對(duì)違法行政行為法律監(jiān)督問題的探討

金　波

摘 要：檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)是加強(qiáng)對(duì)違法行政行為的監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡和權(quán)利保障，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、完善法律監(jiān)督體系、推進(jìn)依法治國具有重要意義。

關(guān)鍵詞： 違法行政行為；法律監(jiān)督；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：DF 31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

法律監(jiān)督制度體現(xiàn)了我國憲政體制的特點(diǎn)，即權(quán)力機(jī)關(guān)之下的檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)的相互配合和制約［1］。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為進(jìn)行監(jiān)督是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義。目前，檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督工作，即對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督工作開展得比較規(guī)范，實(shí)體和程序法律規(guī)定也比較完善，但對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督工作則缺乏全面、具體的法律規(guī)定，理論準(zhǔn)備不足，實(shí)踐中做法不一。探索對(duì)行政活動(dòng)的法律監(jiān)督，對(duì)于實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡和權(quán)利保障，健全法律監(jiān)督體系，進(jìn)而對(duì)完善有中國特色的憲政體制有著重大的理論價(jià)值。從我國社會(huì)現(xiàn)狀來看，因違法行政行為導(dǎo)致的群體性上訪不斷，引發(fā)的社會(huì)矛盾突出，造成了社會(huì)的不穩(wěn)定。加強(qiáng)對(duì)違法行政行為的法律監(jiān)督可以預(yù)防和減少侵害公民人身、財(cái)產(chǎn)和民主權(quán)利的違法事件的發(fā)生，對(duì)于推進(jìn)依法行政、發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為實(shí)行監(jiān)督的必要性和依據(jù)

（一）檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為實(shí)行監(jiān)督的必要性

在我國行政法學(xué)研究中，對(duì)于什么是行政違法存在三種有代表性的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政違法是行政法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)范的行為，違法主體既可以是行政主體，也可以是行政相對(duì)人［2］；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政違法僅指行政相對(duì)人違反行政法律規(guī)范的行為［3］；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政違法是指行政主體違反行政法律規(guī)范的行為［4］。但是，由于相對(duì)于行政主體而言，行政相對(duì)人處于弱勢地位，其權(quán)益保護(hù)非常脆弱，伴隨著行政法從“管理”的理念向“控權(quán)”的理念轉(zhuǎn)變，人們更多的是從限制行政主體濫用權(quán)力的角度看待行政違法這一概念，因此第三種觀點(diǎn)逐步成為公認(rèn)的觀點(diǎn)，并專用“違法行政行為”來表達(dá)。我們認(rèn)為，違法行政行為是行政機(jī)關(guān)、其他行政公務(wù)組織及其行政公務(wù)人員在進(jìn)行行政管理、行使行政職權(quán)的過程中實(shí)施的違反行政法律規(guī)范的行為的總稱。違法行政行為作為行使權(quán)力背離職責(zé)的行為，主要包括以下四類。

1.行政越權(quán)

行政主體在行政管理的過程中超越其法定的權(quán)限，實(shí)施了依法應(yīng)由其他權(quán)力主體行使的法定職權(quán)，或者逾越了法律、法規(guī)所設(shè)定的必要限度的違法行政行為。

2.濫用職權(quán)

行政濫用職權(quán)是行政主體違反行政法律規(guī)定的權(quán)限和程序，非法行使職務(wù)范圍內(nèi)的權(quán)力，導(dǎo)致一定危害后果發(fā)生的違法行政行為。判定一個(gè)行政行為是否屬于行政濫用職權(quán)，主要依據(jù)兩點(diǎn)：其一是看行為人的主觀心理態(tài)度是否存在主觀上的故意；其二是看行為人的行為是否超出法律規(guī)定的限度，是否違背現(xiàn)行法律或違反法律的目的與原則。

3.玩忽職守

是指行政主體不負(fù)責(zé)任，不履行或不認(rèn)真履行依法應(yīng)該履行的職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生一定危害后果的違法行政行為。首先，行政機(jī)關(guān)負(fù)有行政法上的作為義務(wù)，其次，行政機(jī)關(guān)沒有履行作為的義務(wù)，而是對(duì)依法應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，采取消極不作為的態(tài)度。

4.行政侵權(quán)

行政侵權(quán)是指行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)侵害行政相對(duì)人人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益的違法行政行為，具體體現(xiàn)為《國家賠償法》第3條規(guī)定的侵犯人身權(quán)和第4條規(guī)定的侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的9種情形。

在我國，對(duì)行政行為特別是對(duì)違法行政行為的監(jiān)督體系已經(jīng)基本建立。主要有以下幾種：

（1）國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。人大及其常委會(huì)通過聽取工作報(bào)告和匯報(bào)、質(zhì)詢或詢問、視察、執(zhí)法檢查、受理申訴等了解行政執(zhí)法活動(dòng)狀況，發(fā)現(xiàn)其中的違法行政行為，通過通告、批評(píng)、督促、作出決議、組織調(diào)查委員會(huì)以及罷免、撤職、免職等方式進(jìn)行監(jiān)督、糾正。

（2）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)違法行政行為監(jiān)督主要有兩個(gè)途徑：一是上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政層級(jí)監(jiān)督。這里主要指行政復(fù)議。行政復(fù)議是在當(dāng)事人的申請和參加下，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)按照行政復(fù)議程序?qū)唧w行政行為進(jìn)行合法性和適當(dāng)性審查，并作出裁決解決行政侵權(quán)爭議活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。二是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)國家行政機(jī)關(guān)、政府公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施法律、執(zhí)行政令、遵守行政紀(jì)律的情況進(jìn)行檢查，監(jiān)督糾正違法行政行為。

（3）審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督

審判機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的監(jiān)督通過行政訴訟來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)我國憲法及相關(guān)法律規(guī)定，人民法院有權(quán)應(yīng)公民、法人或者其他組織的請求，通過審查行政行為合法性的方式，解決特定范圍內(nèi)的行政爭議。人民法院根據(jù)審理所查清的事實(shí)，依據(jù)法律規(guī)定，認(rèn)為行政行為全部或部分違法，侵犯公民、法人或者其他組織人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益的，可以部分或全部撤銷被訴行政行為，并可以責(zé)令被告重新作出具體行政行為。人民法院通過行使國家行政審判權(quán)對(duì)違法行政行為進(jìn)行的監(jiān)督是目前對(duì)行政執(zhí)法外部監(jiān)督的最主要的形式。

（4）檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

目前，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過對(duì)國家工作人員職務(wù)犯罪偵查來實(shí)現(xiàn)的；此外，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，可以對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)以及人民警察執(zhí)行職務(wù)的行為等實(shí)行監(jiān)督；對(duì)已發(fā)生法律效力但確有錯(cuò)誤的行政判決、裁定進(jìn)行抗訴，也是對(duì)違法行政行為的監(jiān)督。

雖然對(duì)違法行政行為已有多方面的監(jiān)督制約機(jī)制存在，但由于現(xiàn)有法律制度設(shè)計(jì)上留有漏洞，致使部分違法行政行為缺乏有效的監(jiān)督制約。就國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，由于國家權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)作方式等方面的局限性，對(duì)違法行政行為的監(jiān)督力度明顯不足；行政復(fù)議監(jiān)督以具體行政行為為主要監(jiān)督對(duì)象，兼顧一部分抽象行政行為的監(jiān)督，由于這是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，其作用也就相當(dāng)有限；行政訴訟監(jiān)督是針對(duì)具體行政行為的一種最有力度的監(jiān)督，然而，由于行政訴訟受案范圍較窄，有相當(dāng)一部分具體行政行為被排除在監(jiān)督范圍之外，同時(shí)由于對(duì)原告資格要求太高，[訴訟必須通過原告才能啟動(dòng)，按照《行政訴訟法》的規(guī)定，原告必須是與具體行政行為有“法律上利害關(guān)系”的公民、法人和其他組織，這就意味著一些不符合該原告資格條件，而實(shí)際上因?yàn)檫`法行政行為的侵害處于危險(xiǎn)之中的主體，無法通過行政訴訟監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制來維護(hù)自身利益。]加上行政權(quán)對(duì)審判活動(dòng)的干擾，使得“民告官”難上加難；至于行政監(jiān)察監(jiān)督，有論者指出，與國外行政監(jiān)察相比較，我國行政監(jiān)察部門的職權(quán)算得上是較大的，但因其獨(dú)立性不強(qiáng)且面臨若干體制性因素的干擾和陳腐觀念的侵蝕，使其執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察的統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠，受理檢舉控告和申訴的威信不高且成本較大［5］。我國監(jiān)察制度最大的缺陷正是來自于行政監(jiān)察體制自身，由于這種監(jiān)督受制于行政權(quán)力，因而難以對(duì)行政權(quán)力實(shí)施真正有效的監(jiān)督。

從對(duì)違法行政行為監(jiān)督的實(shí)際效果和對(duì)違法行政行為監(jiān)督亟待加強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需要來看，構(gòu)建新的監(jiān)督機(jī)制以堵塞行政權(quán)行使過程中存在的法治漏洞就成了一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。將這一重要監(jiān)督職責(zé)賦予檢察機(jī)關(guān)是最恰當(dāng)?shù)?。首先，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督具有主動(dòng)性，可以主動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，對(duì)違法行政行為綜合實(shí)施事前、事中、事后監(jiān)督，有效彌補(bǔ)審判監(jiān)督被動(dòng)性之不足；其次，法律監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)程序性權(quán)力，不具備作出實(shí)體性決定的權(quán)能，即不能直接改變行政機(jī)關(guān)的處理決定或直接作出處理決定，而只能監(jiān)督、督促行政機(jī)關(guān)改變證明確有錯(cuò)誤的處理決定，因而不會(huì)出現(xiàn)檢察專橫的危險(xiǎn)；再次，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，一定程度上能夠克服行政復(fù)議這一內(nèi)部監(jiān)督的局限性；最后，法律監(jiān)督作為一種經(jīng)常性的專門監(jiān)督，可以有效彌補(bǔ)國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督不連續(xù)性和非專門性的缺憾。

（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為實(shí)行監(jiān)督的依據(jù)

1.理論依據(jù)

其一是分權(quán)制約理論。按照德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯（Marx Weber）的定義，權(quán)力的概念就是一個(gè)行為者擁有的、置他人的反對(duì)于不顧、把自己的意愿強(qiáng)加于人的可能性［6］。就國家權(quán)力的性質(zhì)和運(yùn)行規(guī)律而言，它既有造福社會(huì)的功效，也隱含著被腐蝕的可能性。在國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，立法權(quán)具有不直接與公民接觸的特點(diǎn)，侵犯公民合法權(quán)益的可能性較小，立法權(quán)只是法治的前提，對(duì)立法權(quán)的控制不會(huì)成為法治的核心。行政權(quán)與司法權(quán)同屬執(zhí)行權(quán)，但是與司法權(quán)不同，行政權(quán)的執(zhí)行性是發(fā)生在社會(huì)管理中的，其職責(zé)內(nèi)容上具有管理性質(zhì)，行政權(quán)的運(yùn)行總是積極主動(dòng)地干預(yù)人們的社會(huì)活動(dòng)和私人生活。行政權(quán)是國家權(quán)力體系中最活躍的權(quán)力，社會(huì)的復(fù)雜性為行政權(quán)創(chuàng)設(shè)了自由裁量的廣闊空間，因而行政權(quán)具有相當(dāng)大的擴(kuò)張性。在行政權(quán)力日益擴(kuò)張的趨勢下，為了使公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等得到切實(shí)的保護(hù)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督就成為必然的選擇。可見權(quán)力制約是現(xiàn)代民主政治的核心精神，它是對(duì)國家權(quán)力的約束與控制，使其在法治的軌道上運(yùn)行。法國啟蒙思想家孟德斯鳩說:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?［7］權(quán)力的性質(zhì)決定了權(quán)力的行使必須受到必要的監(jiān)督和制約。

在西方國家，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的互相制衡是通過孟德斯鳩首先明確界定的權(quán)力分立原則建立的三權(quán)分立模式，即在立法、行政和司法之間設(shè)置種種制約手段。在西方國家特別是英美法系國家，法院擁有兩大職能，其一為執(zhí)法職能，即普通的民事和刑事審判職能，其二即司法審查職能［8］。司法審查即對(duì)行政機(jī)構(gòu)實(shí)施司法控制，其作用和意義在于通過法院受理相對(duì)人的起訴，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，來保障和補(bǔ)救相對(duì)人的合法權(quán)益。司法審查以法院獨(dú)立的司法權(quán)力來制約行政權(quán)力，反映了國家權(quán)力的分工與制約，體現(xiàn)憲政體制的民主理念。因此，“人們一般還是視司法審查為能夠抑制行政活動(dòng)中的過度行為的最重要的保障。”［9］在我國，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督則是通過政黨監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等實(shí)現(xiàn)的。

總體來看，在任何國家和地區(qū)，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、制約的嘗試從來都沒有停止過。如代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、政黨的監(jiān)督、申訴專員體制的監(jiān)督、人民監(jiān)督委員會(huì)體制的監(jiān)督以及我國的行政監(jiān)察制度等。這些監(jiān)督制度都是對(duì)行政權(quán)力實(shí)行監(jiān)督的可貴嘗試。

其二是職務(wù)犯罪預(yù)防理論。發(fā)生在行政機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪一般體現(xiàn)為嚴(yán)重的瀆職行為，是腐敗現(xiàn)象的集中體現(xiàn)，不僅嚴(yán)重危害人民的生命財(cái)產(chǎn)，危害國家的政治經(jīng)濟(jì)管理秩序，而且損害社會(huì)風(fēng)氣和社會(huì)道德。行政領(lǐng)域職務(wù)犯罪的基本特點(diǎn)是具有職務(wù)身份的人對(duì)自己所擔(dān)當(dāng)職務(wù)的嚴(yán)重褻瀆，是一種以職務(wù)為前提的身份犯罪，犯罪行為與犯罪人的“職務(wù)”之間具有直接、必然的聯(lián)系，這是職務(wù)犯罪的最基本的特征，體現(xiàn)職務(wù)犯罪褻瀆公職這一本質(zhì)屬性。因而，正確行使權(quán)力，盡職盡責(zé)，應(yīng)當(dāng)是公職人員的義務(wù)。如果相反，利用職權(quán)方便進(jìn)行犯罪，或?yàn)E用權(quán)力，或不盡職盡責(zé)，就違背了公眾授權(quán)委托的本來意義，是嚴(yán)重的背信行為，不管從道義上還是從法律上說都是犯罪行為。

發(fā)生在行政機(jī)關(guān)活動(dòng)中的違法和犯罪都是違反法律、具有社會(huì)危害性的行為，二者之間只有程度的差異，并沒有不可逾越的鴻溝。強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督可以有效地預(yù)防和減少犯罪的發(fā)生，從而可以以較少的法制資源投入獲得更大的收益。有學(xué)者曾經(jīng)精辟地指出，“從一定程度上說，法律制裁是少數(shù)幾種最無效的減少腐敗的方法之一，因?yàn)樗皇窃诟瘮“l(fā)生后才對(duì)問題加以處理?！痹谝欢ㄒ饬x上說，對(duì)違法行政行為實(shí)施法律監(jiān)督就是以法律監(jiān)督為主要內(nèi)容的職務(wù)犯罪預(yù)防。

2.憲法依據(jù)

我國《憲法》第129條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。盡管憲法和法律沒有對(duì)法律監(jiān)督的內(nèi)涵和外延作出明確具體的規(guī)定，但是從憲法的立法精神和檢察機(jī)關(guān)的長期實(shí)踐來看，我們認(rèn)為所謂法律監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)法律的執(zhí)行和適用情況進(jìn)行監(jiān)察、督促的專門工作，以保證國家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。據(jù)此理解，法律監(jiān)督就是對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)的監(jiān)督和制約。

在我國人民代表大會(huì)憲政體制中，人大是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，行政、審判、檢察三機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，是相互平行的三個(gè)機(jī)關(guān)。由于人大擁有的權(quán)力相對(duì)于行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力而言是上位權(quán)力，人大要對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面的重大問題進(jìn)行監(jiān)督，這就決定了人大的監(jiān)督是一種宏觀的監(jiān)督，客觀上需要專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表最高權(quán)力實(shí)施監(jiān)督,保證國家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。因此，根據(jù)我國憲政制度的既定安排，人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)實(shí)行法律監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)的相互配合、相互制約，是人民代表大會(huì)制度的必然選擇。

權(quán)力制約是我國憲法的核心精神之一，這是由憲法的邏輯起點(diǎn)和基本內(nèi)容所決定的。在資本主義國家的憲法中，權(quán)力制約的原則主要表現(xiàn)為分權(quán)原則；在社會(huì)主義國家的憲法中，權(quán)力制約的原則主要表現(xiàn)為監(jiān)督原則［10］。從我國目前憲政實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督存在很多空白點(diǎn)，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政侵犯公民人身、財(cái)產(chǎn)和民主權(quán)利導(dǎo)致公民越級(jí)上訪、釀成群體性事件的情形監(jiān)督不力。由檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)實(shí)行法律監(jiān)督是我國人民代表大會(huì)制度權(quán)力架構(gòu)的基本要求，是對(duì)依法行政這一時(shí)代訴求的回應(yīng)，具有充足的憲法根據(jù)。

3.法律依據(jù)

在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，已經(jīng)有了明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容。這些規(guī)定主要有：

《刑法》第4章“瀆職罪”和第4章“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”中規(guī)定了國家工作人員的瀆職犯罪和國家機(jī)關(guān)工作人員的侵權(quán)犯罪?！缎淌略V訟法》第18條第2款規(guī)定：“國家工作人員的瀆職犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查?！边@是檢察機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重違法行政行為——構(gòu)成瀆職侵權(quán)犯罪的行為進(jìn)行監(jiān)督的法律依據(jù)。

在其他法律法規(guī)中，也有相應(yīng)的規(guī)定。如《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第6條規(guī)定：“勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)，接受人民檢察院的監(jiān)督?！薄度嗣窬旆ā返?2條規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！?001年7月9日國務(wù)院發(fā)布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》 第14條規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督?！薄吨伟补芾硖幜P法》第114條第2款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告；收到檢舉、控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)處理?！?2006年1月26日最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不按規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)舉報(bào)的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定及時(shí)處理，并向舉報(bào)人反饋處理結(jié)果。”

由此可見，檢察機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重違法行政行為——構(gòu)成瀆職侵權(quán)犯罪行為監(jiān)督的法律依據(jù)是充分、完備的，而對(duì)一般違法行政行為監(jiān)督的依據(jù)散見于法律法規(guī)中，盡管不完善、不系統(tǒng)，但不能否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)一般違法行政行為監(jiān)督的法律依據(jù)的存在。

二、檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為實(shí)行監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)

（一）檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為監(jiān)督的范圍

根據(jù)刑法、刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違法行政行為中的嚴(yán)重違法行為——瀆職侵權(quán)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督毫無疑問是檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為監(jiān)督的最重要的內(nèi)容。除了對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督外，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督。考慮到行政監(jiān)察制度的存在和檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，對(duì)一般違法行政行為的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)。我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)一般違法行政行為的監(jiān)督，應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

1.對(duì)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰是否合法實(shí)行監(jiān)督

這是由于限制人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰直接損害公民的人身、財(cái)產(chǎn)和民主權(quán)利，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督既符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位，又適應(yīng)我國法治發(fā)展的實(shí)際情況。行政強(qiáng)制是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。包括收容教養(yǎng)、收容教育、強(qiáng)制檢查治療、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制隔離等［11］。行政處罰包括勞動(dòng)教養(yǎng)、行政拘留等。對(duì)于行政相對(duì)人被限制和剝奪人身自由，不能或不易通過行政復(fù)議或行政訴訟等渠道獲得救濟(jì)的行政強(qiáng)制、處罰措施，為防止行政機(jī)關(guān)以社會(huì)公共利益的名義隨意侵犯公民人身自由權(quán)利事件的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其納入監(jiān)督范圍。

以勞動(dòng)教養(yǎng)為例，從勞動(dòng)教養(yǎng)立法[

關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的立法有1957年8月1日全國人大常委會(huì)第78次會(huì)議批準(zhǔn)、1957年8月3日國務(wù)院公布的《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》、1979年11月29日全國人大常委會(huì)第12次會(huì)議批準(zhǔn)、國務(wù)院同日公布施行的《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》和1982年1月21日國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》等。]的本意來看，它是對(duì)某些不夠刑事處分的違法人員[

根據(jù)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》的規(guī)定，違法人員的種類包括結(jié)伙殺人、搶劫、強(qiáng)奸、放火等犯罪團(tuán)伙中，不夠刑事處分的違法人員；有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為，屢教不改，不夠刑事處分的違法人員；聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動(dòng)鬧事等擾亂社會(huì)治安，不夠刑事處分的違法人員等。]實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政處罰措施。客觀地講，該制度自1957年實(shí)行以來，對(duì)于維護(hù)正常的社會(huì)秩序，起到了重要作用。但是，由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，在勞動(dòng)教養(yǎng)的實(shí)踐中存在諸多問題，突出表現(xiàn)在：（1）勞動(dòng)教養(yǎng)審批權(quán)的行使缺乏監(jiān)督制約。公安機(jī)關(guān)既是勞動(dòng)教養(yǎng)的辦案機(jī)關(guān)，又是勞動(dòng)教養(yǎng)的審批機(jī)關(guān)，不符合分工合作、互相制約的原則，不利于保證勞動(dòng)教養(yǎng)的質(zhì)量；（2）勞動(dòng)教養(yǎng)活動(dòng)中存在很大的隨意性和混亂性。由于公安機(jī)關(guān)行使勞動(dòng)教養(yǎng)審批權(quán)，缺乏監(jiān)督制約，造成勞動(dòng)教養(yǎng)的范圍擴(kuò)大，導(dǎo)致執(zhí)法混亂，把一些不夠條件的人作勞動(dòng)教養(yǎng)處理；“以教代刑”，把個(gè)別夠刑事處分的人降格作勞動(dòng)教養(yǎng)處理；有法不依，把檢察機(jī)關(guān)決定不起訴的人作勞動(dòng)教養(yǎng)處理；辦人情案，把夠勞動(dòng)教養(yǎng)條件的人予以釋放。（3）勞動(dòng)教養(yǎng)期限長達(dá)1至3年，必要時(shí)還可延長1年。其嚴(yán)厲程度高于管制、拘役、緩刑等刑罰措施，公民的合法權(quán)益可能會(huì)受到侵害。上述情況說明，當(dāng)前，勞動(dòng)教養(yǎng)活動(dòng)中確實(shí)存在執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公的問題?？梢姡訌?qiáng)對(duì)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰是否合法的監(jiān)督是非常必要的。

2.對(duì)侵害國家、公共利益以及侵害公民人身、民主權(quán)利的，尚未構(gòu)成犯罪的違法行政行為實(shí)行監(jiān)督。[在檢察機(jī)關(guān)管轄的瀆職侵權(quán)類職務(wù)犯罪42個(gè)罪名中，剔除9個(gè)司法工作人員犯罪主體的罪名，共有33個(gè)行政機(jī)關(guān)的國家工作人員可以涉嫌構(gòu)成的犯罪。對(duì)于33個(gè)未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督。]侵害國家、公共利益的違法行政行為主要是指《刑法》第9章規(guī)定的瀆職罪相關(guān)罪名中尚未達(dá)到但接近立案標(biāo)準(zhǔn)的違法行政行為，這種違法行政行為的特點(diǎn)就是一般不直接侵害具體行政相對(duì)人的合法權(quán)益。[根據(jù)《刑法》第九章的規(guī)定，這些違法行政行為包括濫用職權(quán)、玩忽職守等共28種。]侵害公民人身、民主權(quán)利的違法行政行為是指刑法第4章規(guī)定的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪中未構(gòu)成犯罪的行為。[這些行為有行政機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、非法搜查、虐待被監(jiān)管人、報(bào)復(fù)陷害、破壞選舉等違法行政行為。]這些行政違法行為盡管尚未達(dá)到《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中相關(guān)犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，但接近這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)危害性，對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督體現(xiàn)了對(duì)違法行政行為監(jiān)督和職務(wù)犯罪查處的銜接。如稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，不征、少征應(yīng)征稅款，致使國家稅收遭受重大損失的，構(gòu)成徇私舞弊不征、少征稅款罪。符合下列情形之一的，即構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)立案偵查：（1）徇私舞弊不征、少征應(yīng)征稅款，致使國家稅收損失累計(jì)達(dá)10萬元以上的；（2）上級(jí)主管部門工作人員指使稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊不征、少征應(yīng)征稅款，致使國家稅收損失累計(jì)達(dá)10萬元以上的；（3）徇私舞弊不征、少征應(yīng)征稅款不滿10萬元，但具有索取或者收受賄賂或者其他惡劣情節(jié)的；（4）其他致使國家稅收遭受重大損失的情形。但是，尚未達(dá)到上述立案標(biāo)準(zhǔn)的違法行政行為也破壞了國家的稅收秩序，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

3.對(duì)違法的行政人員的責(zé)任追究實(shí)行監(jiān)督

在這里，違法的行政人員包括三種情況：（1）違法采取行政強(qiáng)制措施和行政處罰限制人身自由，侵害公民人身、財(cái)產(chǎn)和民主權(quán)利的責(zé)任人員；（2）侵害國家或公共利益的尚未構(gòu)成犯罪的違法行政行為的責(zé)任人員；（3）被行政訴訟、行政復(fù)議確定的違法行政行為的責(zé)任人員。由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督對(duì)違法行政行為的責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究，也是非常必要的。一個(gè)行政行為通過檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督或由行政訴訟、行政復(fù)議確定為違法，得以撤銷或糾正，行政相對(duì)人的權(quán)利得到保護(hù)，這是對(duì)違法行政行為的有力監(jiān)督。但如果違法行政的行政執(zhí)法人員得不到追究與處理，這種監(jiān)督所起的作用就要大打折扣。特別是由于審判機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督對(duì)事不對(duì)人，它并不涉及對(duì)違法責(zé)任人員的處理，而行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督又往往因各種因素的影響不到位，所以經(jīng)常出現(xiàn)行政執(zhí)法行為雖被定違法，但無人具體承擔(dān)責(zé)任，無人受到處理的情況。責(zé)任人得不到處理，對(duì)其自己及其他人員的觸動(dòng)就不會(huì)很大，就不能起到應(yīng)有的教育作用。這也是行政執(zhí)法中違法行為難以禁絕的一個(gè)很重要的因素。因此，針對(duì)目前對(duì)違法行政行為監(jiān)督模式中存在的這一漏洞，對(duì)違法行政人員的責(zé)任追究進(jìn)行監(jiān)督，保證違法人員受到相應(yīng)處理應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)指出的是，這種責(zé)任的追究是間接性的，即檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有關(guān)行政執(zhí)法人員應(yīng)對(duì)違法行政行為負(fù)責(zé)時(shí)，應(yīng)按照干部管理權(quán)限向紀(jì)檢、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)或該行政執(zhí)法人員所屬機(jī)關(guān)發(fā)出給與有關(guān)人員黨政紀(jì)處分的檢察建議。同時(shí)對(duì)檢察建議的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。

（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為監(jiān)督的程序

1.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)違法行政行為監(jiān)督的職能承擔(dān)

根據(jù)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職責(zé)分工，控告和反瀆職侵權(quán)檢察部門應(yīng)承擔(dān)起對(duì)違法行政行為的監(jiān)督職責(zé)。由控告檢察部門統(tǒng)一受理控告違法行政行為的案件線索并進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)督。涉嫌構(gòu)成犯罪的交由反瀆職侵權(quán)檢察部門立案偵查。

需要指出的是，目前檢察機(jī)關(guān)是按照訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)定位配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)資源的，控告檢察部門與偵監(jiān)、公訴、民行、監(jiān)所、申訴等訴訟監(jiān)督部門在職能方面交叉重疊，實(shí)際上只起到收發(fā)室的作用。控告檢察部門要擔(dān)負(fù)起有效監(jiān)督違法行政行為的重任，從保障公民申訴、控告和檢舉的憲法權(quán)利入手，充分發(fā)揮履行法律監(jiān)督職能化解社會(huì)矛盾的重要作用。