稅收法定原則的艱難回歸

葉　檀

消費低迷時減稅，投資過熱時加稅，在我們巧妙地利用稅收進行市場調(diào)控的時候，卻忘記了稅收法定這一重大原則。

更重要的是，如果政府可以假借行政權(quán)力加重或者減免稅收，那就意味著個人財產(chǎn)所有權(quán)的一部分歸政府所有，所謂的保護產(chǎn)權(quán)也就成了一句空話。

近期央視熱播的紀(jì)錄片《大國崛起》引發(fā)了人們對大國應(yīng)該如何崛起的思考。

在市場經(jīng)濟國家崛起的過程中，值得關(guān)注的現(xiàn)象之一就是稅收法定原則。

大國崛起過程中的稅收權(quán)爭奪戰(zhàn)

稅收法定原則最早體現(xiàn)在英國1215年的大憲章中。英國的屢次革命，從1215年貴族抵抗約翰王，到1642年開始的議會與查理一世的內(nèi)戰(zhàn)，一直到1688年的光榮革命，其含義之深廣非片言所能概括。但從公民財產(chǎn)權(quán)利的角度來說，則是一個財產(chǎn)權(quán)越來越受到法律保護的過程，也是國王任意征稅權(quán)逐漸喪失的過程。當(dāng)一方以“家天下”的思想征稅的時候，總是激起另一方的強烈反抗。被征收的一方堅定地捍衛(wèi)自己的財產(chǎn)權(quán)，拒絕在法定原則之外的任何征稅行動。最終，查理一世被送上了斷頭臺，英國實現(xiàn)了君主立憲制，國王的征稅權(quán)徹底被稅收法定原則擊垮。

北美13個殖民地也效仿前賢，美國獨立戰(zhàn)爭的直接導(dǎo)火索就是英國議會在沒有殖民地代表參加的情況下擅自向殖民地征收印花稅，侵害了殖民地民眾的利益。這既違背了英國自身的憲政原則，也違背了美國第一代拓荒者的五月花號公約。只不過，英國諺語“稅收是代議制之母”，在美國被翻版成為“無代議士不納稅”。

法國革命依然圍繞稅收而行。1789年法國大革命前的突出矛盾就是第三等級承擔(dān)了沉重的賦稅，只有工作的權(quán)利而被停止了議政權(quán)。大革命最重要的成果《人權(quán)與公民權(quán)宣言》中有一條：任何人的財產(chǎn)權(quán)不得受到剝奪。這一條杜絕了權(quán)勢階層任意征稅的掠奪行為，以及稅收豁免權(quán)等特權(quán)，個人財產(chǎn)由此受到保護，奠定了市場經(jīng)濟的第一塊基石。

稅收，不僅僅是國家財政來源的保障，也是國家與民眾之間契約關(guān)系的一種體現(xiàn)和保障。稅收不應(yīng)成為圈錢的借口，而應(yīng)成為政府與民眾之間的權(quán)利讓渡紐帶：國家在征稅后，應(yīng)該提供社會所必要的秩序與安全、公平的環(huán)境。因此，不經(jīng)合法性程序以調(diào)節(jié)為名任意增加稅收，或者以征收隱性費用的方式強行征收“保護費”，從根本上違反了法治與市場經(jīng)濟的根本要義。

另一方面，在現(xiàn)代社會中，稅收也具有激勵市場的作用。一個好的稅收體制應(yīng)該成為促進商品交易與經(jīng)濟發(fā)展的正向激勵手段，而不是相反。

稅收節(jié)節(jié)攀升大好形勢下的隱憂

根據(jù)國家稅務(wù)總局的數(shù)字，我國稅收收入近年來節(jié)節(jié)攀升：去年上半年中國經(jīng)濟增長10.9%，同比增長0.9個百分點。同時，上半年財政稅收突破2萬億元人民幣，比前年同期增收3600多億元，稅收增速22.3%，比經(jīng)濟增速高出1倍。而事實上，不僅是去年，過去五年我國稅收步入快速增長期，年均遞增17.7%，遠高于GDP的年遞增速度。

稅收收入節(jié)節(jié)攀升，固然有經(jīng)濟發(fā)展與征稅手段改進的功勞，但也與稅收負擔(dān)過重不無關(guān)聯(lián)?！陡２妓埂饭嫉哪甓榷愂胀纯嘀笖?shù)可以作為參照。從2000年中國進入《福布斯》的統(tǒng)計開始，稅收負擔(dān)指數(shù)便一路上揚：2002年位居第三，2005年便“躍升”全球第二。我國10年來宏觀稅賦每年以接近1個百分點的速度增長，如果加上大量非稅負擔(dān)，實際宏觀稅賦水平可能大大超過發(fā)達國家。

一個有意思的現(xiàn)象是：一些人考慮到稅賦對市場經(jīng)濟的遏制作用，以及對于消費的抑制，常常提出降稅、取消收費或者進行費改稅、流轉(zhuǎn)稅改為消費稅等建議，但在涉及投資過熱的行業(yè)時，又常常把征稅作為無往不利的武器，完全忘了確保市場經(jīng)濟健康發(fā)展的稅收法定這一原則。這在房地產(chǎn)等行業(yè)中表現(xiàn)得尤其明顯，總是試圖以高稅收抑制消費與二手房交易的方法來抑制房價。殊不知，用鯀堵水的辦法來治水通常會適得其反，稅賦在增加交易負擔(dān)的同時，也會挫傷市場流通的積極性。

那些隨隨便便就建議征稅的人還忘記了另一條，如果政府可以假借行政權(quán)力加重或者減免稅收，那就意味著個人財產(chǎn)所有權(quán)的一部分歸政府所有，所謂的保護產(chǎn)權(quán)也就成了一句空話。如此調(diào)控，結(jié)果常常是調(diào)控的愿望未達成而平添了政府與民爭利的罵名。

稅收“母法”呼之欲出

這一局面在可見的將來也許有可能改觀。據(jù)報道，一個由全國人大、國務(wù)院法制辦、財政部和稅務(wù)總局官員參加的研討會已經(jīng)召開，主題是研究《稅收通則法》專家稿。

據(jù)粗略統(tǒng)計，我國現(xiàn)行的稅收行政法規(guī)大約有30部，有關(guān)稅收的部門規(guī)章大約有50部?，F(xiàn)行有效的法律卻只有3部：一部程序法和兩部實體法。其他都以法規(guī)或規(guī)章的形式發(fā)布，不僅法律級次低，而且部分法規(guī)政策經(jīng)常變化，使稅收執(zhí)法始終處于一種動蕩多變的狀態(tài)。

《稅收通則法》旨在保障公民財產(chǎn)權(quán)，保護納稅人合法權(quán)利，規(guī)范稅務(wù)機關(guān)的征稅行為，與稅收法定原則有莫逆之處，也是我國稅收擺脫行政管轄走向法治化的一小步，因此被稱為稅收“母法”。

這部法律立法過程曲折且頗多妥協(xié)之處?！抖愂栈痉ā废群蟊涣腥氚藢煤褪畬萌舜蟮牧⒎ㄓ媱?，稅務(wù)總局草案前后六次提交全國人大常委會，財政部草案也已經(jīng)審議了四稿，但最終停滯，改弦更張。立法的主旨也發(fā)生了很大的變化，原初的主旨是規(guī)定稅收領(lǐng)域的一些根本制度，如稅收立法權(quán)、中央與地方的稅收關(guān)系、稅收基本原則、稅收司法體系等，意在制定一部稅收效力位階高于一般稅收法律的稅收“母法”。但一些專家考慮到可操作性，因此提議對一些重大議題暫時擱置。比如，《稅收通則法》規(guī)定，納稅人在稅收征納活動中享有限額納稅權(quán)、稅賦從輕權(quán)、獲取信息權(quán)、賠償救濟權(quán)等，對納稅人享有的程序性權(quán)利作出集中規(guī)定，但本該啟動的費改稅等工程，收費是否納入調(diào)節(jié)范圍，迄今未有定論。

一部折衷的稅收“母法”也比沒有“母法”強，起碼我們又向稅收法定原則邁進了一小步，誰能說這不是稅收與財產(chǎn)權(quán)法治精神的一大步呢？

[編輯 蕭三匝]

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