，政黨體系和行政體系之外的異體問責主體缺位，也會導致行政問責制流于形式。現(xiàn)行行政問責制的制度墮距，體現(xiàn)為它并未為構建責任政府而設計一套普適性的制度以厘定問責主體。在文本層面存在著這種模糊性，不可避免地導致具體操作層面的不確定性。具體由誰來問責，問責主體是否具有合法性，當出現(xiàn)多個問責主體時，如何協(xié)調彼此關系等問題在具體操作中日漸顯現(xiàn)。

（二）問責客體方面的制度墮距

問責客體界定模糊?，F(xiàn)行的問責制在確定責任客體時，幾乎無一例外地將政府各部門的行政首長以及參照執(zhí)行的部門副職、派出機構和直屬機構的一把手作為問責的主要責任者，實行從誡勉、批評到停職反省、勸其辭職等一系列的追究責任的辦法。這種制度文本，在我國現(xiàn)行政治實踐中意味著被問責的公職人員在未來的仕途發(fā)展中提高了個人升遷的門檻。從機會成本角度來分析，問責對象必然考量查處成本與自己隱匿事件真相成本之間的差額，進而做出有利于自己的決定。因此，問責制在問責客體的制度設計上存在著制度墮距，這也導致了很多官員在事故發(fā)生后拒不承擔責任，甚至逃避責任。這種制度設計不但有悖于實現(xiàn)責任政府的初衷，實踐中也起不到監(jiān)督和威懾的作用。

（三）問責內容方面的制度墮距

問責內容缺乏法律規(guī)范，問責范圍以及標準彈性過大。問責制從“問責風暴”到形成正式制度以來，問責的范圍不斷細化，問責的標準也不斷地被校正。問責事由也由僅限于重大安全生產事故、公共安全事故等開始涉及到行政效率、公共決策以及公共服務等方面。但由于問責標準不統(tǒng)一，導致問責主體面對具體問責事由無法用同一尺度來衡量責任輕重，同時，地方政府可以運用手中的自由裁量權，在具體操作過程中自行決定責任的輕重，也就出現(xiàn)了不同地方甚至是同一地方對同一類型事件處理方式不同的現(xiàn)象，因此，在問責內容上體現(xiàn)的制度墮距表現(xiàn)為問責缺乏剛性，處置隨意性大，責任劃分上彈性空間過大。

（四）問責程序方面的制度墮距

問責程序存在缺陷，行政性問責多于程序性問責。行政性問責意味著問責的依據(jù)是行政性的，官員的責任比較模糊，缺少明確的法律依據(jù)，一般只有行政性文件依據(jù)，或者是行政首長的臨時性決策［5］。問責往往取決于領導人的意愿和意志，亦即何時問責，如何問責，問責程度如何，都缺乏必要的程序規(guī)定；同時，問責要追究到哪一級為恰當，現(xiàn)有的各種規(guī)定并無明顯的解釋，因此，制度墮距在問責程序上就表現(xiàn)為，缺少嚴格、統(tǒng)一的程序界定，增加了問責制度執(zhí)行的難度。

三、行政問責制制度墮距對地方政府經(jīng)濟行為的負面影響

在中國的政權體系中，地方政府具有雙重角色。它是上級政府的直接下級，受其行政領導；同時它隸屬于同級人民代表大會，對其負責并受其監(jiān)督。一方面，一級地方政府要通過自上而下的行政渠道貫徹執(zhí)行上級政府直至中央的決策命令；另一方面，它又要對本區(qū)域的公共事務進行管理，謀求地方的發(fā)展［6］。地方政府作為“經(jīng)濟人”，為了實現(xiàn)其經(jīng)濟利益的最大化，不可避免地發(fā)生行為偏差。地方政府首要目標是追求地方利益的最大化，在具體經(jīng)濟行為中就出現(xiàn)了經(jīng)濟行為目標的短期化、地方保護主義、泛化行政干預、“上有政策、下有對策”等現(xiàn)象的產生［7］。由于行政問責制存在著制度墮距，因此，對地方政府上述經(jīng)濟行為無法實施有效的監(jiān)管。具體表現(xiàn)為：

（一）對地方政府經(jīng)濟行為目標短期化的監(jiān)管缺位

地方政府目標的短期化，是指地方政府地區(qū)經(jīng)濟的調控缺乏長遠計劃，急功近利，忽視長遠的社會經(jīng)濟效益的行為傾向。地方政府甚至不惜以拼資源來換取任期內“政績”，對于促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長的基礎設施、教育、環(huán)境等方面卻重視不夠，投入不足，最終使這些產業(yè)會成為經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”，阻礙區(qū)域經(jīng)濟的和諧發(fā)展。制度設計上存在的缺陷在涉及需要問責的具體事件時，由于問責主體單一且多為同體問責，問責客體的模糊，問責程序的任意性以及問責內容不確定性，導致問責制難以對地方政府經(jīng)濟行為目標短期化形成強有力的約束。在這種情況下，問責制不但起不到必要的約束作用，反而在某種程度上給地方政府“自由發(fā)揮”留下了空間。若無上級或中央相關機構的追查，地方政府及其公職人員出于自利的緣故，很多時候采取一種隱瞞事件真相的方式對抗上級的問責。眾所周知的“鐵本事件”以及各地不斷發(fā)生的煤礦事故驗證了這種缺陷。若這種隱瞞行為不能得以及時查處，就會給地方政府一種錯誤的“激勵”信號，更會產生投資、信貸以及政績沖動。

（二）對地方保護主義監(jiān)管失位

地方保護是指地方政府運用行政、經(jīng)濟、法律手段，人為制造市場歧視，限制和干擾市場要素自由流動的行為，其核心是地區(qū)封鎖。地方保護主義違背了市場經(jīng)濟自由、平等、開放的原則，其危害是明顯的。由于地方保護主義的隱蔽性以及信息傳遞鏈條的過長，導致在具體問責時，對于地方政府的地方保護主義是否屬于問責范圍無法準確界定，同時，做出保護主義措施的地方政府公職人員一般都以“維護區(qū)域利益，促進本地經(jīng)濟發(fā)展”的旗號來實施具體保護措施，因此在行為主體是否應負責的界定上存在模糊性。這種制度墮距的存在，導致地方保護主義受到的約束力量有限，而地方政府在自利性的驅動下，在因制度約束而遺留下的空間中繼續(xù)實施保護主義，行政問責制度無法對地方保護主義實施有效的監(jiān)管。

（三）對地方政府泛化的行政行為在干預監(jiān)督力度上乏力

地方政府泛化行政干預行為，是指地方政府仍在一定程度上頑固地保留著傳統(tǒng)體制下的行政行為習慣，沿用并泛化行政手段干預經(jīng)濟的行為。主要表現(xiàn)為運用行政強制手段來調控經(jīng)濟。行政問責制的核心，就是要通過一系列的制度安排，使官員能真正樹立一種高度的責任意識和危機意識，在公共管理活動中對其引起的不良的后果承擔責任。這實際上體現(xiàn)的是一種權力和責任的平衡。地方政府的過度行政干預將市場化的經(jīng)濟活動置于其行政權力之下，這種行為自身具有高度隱蔽性，地方政府在介于“管制”與“干預”之間存在較大的自由裁量權。對于此類行為，在現(xiàn)有問責制的框架內，很難被認為是需要問責的事由，輔之以高昂的搜尋成本和查處成本，因此，這類經(jīng)濟行為很難被問責。

（四）對“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的控制失效

所謂“上有政策、下有對策”，就是指地方政府無視中央政府宏觀調控的權威性和統(tǒng)一性，以變通、走樣、形式化的方式抵制中央命令、曲解中央政策的行為。在經(jīng)濟領域活動中，地方政府的“上有政策、下有對策”的行為影響了中央宏觀調控初衷的實現(xiàn)，并在實際運作中，加入了地方政府自身的利益成分，進而導致中央政策效用的缺失。行政問責制制訂的目的之一就在于糾正地方政府在經(jīng)濟領域的這種上有政策、下有對策的行為。但由于制度墮距的存在，導致問責主體面臨著嚴重的信息不對稱，不能正常履行監(jiān)督職能，無疑會降低地方政府因采取對策行為或因違反中央政策意圖而被查出的幾率。當問責制度失去其應有的功能時，地方政府因其行為被查處的可能性大大降低，必然在后繼的行為中繼續(xù)執(zhí)行相同的策略，從而使“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象越演越烈。

四、縮短制度墮距措施

制度改進的目的，在于縮短制度墮距。好的制度改進能在縮短上向墮距的同時，縮短下向墮距。對于問責制的發(fā)展和改進，一方面要使制度逐漸完善合理，制度文本或要義真正能夠促進民主政治的發(fā)展，另一方面，又要切合問責制制度本身的特點和實際情況，保證其實踐操作能達到制度的本義。

（一）制度建設

1．問責主體多元化

異體問責是一種更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的問責方式。當前，我國應建立以民意和輿論為基礎，以權力機關為主導，民主黨派、人民團體、大眾傳媒、社會公眾等多方有序參與、相互配合、共同促進的異體問責體系［8］。加強人大的問責權力是深化異體問責的核心。憲法及有關法律法規(guī)規(guī)定了地方各級人大及其常委會的質詢權、特定問題調查權、罷免權等。通過行使質詢權和調查權可以對有關官員起到督察、規(guī)范作用，通過罷免和撤職的方式可對官員起到約束和威懾作用。隨著立法力度的不斷加大，需要進一步建立信任投票制、彈劾制以及主要負責人引咎辭職制度等，以增強人大問責力度［9］。此外，吸納各民主黨派、人民團體、大眾媒體、社會公眾等不同主體進入到問責制度中，構建問責網(wǎng)絡， 問責主體的多元化，從不同維度對地方政府經(jīng)濟行為形成監(jiān)督和控制，可以有效消除信息不對稱，使問責主體有足夠的信息來鑒別地方政府經(jīng)濟行為合理與否，從而起到摒棄地方政府經(jīng)濟行為過于追求自身利益導致的種種失范行為。

2．厘定問責客體

在問責對象上，從部門問責制的理論和實踐看，可以說凡是公共資金的組織機構內的各級官員或者說承擔公共職責的所有官員都屬于問責對象。從我國國情看，各級黨政機關、立法機關、司法機關以及工青婦等群眾團體的官員甚至國有企事業(yè)單位的管理者都屬于問責對象。針對具體問責事件，根據(jù)權責相符的原則，確立責任輕重。在現(xiàn)有《國家公務員法》框架內完善職位分類制度，明確權責一致，加強行政人員的責任觀念，明確責任主體，改變權責不對等狀況；同時，黨政之間、黨政交叉正職之間、正副職之間的職權必須明確劃分，以保證有權必有責，權責對等。責任客體的確立，進一步規(guī)范了地方政府經(jīng)濟行為，當其行為出現(xiàn)失范時，由于問責客體的明晰化，因此，有可問責之人，有應負責之事，可以對地方政府經(jīng)濟行為形成強有力的約束。

3．擴大問責范圍

當前問責范圍不能僅限于在社會上造成不良影響的行為，而應當把官員的所有職責行為都納入其中，特別是那些已經(jīng)或可能違背公共利益、沒有滿足公眾期望的行為，以及碌碌無為、不思進取的官僚。地方政府特別是負有一定責任的領導者，在發(fā)展本地經(jīng)濟時，不但要考慮到地方利益，還需要考慮整體利益，同時，在任期內無所作為，對地方經(jīng)濟發(fā)展不起到任何作用的官員也將被問責，這有效解決了問責的動力機制，使地方政府公職人員在行使職權時，具有明確的目標方向和實行職權的范圍。

4．問責程序的可操作性

問責程序應該貫穿于整個“問”的過程中，主要包括責任的認定程序、問責的啟動程序、問責的回應程序、問責的救濟程序等等。具體而言，包括質詢、彈劾、罷免等方面的程序要求，同時還應包括引咎辭職以及辭職后重新任命等等救濟程序，以達到用程序來保證問責制沿著法治的軌道進行，防止陷入人治的誤區(qū)。這意味著，對地方政府經(jīng)濟行為實施問責時，問責程序的法定化將形成一種制度化制約，按照可操作化的問責程序，對公職人員需要負責的事項、需要負責事項的認定、需要負責事項的程度都遵循統(tǒng)一的標準，進而保證了問責制度的公平性，同時也對地方政府經(jīng)濟行為形成一種預警機制，有效制約地方政府經(jīng)濟行為的“短視傾向”。

（二）增強問責制度的文本解讀能力

1．加強意識形態(tài)教育等非正式制度建設，重視責任意識。

意識形態(tài)是一種節(jié)約機制，通過它人們認識了他們所處的環(huán)境，并被一種世界觀導引［10］。

具體而言 ，行政問責制的完善和發(fā)展需要加強思想政治教育，加快服務型行政文化的培育。加強思想政治教育大致可分為兩個層面：第一層面是加強對作為政策目標群體的社會大眾思想教育，其目的在于通過家庭的培養(yǎng)、學校的教育、大眾傳媒的宣傳等渠道使人們逐漸掌握正確的政治價值觀、培養(yǎng)正確的政治行為模式，形成對國家、政黨、權威、權利義務及社會制度的正確認識，順利地完成有利于我們現(xiàn)行社會制度的政治社會化過程［11］。在這一層面，內化的價值觀及行為模式使人們樹立正確的責任意識。第二層面是加強對地方政府公職人員的思想政治教育，其目的在于讓公職人員實現(xiàn)基本的政治社會化過程后，可以在較高層面樹立責任意識、營造和建立起他們的社會榮耀感和高尚的職業(yè)情操，進而喚起他們的社會責任感、事業(yè)心和敬業(yè)精神，從思想上為地方政府公職人員樹立正確的責任意識筑起堅固的防線。

2．促進地方政府對問責制度文本的認知

一方面，組織好相關的政策執(zhí)行主體通過認真的學習來達到對問責制度文本的準確認知。另一方面，應加大問責制度文本的宣傳力度。

3．通過建立科學的績效考核體系增強對問責制度文本的認同

提高行政績效，建立和完善科學的地方政府績效評估制度是增強認同的主要方式?？茖W的地方政府官員績效評價體系應該體現(xiàn)以下思想：一是在對一個地方政府政績評價時應該把該地方社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與其歷史狀況及長遠發(fā)展有機結合，尤其要注重該地方的可持續(xù)發(fā)展的能力；二是對地方政府官員的考核、評價應該取向于一個綜合的指標體系，而不應僅僅局限于發(fā)展經(jīng)濟的能力。重新設計地方政府經(jīng)濟行為績效評價指標，引導地方政府在資源配置偏好上與中央保持一致。オ

參考文獻：

［1］辛秋水，等.制度墮距與制度改進——對安徽省五縣十二市1053份村民自治問卷的研究報告［J］. 福建論壇，2004(9): 107.

［2］張成福. 責任政府論［J］. 中國人民大學學報, 2000(2):57.

［3］劉祖云.“責任政府”及其實現(xiàn)途徑——當代中國公共行政責任理論研究［J］. 江蘇社會科學,2005(1)：94.

［4］張賢明. 官員問責的政治邏輯、制度建構與路徑選擇［J］. 學習與探索, 2005( 2): 56.

［5］毛壽龍. 引咎辭職、問責制與治道變革［J］. 浙江學刊, 2005( 1): 48.

［6］汪永成, 呂元禮. 地方政府經(jīng)濟行為的行政學分析：以珠江三角洲地區(qū)為例［J］.云南行政學院學報, 1999(5):32.

［7］梁鮮桃. 試論地方政府經(jīng)濟行為的偏差及其規(guī)范［J］. 廣播電視大學學報,2006(3): 98.

［8］劉厚金. 我國行政問責制的多維困境及其路徑選擇［J］. 行政論壇, 2005(11): 43.

［9］王學軍. 論我國政府間問責制之現(xiàn)實困境及出路［J］. 改革與發(fā)展, 2006(1):65.

［10］道格拉斯·諾斯. 經(jīng)濟史中的結構與變遷［M］. 上海：上海人民出版社,1994:53.

［11］丁煌. 政策執(zhí)行的阻滯機制及其防治對策——一項基于行為和制度的分析［M］. 北京：人民出版社,2002: 328.

The Influences of Investigating Responsibility System

on the Economic Activities of Local Authority

FAN Lü瞓ing, GUO Chun fu

(School of Politics and Public Administration, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China)

Abstract:The investigating responsibility system is the concrete institutional arrangement to construct a responsible government. The institutional lag exists in the design and execution of this system. It affects the economic activities of local authority notably. Therefore, improving the system text of the investigating responsibility system from the aspects of design and execution, and eliminating the institutional lag will be helpful in the construction of a better investigating responsibility system. They can also promote the rationalization of local authority economic activities.

Key words:investigating responsibility system; institutional lag; local authority economic activity; influence

本文責任編輯：汪太賢