調(diào)整反貧困政策模式是貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的切入點

內(nèi)容提要：貧困依然是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)必須面對的一個嚴(yán)峻問題，調(diào)整反貧困政策模式是貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的切入點。實現(xiàn)開發(fā)式扶貧向救助式扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，加快完善農(nóng)村社會救助體系；建立新的農(nóng)村區(qū)域性反貧困度量指標(biāo)，完善貧困認(rèn)知和反貧困效果評價體系是促進貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)進程的主要政策取向。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村貧困；反貧困政策

中圖分類號：F320.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2007)05-0045-05

在推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進程中，貧困地區(qū)是新農(nóng)村建設(shè)的難點和工作重點，消除貧困是新農(nóng)村建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，扶貧開發(fā)是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。貧困問題一直是困擾甘肅農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的首要問題，因而也將成為甘肅社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程中重點需要解決的主要問題。

1.貧困問題是甘肅新農(nóng)村建設(shè)的最大障礙

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，對甘肅來說，雖然是一個難得的加快農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的機遇，但對于一個農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?1.39%及農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人口仍占農(nóng)村人口近1/3的省份來說，貧困對建設(shè)社會主義新農(nóng)村的影響更為嚴(yán)峻和深遠。

1.1 甘肅農(nóng)村貧困問題依然嚴(yán)峻

雖然與全國貧困發(fā)生率下降趨勢比，甘肅下降速度要高于全國水平。2001年到2005年，全國農(nóng)村貧困發(fā)生率由3.2%降低到2.5%，下降了0.7個百分點，而同期甘肅貧困發(fā)生率由9.26%降低到7.16%，下降了2.1個百分點。但從甘肅農(nóng)村貧困人口占全國比重看，近年來，出現(xiàn)了明顯的反彈，2005年為6.28%，比2003年的5.84%還高出0.44個百分點。

1.1.1 貧困群體龐大，反貧困任務(wù)依然繁重。按675元絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)和942元低收入人口的標(biāo)準(zhǔn)計，2005年底，甘肅省農(nóng)村還有148.54萬絕對貧困人口和355.32萬低收入人口，占當(dāng)年甘肅農(nóng)村總?cè)丝诘?9.78%。1983年至1993年，甘肅年均減少農(nóng)村貧困人口81.82萬人左右，1994至2000年，下降到年均29.30萬人左右，2001年到2005年，年均只有8.06萬人。“十一五”內(nèi)要使全部絕對貧困人口解決溫飽，平均每年要解決近30萬人，任務(wù)相當(dāng)艱巨。

1.1.2 貧困人口的分布呈現(xiàn)大分散，小集中的態(tài)勢，個體貧困與區(qū)域貧困并存。甘肅省有10個市州是貧困市州，占全部14個市州的71.42%；有43個縣（市、區(qū)）為國家扶貧開發(fā)工作重點縣和2個比照重點縣管理的縣，6個“三西”縣，加上22個非重點鄉(xiāng)所在縣，扶貧任務(wù)已擴展到68個縣（市、區(qū)），占86個縣區(qū)的79.07%。有919個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為扶貧開發(fā)工作重點鄉(xiāng)，占全部1 533個行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的59.95%。有8 790個村為扶貧開發(fā)工作重點村，占全部17 834個行政村的49.29%。

從農(nóng)村貧困人口分布看，14個市州中除了嘉峪關(guān)市和金昌市外，其他12個市州均有一定數(shù)量的貧困人口。從2005年148.54萬人的農(nóng)村貧困絕對人口分布看，南部甘南州及隴南、天水兩市有56.14萬人，占37.79%；中部蘭州、白銀、定西和臨夏3市1州有42.58萬人，占28.67%；隴東慶陽和平?jīng)?市有37.61萬人，占25.33%；河西的武威、張掖和酒泉3市有12.21萬人，占8.22%。

1.1.3 貧困地區(qū)農(nóng)民收入水平低，與非貧困地區(qū)差距懸殊。近年來，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入絕對額雖有所增長，但與全省平均水平比，有進一步拉大的發(fā)展趨勢。如嘉峪關(guān)市和宕昌縣農(nóng)民人均純收入，2004年分別為4 407元和902元，相差3 505元，2005年分別為4 750元和993元，差距擴大到3 757元。

1.1.4 貧困地區(qū)基礎(chǔ)生活條件改善不大。2005年甘肅貧困地區(qū)，尚有16.6%的村未通電，15.1%的村不通車，21%的村沒有電話，54%的行政村沒有幼兒園或?qū)W前班，10.7%的村沒有小學(xué)，33%的村沒有衛(wèi)生所，26%的村沒有合格的鄉(xiāng)村醫(yī)生或衛(wèi)生員。

1.2 甘肅農(nóng)村貧困人口發(fā)展趨勢不容樂觀

如果以“十五”期間甘肅年均減少8.06萬人的農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)為判斷依據(jù)，那么到“十一五”期末，甘肅仍會有100萬人以上的農(nóng)村絕對貧困人口。當(dāng)然，隨著新農(nóng)村建設(shè)等一系列涉農(nóng)、惠農(nóng)政策的進一步實施和落實，可能會帶來農(nóng)村絕對貧困人口快速減少的積極影響。但也不能排除農(nóng)村人口增長、自然災(zāi)害發(fā)生，以及國家區(qū)域開發(fā)政策調(diào)整，對農(nóng)村貧困發(fā)生率提升的影響?？紤]到有利因素和不利因素的相互作用，且假設(shè)積極因素大于負(fù)面影響，在不發(fā)生重大自然災(zāi)害的情況下，如果貧困發(fā)生率下降由年均0.39個百分點提高并保持到1個百分點，那么，到“十一五”末，甘肅農(nóng)村貧困發(fā)生率就能降低到2004年的全國平均水平。按人口自然增長率6‰估計，5年內(nèi)甘肅農(nóng)村人口可能達到2137萬人左右，如果貧困發(fā)生率控制在2.8%，則到“十一五”末，甘肅農(nóng)村絕對貧困人口就能減少到60萬左右。這是一個十分樂觀的估計和判斷，考慮到如下幾方面因素的影響，到“十一五”末，甘肅農(nóng)村貧困人口不會低于300萬人，其中絕對貧困人口可能在90萬以上。

1.2.1 農(nóng)村低收入群體有進一步擴大的可能。甘肅農(nóng)村低收入戶數(shù)和人口較多，且由于城鄉(xiāng)收入差距擴大、農(nóng)村居民收入差距擴大及甘肅貧困縣經(jīng)濟發(fā)展水平低等多種因素的影響，甘肅農(nóng)村低收入群體有進一步擴大的可能，無疑提高了其中有一部分人滑向貧困狀態(tài)的發(fā)生率。一方面，農(nóng)民收入兩極分化越來越嚴(yán)重，并有進一步加劇的趨勢。據(jù)甘肅省農(nóng)調(diào)隊住戶處對全省1800個農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查資料顯示，農(nóng)村居民收入增加額的絕大多數(shù)為高收入家庭所擁有，低收入農(nóng)戶的相對貧困化問題日益突出。另一方面是城鄉(xiāng)收入差距拉大。甘肅加大力度落實國家以增加農(nóng)民收入為主線的一系列“惠農(nóng)”政策，對增加農(nóng)民收入起了一定的作用，但對縮小城鄉(xiāng)收入差距并無實質(zhì)上的影響。

1.2.2 地方財政困難，地方政府反貧困能力弱。全國縣均地方財政收入在2004年就超過1億元，而到2005年甘肅縣均地方財政收入只有2 926萬元，還不到全國平均水平的1/3。全省財政收入在1 000萬元以下的縣12個，主要分布在農(nóng)村貧困人口最為集中的“兩州一市”，兩當(dāng)縣和卓尼縣財政收入分別只有461萬元和416萬元。

1.2.3 農(nóng)村社會救助水平超低，將會加劇農(nóng)村貧困程度。近年來，甘肅實施的以五保供養(yǎng)、特困救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會救助政策，對降低農(nóng)村貧困發(fā)生率起到了一定作用。實際上，由于用于開展農(nóng)村社會救助活動的資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致全省農(nóng)村救助水平依然很低，將加劇農(nóng)村貧困程度。

一是社會救助資金缺口很大。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，目前甘肅農(nóng)村有應(yīng)享受五保供養(yǎng)人數(shù)6.76萬人，應(yīng)享受特困救助人數(shù)205.18萬人，兩者合計211.94萬人，比農(nóng)村人口總數(shù)的10%還多。如按國家平均水平年人均經(jīng)費749元標(biāo)準(zhǔn)，需要158 750.55萬元，而2005年甘肅用于農(nóng)村五保供養(yǎng)和特困救助的經(jīng)費總額為6 547.62萬元，僅為所需資金的4.12%。

二是社會救助覆蓋面過窄。2005年甘肅農(nóng)村社會救濟對象有227.45萬人（包括應(yīng)供養(yǎng)五保人數(shù)6.76萬人，實際特困人數(shù)205.18萬人，應(yīng)實施醫(yī)療救助人數(shù)15.51萬人），而實際救助人數(shù)只有100.53萬人，占應(yīng)救助人數(shù)的44.19%。其中，農(nóng)村五保供養(yǎng)率67.64%，比全國平均水平70%低近3個百分點；農(nóng)村特困救助率只有33.92%，比全國平均54.90%的水平低20.98個百分點。

三是社會救助水準(zhǔn)超低。2005年，甘肅五保供養(yǎng)經(jīng)費年人均602元，月人均50元；特困救助經(jīng)費年人均31元，月人均只有2.6元。二者加權(quán)平均，年人均只有76.40元，月人均6.37元，與全國2002年年人均749元、月人均62元水平比，相差接近10倍。

2.調(diào)整反貧困政策模式是貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的切入點

不可否認(rèn)，甘肅是國家反貧困戰(zhàn)略和政策最大的受惠省份之一，反貧困成效也是非常明顯的。改革開放以來，甘肅先后組織實施的“兩西”建設(shè)、南部山區(qū)和老區(qū)建設(shè)、省“四七”（即用7年時間解決400萬人口的貧困問題）扶貧攻堅計劃以及當(dāng)前實施的“一體兩翼”（整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)）等扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，使甘肅的農(nóng)村貧困發(fā)生率由1982年的75%下降到2005年的7.16%。但是，應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，過去的成績在很大程度上應(yīng)歸功于國家宏觀改革開放政策及經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果?，F(xiàn)行的反貧困模式效率下降和成本攀升、不能有效解決生態(tài)性、教育性和醫(yī)療性貧困問題、導(dǎo)致“靶點”瞄準(zhǔn)偏離和制度外溢效應(yīng)等，調(diào)整反貧困模式，應(yīng)成為貧困地區(qū)推進新農(nóng)村建設(shè)的切入點。

2.1 現(xiàn)行的反貧困模式不經(jīng)濟，效率下降與成本攀升并存

甘肅農(nóng)村貧困問題長期得不到有效的解決，影響因素很多，也很復(fù)雜，但目前的反貧困戰(zhàn)略和模式下的政策措施效果下降，卻是一個不容置疑的事實。

2.1.1 經(jīng)濟增長與貧困發(fā)生率下降不同步?！笆濉逼陂g甘肅經(jīng)濟年均增長10.2%，而年均貧困發(fā)生率卻為8.2%。經(jīng)濟增長速度高出全國平均水平近2個百分點，貧困發(fā)生率卻高出全國平均水平近6個百分點，經(jīng)濟增長并沒有帶來貧困發(fā)生率的下降。

2.1.2 反貧困投入產(chǎn)出效率降低。國家和地方政府下?lián)艿姆鲐氋Y金相當(dāng)大部分沒有真正用在扶貧上，扶貧資金被擠占、挪用的問題相當(dāng)突出。2004年國家審計署審計21個?。▍^(qū)、市）592個國家扶貧工作重點縣的扶貧資金，發(fā)現(xiàn)4.28億元是用于平衡預(yù)算，1.5億元用于買車和彌補行政經(jīng)費等。“八七扶貧攻堅計劃”實施階段，國家扶貧資金中“有90%左右用來‘吃飯’，而用來給農(nóng)民‘做事’的錢最多不超過10%。”據(jù)媒體報道，甘肅定西市2004年就挪用扶貧、退耕還林等專項資金達75 262萬元。

2.1.3 反貧困成本不斷攀升。在“九五”期間，脫貧1個人中央投入的扶貧資金和信貸資金約為2 800元，2002年脫貧1個人相應(yīng)的資金高達15 000多元。定西市2001年到2005年共投入農(nóng)村扶貧資金達到134 556.33萬元，而同期農(nóng)村貧困人口從13.68萬人降低到8.52萬人，減少了5.16萬人。可以推算出，這期間定西市減少一個貧困人口的成本竟高達26076元。

2.2 扶貧開發(fā)并不能有效解決生態(tài)性、教育性和醫(yī)療性貧困問題

長時期，理論研究一直認(rèn)為甘肅農(nóng)村貧困的主要原因是資源缺乏和經(jīng)濟落后導(dǎo)致的經(jīng)濟貧困和資源貧困問題，因而一直主張實施以資源開發(fā)為手段，以經(jīng)濟增長為路徑的反貧困策略。但隨著這一政策效果降低，人們逐漸認(rèn)識到，生態(tài)、教育和醫(yī)療問題已經(jīng)成為影響甘肅農(nóng)村反貧困效果的主要因素，而當(dāng)前的開發(fā)式反貧困模式，卻對生態(tài)性貧困、教育性貧困和醫(yī)療性貧困干預(yù)程度很低。

2.2.1 生態(tài)性貧困日益顯現(xiàn)。甘肅農(nóng)村貧困人口多分布于自然條件惡劣，資源貧乏，生態(tài)破壞嚴(yán)重，土地生產(chǎn)率低下的山區(qū)、黃土高原區(qū)、偏遠荒漠地區(qū)，地方病高發(fā)區(qū)以及自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)等生態(tài)敏感地帶，約有66.39%貧困人口生活在生態(tài)敏感地帶，占全省農(nóng)村貧困總?cè)丝诘?1%。解決這部分人的貧困問題，依賴于小農(nóng)經(jīng)濟開發(fā)式的反貧困模式，不僅效率極低，而且會帶來生態(tài)惡化的嚴(yán)重后果。

2.2.2 教育性貧困比重上升。農(nóng)村教育投資比例低和教育體制改革出現(xiàn)偏差，因教育致貧或返貧的農(nóng)村家庭比重上升。據(jù)零點調(diào)查公布的資料顯示，2004年10月到2005年10月，在擁有就學(xué)階段子女的農(nóng)村家庭中，僅子女教育開支一項就占家庭收入比重的32.6%，教育開支成為農(nóng)村家庭第一大家庭生活開支，也成為除天災(zāi)之外，農(nóng)村家庭致貧的首要原因。從2001到2005年，甘肅農(nóng)村家庭文化教育支出分別占家庭生活支出的14.03%、14.27%、14.35%、13.84%和14.17%。

根據(jù)我們在研究甘肅農(nóng)村貧困問題時所獲得的甘肅省徽縣麻沿鄉(xiāng)麻安村調(diào)研資料顯示，按照甘肅省貧困人口建檔（卡）標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定麻安村的貧困人口有124戶563人，分別占總戶數(shù)和總?cè)丝诘?1.6%和84.5%。其中絕對貧困人口23戶77人，低收入人口69戶309人，占總戶數(shù)的60%，總?cè)丝诘?8%。絕對貧困戶95.65%屬于因病或子女教育支出而導(dǎo)致貧困。

當(dāng)然，由于國家對貧困地區(qū)農(nóng)村實行9年義務(wù)教育階段“兩免一補”政策，甘肅貧困農(nóng)村家庭的教育支出負(fù)擔(dān)將大大減輕，但也不能高估這一政策對緩解農(nóng)村貧困帶來的效果。我們在天水秦安縣做“惠農(nóng)”政策落實調(diào)查時，多數(shù)農(nóng)民在對這一政策充分肯定和高度稱贊時，也強調(diào)，農(nóng)村貧困家庭的學(xué)生在高中階段及高等教育階段的教育支出才是農(nóng)戶致貧或返貧的主要因素。

2.2.3 醫(yī)療性貧困問題特別突出。農(nóng)村居民用于看病保健的支出也不斷增加，使剛剛解決了溫飽的貧困戶家庭，可能會因病而花去僅有的一點點積蓄，從而負(fù)債累累造成貧困。通過表5的資料計算可知，從2000年到2004年間，甘肅農(nóng)民用于醫(yī)療方面的支出增長遠遠大于農(nóng)民人均純收入增長速度，且醫(yī)療支出增長速度也高于農(nóng)民生活消費方面的總支出增長速度的2.15個百分點。

2.2.4 生態(tài)性貧困日益顯現(xiàn)。甘肅農(nóng)村貧困人口多分布于自然條件惡劣，資源貧乏，生態(tài)破壞嚴(yán)重，土地生產(chǎn)率低下的山區(qū)、黃土高原區(qū)、偏遠荒漠地區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)以及自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)等生態(tài)敏感地帶，約有66.39%貧困人口生活在生態(tài)敏感地帶。甚至有些地方，不具備基本的生存條件，一方水土無法養(yǎng)活一方人。

2.3 現(xiàn)行的反貧困模式導(dǎo)致“靶點”瞄準(zhǔn)偏離和制度外溢效應(yīng)

“十一五”期間，甘肅同全國一樣，反貧困模式依然確定為整村推進、培訓(xùn)促進勞動力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧三大方式上。誠然，所有這些方式對獲得扶貧成果和降低貧困發(fā)生率都有著積極的作用，但仍然存在著“靶點”瞄準(zhǔn)偏離和制度外溢效應(yīng)，會造成最真正貧困戶受益不多及非貧困戶“搭便車”問題。

2.3.1 整村推進扶貧方式最大的問題是必然產(chǎn)生大量外溢效應(yīng)。整村推進方式對扶貧項目建設(shè)區(qū)域的發(fā)展作用顯著，扶貧資金投入或項目運營惠及的是全村人，貧困程度較輕者也能明顯受益，而深度貧困者在均等地享受扶貧配套資金時，因其經(jīng)濟參與能力弱，通常很少能夠享受到公共產(chǎn)品供給和生產(chǎn)、生活條件改善帶來的好處。因此，整村推進模式不僅仍然存在著偏離反貧困目標(biāo)“靶點”問題，也存在著有限的扶貧資源外溢的問題。

2.3.2 培訓(xùn)促進勞動力轉(zhuǎn)移只能是部分有青壯勞動力的貧困家庭受益。據(jù)甘肅省殘疾人聯(lián)合會統(tǒng)計資料顯示，目前甘肅有殘疾人124.34萬人，其中絕對貧困人口為44萬人，占甘肅貧困人口的1/3以上。這些貧困人口，大部分是本身就不具備勞動能力的殘障者，根本就談不上培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移的問題，也就根本不可能達到經(jīng)過培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移實現(xiàn)脫貧的目的。

2.3.3 產(chǎn)業(yè)化扶貧呈現(xiàn)出“扶富” 傾向。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育增收產(chǎn)業(yè)，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的反貧困思路和舉措，在很大程度上呈現(xiàn)出“扶富”傾向，與反貧困目標(biāo)相悖。如，定西市確立的馬鈴薯、中藥材、花卉和食用菌四大產(chǎn)業(yè)，無論在種植面積和市場占有率上，近幾年都已經(jīng)取得了明顯突破，而從中受益的貧困農(nóng)戶并不多。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長并不必然帶來種植戶收入增長。農(nóng)產(chǎn)品在走向市場過程中，一般是通過中介組織來實現(xiàn)，其中的利益絕大部分被中介組織或龍頭組織攫取。加之由于慣性使然以及權(quán)力控制等因素的作用，一些產(chǎn)業(yè)化投資項目由于設(shè)計上的原因或者在基層出現(xiàn)了政策走形，相應(yīng)的資源仍掌握在小部分基層的相對強勢團體中，難以真正用于處于社會最底層的貧困農(nóng)民。

3.農(nóng)村反貧困政策取向

中國開發(fā)式扶貧模式和政策確立與運行已經(jīng)有了20年的歷史，取得了貧困發(fā)生率大幅度下降，貧困人口迅速減少和貧困地區(qū)生存條件有所改善的成就。但由于扶貧式開發(fā)存在著貧困瞄準(zhǔn)機制不完善，出現(xiàn)反貧困效率降低，對剩余貧困人口干預(yù)能力有限等問題。從建設(shè)新農(nóng)村與構(gòu)建和諧社會角度出發(fā)，都有必要重新審視現(xiàn)行的反貧困模式。

3.1 實現(xiàn)開發(fā)式扶貧向救助式扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，加快完善農(nóng)村社會救助體系

甘肅近150萬農(nóng)村貧困人口主要集中在三個方面，一是農(nóng)村的“五保戶”、殘疾人等喪失勞動能力的困難群體；二是“一方土地養(yǎng)不活一方人”、自然環(huán)境已不適合人類生活和居住的地區(qū)的困難群體；三是自然災(zāi)害頻繁使農(nóng)民不斷返貧的地區(qū)的困難群體。而開發(fā)性扶貧對于這三個困難群體幾乎是無效的。要解決這些人的溫飽問題，加快完善農(nóng)村社會救助體系，開展救助性扶貧是唯一可行和有效的選擇。

3.1.1 加快實行農(nóng)村居民最低生活保障制度，構(gòu)建反貧困的制度安排。最低生活保障制度既是一種直接消滅絕對貧困現(xiàn)象的政策舉措，也是一種構(gòu)建和諧社會和促進貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的制度安排，是完善農(nóng)村社會救助體系的核心。應(yīng)將開發(fā)式扶貧政策與建立農(nóng)村低保制度并軌，將開發(fā)扶貧資金用于實行農(nóng)村低保制度，有利于消除絕對貧困。

3.1.2 加快完善農(nóng)村居民養(yǎng)老保險、大病救助、自然災(zāi)害等社會救助體系，是農(nóng)村反貧困的重要舉措。

3.1.3 發(fā)展農(nóng)民合作組織，建設(shè)農(nóng)民互助性救助體系。要高度重視農(nóng)民合作組織在提高農(nóng)民收入、化解農(nóng)村社會矛盾，完善農(nóng)村社會救助平臺等方面的作用，通過大力發(fā)展和不斷完善農(nóng)民合作組織，促進并最終形成農(nóng)民的互助、互救機制。在進一步發(fā)展和完善農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)上，積累經(jīng)驗，大膽創(chuàng)新，將重點放在重構(gòu)農(nóng)村管理合作組織和金融合作組織上來，提高農(nóng)民自主管理和互助發(fā)展的能力。

3.2 建立新的農(nóng)村區(qū)域性反貧困度量指標(biāo)，完善貧困認(rèn)知和反貧困效果評價體系

長期以來，理論和實踐中總是以貧困發(fā)生率，來判斷一個區(qū)域的農(nóng)村貧困程度和反貧困效果，側(cè)重于不同區(qū)域的橫向比較和同一區(qū)域的縱向比較，不能夠完全反映一個區(qū)域農(nóng)村貧困程度和反貧困效果。對此理論界最近也進行了有益的探討。

3.2.1 完善農(nóng)村貧困認(rèn)知和測量指標(biāo)體系。這涉及到兩個方面，一個方面是關(guān)于貧困標(biāo)準(zhǔn)問題。中國農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)先后經(jīng)歷了1985年、1990年、1994年和1997年四次調(diào)整，其中前三次都是依據(jù)統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊農(nóng)村住戶調(diào)查分戶資料測定，后一次采用了世界銀行推薦的確定貧困線的標(biāo)準(zhǔn)。1997年確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)，在世界上有貧困標(biāo)準(zhǔn)的60個國家中是最低的，接近但略低于國際上通用的赤貧標(biāo)準(zhǔn)。因此，理論界提出應(yīng)以農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)作為現(xiàn)階段確定農(nóng)村反貧困對象的參考依據(jù)。如按942元低收入標(biāo)準(zhǔn)判斷，甘肅還有500多萬農(nóng)村貧困人口。另一方面是關(guān)于貧困的測度方法問題。在貧困人口大幅度下降后，仍以貧困發(fā)生率單一指標(biāo)測度貧困水平，關(guān)注點是貧困人口數(shù)量的減少，而不涉及貧困人口內(nèi)部的收入分布差距和貧困人口的貧困程度。有學(xué)者提出應(yīng)增加貧困深度指數(shù)和貧困強度指數(shù)指標(biāo)，使反貧困的目標(biāo)建立在關(guān)注深度貧困人口上來。

3.2.2 建立反貧困綜合評價體系。有學(xué)者從經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展速度、發(fā)展水平、經(jīng)濟效益和基礎(chǔ)設(shè)施六個方面，提出構(gòu)建貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展綜合評價體系。但該指標(biāo)體系只是從經(jīng)濟發(fā)展角度出發(fā)，不能全面衡量區(qū)域的反貧困效果。有學(xué)者從貧困基礎(chǔ)、社會經(jīng)濟、人文發(fā)展和生存環(huán)境四個方面構(gòu)建了農(nóng)村反貧困綜合評價指標(biāo)體系，只有17個二級指標(biāo)，比較簡明容易操作。但沒有體現(xiàn)出貧困農(nóng)民對反貧困政策舉措及其執(zhí)行效果的滿意度，建立反貧困綜合評價體系，還有待進一步探討和完善。

基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金項目“經(jīng)濟增長中貧困家庭反貧困能力變化的調(diào)查研究”（項目編號05BTY067）階段性成果。

參考文獻：

［1］劉堅. 新階段扶貧開發(fā)的定位與方針［N］.市場報，2006-6-19 （13）.

［2］劉堅.新階段扶貧開發(fā)的成就與挑戰(zhàn)[M].中國財經(jīng)經(jīng)濟出版社，2006.

［3］張春勛.甘肅農(nóng)村貧困成因與反貧困模式的再認(rèn)識[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報，2004.(8).

［4］樊懷玉.2006年甘肅發(fā)展報告[M].甘肅人民出版社，2006.

［5］根據(jù)國家“十一五”規(guī)劃中關(guān)于主體功能區(qū)的劃分，甘肅省許多地區(qū)屬于被限制開發(fā)的范圍。如河西地區(qū)等被歸屬于限制開發(fā)區(qū)，甘南等被列入禁止開發(fā)區(qū)，這將對甘肅省農(nóng)村反貧困問題帶來重大影響。

［6］王軍鋒，王旭東.新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村社會救助困境及消解對策[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2006.（5）.

［7］中國統(tǒng)計局.2005年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2006.

［8］2004年甘肅農(nóng)村貧困問題[EB/OL].甘肅扶貧信息網(wǎng)絡(luò)中心.

［9］零點調(diào)查公司.2005年中國居民生活質(zhì)量指數(shù)研究報告[N].中華工商時報，2006-3-21.

［10］2004年甘肅農(nóng)村貧困問題[EB/OL].甘肅扶貧信息網(wǎng)。

［11］苗齊，鐘甫寧.中國農(nóng)村貧困的變化與扶貧政策取向[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2006，（12）.

［12］王軍鋒，王曉芳.欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織研究[J].甘肅社會科學(xué)，2005，（5）.

［13］王萍萍，方湖柳，李興平.中國貧困標(biāo)準(zhǔn)與國際貧困標(biāo)準(zhǔn)的比較[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2006，（12）.

［14］趙昌文.貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略模式及管理系統(tǒng)研究[M].西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2001.

［15］王榮黨.農(nóng)村區(qū)域反貧困度量指標(biāo)體系的設(shè)計與實證[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2006，（12）.



［作者簡介］王曉芳（1968-），女，甘肅省社會科學(xué)院信息所副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟及農(nóng)村發(fā)展和反貧困研究。

［收稿日期］2007-06-25

（責(zé)任編輯：梅文）