加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制，緩解城鄉(xiāng)差距

內(nèi)容提要：為了解城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀，中改院調(diào)研組深入到西北三?。ǜ拭C、青海、寧夏），在進行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，利用城鄉(xiāng)差距評價指標體系，對城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀進行描述，并從體制機制方面分析了城鄉(xiāng)差距擴大的原因，最后提出了建議性對策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)差距；西北三?。晦r(nóng)村公共服務(wù)體制

中圖分類號：F320.3文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2007)05-0005-08

為了了解西北地區(qū)城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)狀及造成城鄉(xiāng)差距擴大的體制和機制性原因，中國（海南）改革發(fā)展研究院調(diào)研組于2006年8月20日～9月2日，分別到甘肅、寧夏和青海三省區(qū)進行實地調(diào)研。調(diào)研內(nèi)容包括城鄉(xiāng)差距在社會、經(jīng)濟、公共服務(wù)等方面的表現(xiàn)，并著重從公共服務(wù)體制建設(shè)方面探究城鄉(xiāng)差距擴大的原因。本次調(diào)研在甘肅省敦煌市、蘭州市和永靖縣；寧夏回族自治區(qū)的銀川市、賀蘭縣；青海的西寧市、共和縣、海西州德令哈市，共召開各個層次的座談會14個。與此同時，調(diào)研組還深入到鄉(xiāng)①進行了實地考察.此次調(diào)研我們主要采用開座談會、問卷調(diào)查、入戶調(diào)查、二手資料搜集等基本調(diào)查方法。

1.西北三省區(qū)城鄉(xiāng)差距的主要表現(xiàn)

1.1 城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大

改革開放以來，西部三省區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距與全國基本一致，經(jīng)歷了一個先縮小后擴大、再縮小再擴大的過程（見表1和圖1）。

1979～1985年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的率先推行，西北地區(qū)城鄉(xiāng)收入都有較大幅度的增長，且農(nóng)民收入增長速度超過城鎮(zhèn)居民，比如1983年甘肅農(nóng)民人均純收入增速超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18個百分點以上。同時城鄉(xiāng)居民收入比開始下降。甘肅省由1978年的4.03∶1縮小為1985年的2.49∶1，寧夏由1978年的2.97∶1縮小為1984年的2.1∶1。

1985年以后，改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市經(jīng)濟發(fā)展加速，城市居民收入明顯增多，農(nóng)民收入增長步伐越來越慢。城鄉(xiāng)居民收入趨于擴大，1994年，甘肅、寧夏、青海城鄉(xiāng)收入比分別達到3.67∶1、3.28∶1和3.26∶1，超過了改革初期的水平。1995年以后，由于農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，農(nóng)民收入增加，城鄉(xiāng)差距重新縮小。但1999年以后，城鄉(xiāng)差距再次明顯擴大，2004年，甘肅、青海、寧夏城鄉(xiāng)收入比分別達到3.98∶1、3.65∶1和3.11∶1。這個比例高于全國的城鄉(xiāng)收入比。城鄉(xiāng)收入差距拉大的特征十分明顯。如果把城市居民所享受的公共服務(wù)和各種福利考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)差距更高。

1.2 生活消費水平差距擴大

從西北地區(qū)城鄉(xiāng)居民消費水平差距來看，城鄉(xiāng)消費水平不平衡性進一步加劇。從恩格爾系數(shù)我們能夠看出城鄉(xiāng)消費水平變化的趨勢（見圖2）。一般的，隨著收入水平的提高，恩格爾系數(shù)呈減小的趨勢。

從整體水平看，改革開放以來，由于西北三省區(qū)城鄉(xiāng)居民收入的提高，恩格爾系數(shù)總體上都呈下降趨勢，但二者的恩格爾系數(shù)的下降具有不同的特征。除青海省在20世紀80年代城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)有所反彈外，其他兩省區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)在整個時期都在比較穩(wěn)定地下降，幾乎沒有反彈，這也和城鎮(zhèn)居民收入持續(xù)較快上升有很大關(guān)系。反觀農(nóng)村恩格爾系數(shù)，相比城鎮(zhèn)，下降速度慢，而且波動幅度大，到2004年，三省區(qū)農(nóng)村恩格爾系數(shù)還在40%以上，青海和甘肅農(nóng)村恩格爾系數(shù)分別達到48.5%和48%，表明西部三省區(qū)農(nóng)村居民在相當長的時期徘徊在溫飽線上。而城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到37%左右，基本進入小康階段。二者相比，城鎮(zhèn)居民生活水平明顯優(yōu)于農(nóng)村。

從城鄉(xiāng)人均消費額來看，2004年，甘肅、青海、寧夏城鎮(zhèn)居民人均消費額分別是6 194元、6 582元、6 018元，而農(nóng)村居民人均消費額分別為1 371元、1 719元、2 011元，城鄉(xiāng)居民消費水平比分別為4.5∶1、3.8∶1、3.0∶1。以青海省為例，1978年以來，縣及縣以下零售額占全社會消費品零售總額的比重呈逐年下降的趨勢，1978年為66.77％，到2005年，這一比例下降到35.66％，28年下降了31.11個百分點，從農(nóng)村居民人均消費水平占城鎮(zhèn)居民的比例來看，1978年占20.93％，1994年上升為30.55％，到2005年又下降到24.45％，總體上沒有超過城鎮(zhèn)居民的1/3（見表2）。

城鄉(xiāng)收入相對差距變化態(tài)勢城鄉(xiāng)收入絕對差距變化態(tài)勢圖1 城鄉(xiāng)收入變化趨勢圖2 城鄉(xiāng)居民消費水平對比再從城鄉(xiāng)生活消費質(zhì)量來看，城鄉(xiāng)居民也存在較大的差距。從我們這次調(diào)研最直觀的感覺來評述，城鎮(zhèn)居民大多住在鋼筋混凝土構(gòu)建的房子里，而在農(nóng)村鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的住房只占很少比例，大多住房屬于土木結(jié)構(gòu)的住房；城鎮(zhèn)居民自來水普及率基本達到100%，西北的一些偏遠山區(qū)和牧區(qū)還沒有通自來水，需要跑很遠的路來取水；城鎮(zhèn)居民在享用著干凈、方便的抽水馬桶的時候，在西北農(nóng)村“一氣三改”工程才剛剛開始。比如在青海省共和縣，農(nóng)村安全用水的普及率僅為60％，自來水普及率為59.95％，而城鎮(zhèn)為100％；農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率僅為18.01％，城鎮(zhèn)為100％。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在耐用消費品擁有量上，城鄉(xiāng)居民也存在較大的差距。從表3中可以看出，在城市里已經(jīng)普及的耐用品，在農(nóng)村還是奢侈品。比如說，甘肅城鎮(zhèn)居民百人擁有的照相機（42.58部）、電冰箱（87.57臺）、抽油煙機（80.03個）遠遠超過了農(nóng)村（農(nóng)村百人擁有的照相機、電冰箱、抽油煙機分別是3.06部、5.67臺、1.61臺），在青海、寧夏也存在大致相似的差距。城鄉(xiāng)居民主要擁有的幾種耐用消費品中，只有摩托車百人擁有量，農(nóng)村超過了城鎮(zhèn)，這一方面反映了摩托車還主要是農(nóng)村的代步工具，另一方面也反映了城鎮(zhèn)公交設(shè)施的便利和私家車進入家庭后，摩托車已經(jīng)逐漸退出城市。在其他家庭耐用消費品中，城鎮(zhèn)百人擁有量均超過了農(nóng)村，表明在城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量上明顯高于農(nóng)村。

1.3 財產(chǎn)差距擴大

對西北城鄉(xiāng)財產(chǎn)情況尚無準確統(tǒng)計，但從城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額來看，城鄉(xiāng)之間的差距相當大。從表4可以看出，占人口總數(shù)30%左右的城鎮(zhèn)人口占有的城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額達80%～90％，而占人口70％的農(nóng)村人口只占有儲蓄存款的不到20％。從二者相對比例來看，農(nóng)戶儲蓄只相當于城鎮(zhèn)儲蓄的15％左右，其中占人口總數(shù)60.75%的農(nóng)村人口的儲蓄余額不到城鎮(zhèn)居民儲蓄余額的10％，也就是說，大約90％的存款是城鎮(zhèn)居民所擁有的。

再從居民財產(chǎn)性收入的差距，大致可以看出城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)的差距（見表5）。2004年西北三省區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均財產(chǎn)性收入分別為53.37元、67.25元和60.03元，同期農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入分別為25.81元、52.79元和52.22元，二者相差分別為24.56元、14.46元和7.81元，但從城鄉(xiāng)財產(chǎn)性收入比的相對變化來看，雖然甘肅城鄉(xiāng)比在三省區(qū)中最大，但有下降的趨勢，而青海和寧夏兩省區(qū)的農(nóng)民財產(chǎn)性收入比相對小，但呈擴大的趨勢。2003年，青海省和寧夏自治區(qū)城鄉(xiāng)比分別為0.63和0.72，到了2004年，城鄉(xiāng)比分別上升為1.27和1.25（見圖4）。

1.4 城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距擴大

1.4.1 文化教育差距

在文化教育方面，更多的資源投向城鎮(zhèn)，農(nóng)村尤其是面積廣大的牧區(qū)接受到的教育投入十分有限。

從受教育年限看，西北三省區(qū)農(nóng)村人口受教育年限普遍低于全國平均水平，甘肅城鎮(zhèn)居民平均受教育年限為9.27年，農(nóng)民平均受教育年限為5.68年，城鄉(xiāng)相差3.59年，從學業(yè)完成情況看，2000年甘肅學業(yè)未完成率城市為2.77％，鎮(zhèn)3.64％，鄉(xiāng)村高達9.59％，鄉(xiāng)村比市高6.82個百分點，比鎮(zhèn)高5.95個百分點。

從文盲率來看，根據(jù)第五次人口普查，西北三省區(qū)的人口文盲率都超過10％，青海為18.03%，甘肅為14.34%，寧夏為13.40%，而西北三省區(qū)文盲人口又多集中在農(nóng)村，尤其是山區(qū)和牧區(qū)。調(diào)查顯示，2000年甘肅15歲及以上人口中，文盲率為19.68％，其中，城鎮(zhèn)文盲率為7.11％，鄉(xiāng)村文盲率為24.19％，城鄉(xiāng)差距為17.08個百分點，與1990年相比，城鄉(xiāng)文盲率分別下降了8.3和22.4個百分點，鄉(xiāng)村文盲率下降幅度大于城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)差距縮小了14.09個百分點。2000年，青海省城鎮(zhèn)人口文盲率為7．85％ ，低于全省平均水平10．18個百分點；鄉(xiāng)村人口文盲率為23．45％ ，高于全省平均水平5．42個百分點，二者相差近15個百分點。

從受教育程度看（見表6和圖5），西北三省區(qū)城鄉(xiāng)也呈現(xiàn)較大差距。甘肅城鎮(zhèn)人口以接受初中和高中文化教育的最多，鄉(xiāng)村則以接受小學教育的最多。鄉(xiāng)村初中和高中教育發(fā)展緩慢，人口素質(zhì)偏低。2000年，大專以上文化程度城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村的24倍，而全國是18.1倍，高中和中專文化程度城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村的5.2倍，而全國是4倍，初中文化程度城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村的1.3倍，而全國是1.1倍。在青海共和縣恰卜恰鎮(zhèn)，我們了解到該鎮(zhèn)只有兩所高中，只能接收480名左右的學生，而考生有1 100多人，高中入學率還不到25％，而職業(yè)教育又接近空白。也就是說，初中畢業(yè)后，有近3/4的孩子無學可上。這些無學可上，又沒有一技之長的人群也成為社會不穩(wěn)定的因素之一。

1.4.2 農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分配不均

城鄉(xiāng)醫(yī)療資源分配不均也是西北城鄉(xiāng)差距的客觀因素。目前，西北三省區(qū)城鄉(xiāng)在公共醫(yī)療方面存在的差異主要表現(xiàn)在以下四個方面。

第一，農(nóng)村尤其是牧區(qū)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分配不均。調(diào)查顯示，衛(wèi)生資源主要集中在縣級以上醫(yī)院，而農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施極其落后。這嚴重影響了公共衛(wèi)生服務(wù)的公平性，使城市衛(wèi)生資源供大于求，農(nóng)牧區(qū)則相對不足，農(nóng)牧區(qū)居民看病難問題十分突出。甘肅永靖縣很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房屋因年久失修，已成危房。從設(shè)備來講，縣醫(yī)院目前擁有萬元以上設(shè)備65臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅有16臺；縣城集中了2臺CT，其中一臺螺旋CT的價值就超過了200萬元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院價值最大的設(shè)備為3.8萬元的X光機；即便如此，還有七所衛(wèi)生院沒有X光機，8所衛(wèi)生院沒有B超，11所衛(wèi)生院沒有生化分析儀，即使有診療設(shè)備的也已經(jīng)達到報廢年限，很多衛(wèi)生院還在使用“老三件”（聽診器、體溫計、血壓計）為群眾診病。鄉(xiāng)村成為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的最薄弱環(huán)節(jié)。青海省也存在類似的情況，80％的衛(wèi)生資源都集中在城市，占全省63％的農(nóng)牧民只享受了20％的衛(wèi)生資源。

第二，農(nóng)牧區(qū)技術(shù)人才缺乏。調(diào)查顯示，西北三省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院由于環(huán)境差、待遇低，加之難以提供充分發(fā)揮才能的空間，普遍留不住人才。很多醫(yī)生剛有所建樹，就想方設(shè)法調(diào)到縣城工作。久而久之，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對人才培養(yǎng)的興趣越來越冷淡，覺得是在為他人作嫁衣，轉(zhuǎn)而要求醫(yī)生個人承擔進修費用，這種環(huán)境對年輕醫(yī)生成長非常不利。兩方面因素的綜合作用，造成基層優(yōu)秀技術(shù)人員缺乏，醫(yī)療服務(wù)能力不足，很多農(nóng)民無法得到就近醫(yī)治，被迫到較大的醫(yī)療機構(gòu)就診，變相加重了醫(yī)療費用，使看病難、看病貴問題顯得更加突出。以甘肅永靖縣為例，5名高級職稱人員全部在縣醫(yī)院，78名中級職稱衛(wèi)生人員中，衛(wèi)生院僅有8人，還有9所衛(wèi)生院沒有護士、9所衛(wèi)生院沒有檢驗人員、12所衛(wèi)生院沒有中級職稱人員。

第三，農(nóng)村因病返貧和因病致貧現(xiàn)象還相當普遍。由于近幾年醫(yī)療衛(wèi)生費用上升過快，農(nóng)民收入增長相對較慢，在西北三省區(qū)農(nóng)村中，農(nóng)民看病貴問題還相當嚴重。據(jù)我們在甘肅永靖縣王臺鎮(zhèn)調(diào)查，2004年全鎮(zhèn)患病人口為1250人，占總?cè)丝诘?8.16％，患者家庭總收入為138.66萬元，總支出為158.38萬元，支出超過收入19.72萬元，患病農(nóng)民的人均收入為1 109元，人均支出1 267元，患病農(nóng)戶的人均收入比全鎮(zhèn)的人均收入低676元，而人均開支卻多出158元?？梢?，農(nóng)民一旦患病，家庭將面臨的是沉重的醫(yī)療負擔，往往會使整個家庭陷入貧困的泥沼②。

第四，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效應急機制相當落后，基層處理和管理危機的能力不強。西北三省區(qū)人口少，面積大，運輸線長，基層應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力普遍脆弱，經(jīng)不起重大疫情沖擊。相比城市，農(nóng)牧區(qū)在公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)、疫情監(jiān)測、信息反饋、應急設(shè)施、醫(yī)療救治等方面都存在殘缺，而且越到基層這些問題越突出。

1.4.3 社會福利的差距

西北三省區(qū)居民不僅在統(tǒng)計收入上存在較大差距，而且在統(tǒng)計之外，享受的各種社會福利也存在明顯差別。我國社會保障體系大多將農(nóng)村人口排斥在社會保障體制之外，社會福利實際上是一種隱性收入，城鄉(xiāng)居民實際收入差距要比統(tǒng)計上的差距大的多。

目前，西北三省區(qū)農(nóng)村社會保障方面存在問題主要是兩個方面：第一，保障能力不足。最低生活保障方面，農(nóng)牧區(qū)最低生活保障覆蓋面還比較小，許多地方根本就沒有建立。目前主要社會保障措施僅局限于城市職工，而廣大的農(nóng)村還沒有普及正式的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，更沒有失業(yè)保險。農(nóng)村人口的養(yǎng)老主要依靠子女，整個養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘、生育等方面的風險都由家庭來承擔。農(nóng)村社會保障僅體現(xiàn)在社會救濟和救助上。目前國家每年通過民政局系統(tǒng)下?lián)艿馁Y金在救災和救助城市低保戶后所剩無幾，保障能力明顯不足。第二，保障范圍窄。目前，享有農(nóng)村民政保障的只有“三無”農(nóng)民、五保戶和定期救濟撫恤的一些特困人口，還有很多貧困農(nóng)民未納入社會保障體系。根據(jù)青海省共和縣的統(tǒng)計結(jié)果看，2005年全縣參加基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險等人數(shù)達1.25萬人，皆為城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村尚未實行。在社會養(yǎng)老保險方面一些農(nóng)民的投保意識不強，或者投保不能就近辦理。一些先富起來的農(nóng)民、進城務(wù)工農(nóng)民以及工商業(yè)的農(nóng)民個體戶，盼望政府開展養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險；農(nóng)村一般貧困戶希望得到最低生活保障，但目前農(nóng)村社會保障水平?jīng)Q難擔此責任。

2.西北三省區(qū)城鄉(xiāng)差距擴大的原因

造成西北三省區(qū)城鄉(xiāng)差距的原因很多。從歷史角度講，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略（優(yōu)先發(fā)展東部、以農(nóng)促工）使西部尤其西部農(nóng)村更加落后；從所處的自然地理環(huán)境來講，西北三省區(qū)多為山地、丘陵和沙漠，這也客觀上造成了西北三省區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民增收難，拉大了城鄉(xiāng)差距。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來說，以工業(yè)化大生產(chǎn)為主的城市和以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主的農(nóng)村，在發(fā)展上造成了城鄉(xiāng)差距的擴大，從制度層面看，城鄉(xiāng)在財政制度、金融制度等方面存在顯著差異，也固化了城鄉(xiāng)差距。

但從本次西北三省區(qū)調(diào)查中，我們深深感受到，城鄉(xiāng)“二元”公共服務(wù)體制是造成城鄉(xiāng)差距擴大的一個重要原因。西北三省區(qū)貧困地區(qū)政府所提供的公共服務(wù)一直處于很低的水平，覆蓋的寬度、深度都很有限。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，西部基礎(chǔ)設(shè)施（比如交通條件）有了相當大的改善。但諸如教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)未有明顯改變，加之公共服務(wù)歷史上欠賬較多，這就造成了貧困地區(qū)公共服務(wù)水平呈相對下降狀況，與東部地區(qū)差距不斷擴大。公共服務(wù)發(fā)展的滯后不僅導致城鄉(xiāng)名義收入差距的擴大，而且是實際收入差距不斷擴大。

2.1 農(nóng)村稅費改革在一定程度上減輕了農(nóng)民負擔，但農(nóng)民增收的公共需求難以滿足

從西北三省區(qū)調(diào)查情況看，農(nóng)村稅費改革得到各級干部和農(nóng)民的擁護和支持，西北三省區(qū)農(nóng)民都為中央取消農(nóng)業(yè)稅和對糧食直補拍手叫好，稱這是結(jié)束了兩千多年來農(nóng)民交納皇糧國稅的大好政策。從表7可以看出，西北三省區(qū)農(nóng)民人均稅費現(xiàn)金支出，三年呈總體下降趨勢，其中，青海、寧夏最為顯著，2003年比2001年分別下降了70％和77％。根據(jù)青海省農(nóng)調(diào)隊在19個行政村的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2002年人均稅費為41.82元，比2001年減少了20.39元，下降了32.78元。稅費改革后農(nóng)民負擔總體呈減輕趨勢。但是，在本次調(diào)研中，我們?nèi)匀荒苈牭健稗r(nóng)民增收難，農(nóng)民負擔重”的呼吁聲。其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲就是一個阻礙農(nóng)民增收的重要因素。“種子價格上漲、化肥價格上漲、農(nóng)藥價格上漲……”，“一年下來，農(nóng)民收入并沒有太大增長”，這是我們聽到農(nóng)民最多的抱怨。這些基本生產(chǎn)資料價格的上漲抵消了糧食直補的惠農(nóng)政策效應。

本次調(diào)研中，我們感到“鄉(xiāng)財縣管”對促進政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)揮了根本性作用。“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把更多的精力轉(zhuǎn)移到為農(nóng)民提供公共服務(wù)上，為政府轉(zhuǎn)型提供了機制和體制的保障，這也為縮小城鄉(xiāng)差距起到了重要作用。一是為解決基層政府機構(gòu)膨脹、人浮于事提供了機制保障。溫家寶曾指出“食之者重，生之者寡”是造成農(nóng)民負擔重的一個根本原因。農(nóng)村“稅費改革”和“鄉(xiāng)財縣管”同時斷絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種名義向農(nóng)民攤派的渠道，減輕了農(nóng)民負擔。這就從體制上“倒逼”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。在甘肅七里鎮(zhèn)開座談會時，一位鎮(zhèn)長說，“鄉(xiāng)財縣管”后，現(xiàn)在人員偏多了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多想的是如何為農(nóng)民提供教育、醫(yī)療、科技培訓、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)?？梢姡藏斦w制的改變對政府轉(zhuǎn)型起到了關(guān)鍵作用。

2.2 義務(wù)教育歷史欠賬嚴重，城鄉(xiāng)人力資源差距引致收入差距擴大

近幾年，西北三省區(qū)實行的促進農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的政策在均衡城鄉(xiāng)教育資源方面起到了很大作用，有效地緩解了城鄉(xiāng)差距。比如說，在甘肅敦煌市，“兩免一補”政策使一萬六千多名中小學生享受到免除學費、將近一千二百名學生享受到免除教材書費、一百二十余名住宿生免除了生活費。九年義務(wù)教育普及率為97％。而且青海省還將低保家庭子女納入“兩免一補”范圍，對進城務(wù)工農(nóng)民工子女在入學、收費、教學等方面和城鎮(zhèn)孩子一視同仁，保證這些孩子順利完成義務(wù)教育，有效鞏固了“兩基”成果。在青海省共和縣，適齡兒童入學率為99.8％，輟學率僅為0.22％，初中階段毛入學率為101％，輟學率為0.37％，殘疾兒童入學率為66.7％。青壯年人口非文盲率為98％，近三年脫盲2049人，鞏固提高率為99.2％。在教育方面向農(nóng)牧區(qū)傾斜的公共政策有效地緩解了“因教致貧和因教返貧”現(xiàn)象的發(fā)生，一定程度上縮小了城鄉(xiāng)差距

但從本次西北三省區(qū)城鄉(xiāng)差距調(diào)查中，我們看到，在很多農(nóng)牧區(qū)和偏遠山區(qū)，教育仍然十分落后，學生“上得起、留得住”問題還有待解決。農(nóng)村人口人力資源的不足不僅影響到農(nóng)民現(xiàn)期增收的能力，而且對農(nóng)民收入持續(xù)增長必然產(chǎn)生消極影響。

第一，歷史欠賬問題突出。在甘肅，很多農(nóng)村孩子還在低矮、昏暗的土屋里上課，有些還是危房，隨時威脅孩子的生命安全。各地也為改造危房下了很大工夫，比如甘肅敦煌，學校危房改造造成的債務(wù)2 000多萬，但由于歷史欠賬太多，危房改造還只能逐步解決。

第二，農(nóng)牧區(qū)和偏遠山區(qū)孩子上學難，尤其在西北三省區(qū)實行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”后，學校數(shù)量減少，往返路程遠，既不能保障學生安全，又耽誤家長工作，這無形中又增加了上學的成本。

第三，流動人口子女教育問題突出。在調(diào)查中，還有很多學校收取幾百到幾千元不等的擇校費，這對流動人口來說，增加了上學的負擔。

第四，城鄉(xiāng)教育硬件資源差距明顯。由于教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，這對鄉(xiāng)財縣管后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說實在無能為力。

第五，對貧困家庭來講，上學貴問題還相當突出?！皟擅庖谎a”雖然減輕了農(nóng)民孩子上學負擔，但教育支出仍是家庭一筆不小的開支。比如在寧夏賀蘭縣，由于教育致貧的現(xiàn)象比較嚴重。對于人均年收入不足3 000元的農(nóng)民而言，供養(yǎng)一個子女上高中一年要花費3 000~6 000元，上大學要10 000~12 000元，負債讀書往往成了唯一出路。在青海甘南村，一位老農(nóng)民向我們說起他們家兩個娃上學的事，兩個孩子都上大學，一本一專，一年下來共花費1萬多元，而且畢業(yè)后工作難找，幾萬元的欠款只有通過打工來一點點還。

2.3 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度初步緩解了西北三省區(qū)農(nóng)民看病難問題，但農(nóng)民看病貴問題依然存在，城鄉(xiāng)人口健康素質(zhì)的差距拉大

在廣大農(nóng)村，最嚴重的問題之一就是人民公社時期的合作醫(yī)療制度解體以后，新的合作醫(yī)療制度還沒有完全建立起來，醫(yī)療機構(gòu)的收費過高，農(nóng)民普遍看不起病，住不起院，小病拖成了大病，大病放棄就醫(yī)的現(xiàn)象普遍存在。相反，城市在相當長的時期享受著公費醫(yī)療，雖然近些年，城市居民看病貴問題也日顯突出，但總體上比農(nóng)村要好。醫(yī)療資源、負擔的不均衡，造成農(nóng)村人口健康素質(zhì)低，引致城鄉(xiāng)差距擴大。

以農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的初步建立為標志，農(nóng)村公共衛(wèi)生體制改革取得新的進展。據(jù)西北三省區(qū)調(diào)查顯示，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度有效緩解了西北三省區(qū)農(nóng)村“因病致貧、因病返貧”的發(fā)生，對縮小城鄉(xiāng)差距發(fā)揮了重要作用。

在西北三省區(qū)農(nóng)村調(diào)研中，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民、干部到省里專管衛(wèi)生的領(lǐng)導，都對新型合作醫(yī)療的作用給予高度評價。例如，甘肅敦煌市某副市長說：以前農(nóng)民有病不看，等死；現(xiàn)在農(nóng)民有“新農(nóng)合”保障，看病率提高了。青海省衛(wèi)生廳的一位副廳長說，青海省有56％的貧困人口因病致貧和因病返貧，試行新型合作醫(yī)療制度以來，這一比例下降到43%左右，有效緩解了城鄉(xiāng)差距。青海省的農(nóng)牧民把“新農(nóng)合”稱為與土地承包、稅費改革相提并論的大好事。

城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生差距的縮小，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有深遠的意義。但是，在西北三省區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民看病貴問題依然存在，城鄉(xiāng)二元的公共衛(wèi)生體制仍是城鄉(xiāng)差距的一個重要原因。

農(nóng)村公共衛(wèi)生體制改革以大病救治為主，即政府補助的40元和個人自繳的10元都主要是補助大額醫(yī)療費用或住院費用。而一些小病診治費不給報銷，只能從7.5元的個人賬戶中支付。調(diào)查中不少農(nóng)民反映，這點錢看一次感冒有時候都不夠。對這種以大病為主的醫(yī)療補償措施，實際上是一種解決現(xiàn)實矛盾的短期政策，從長遠來看，要真正縮小城鄉(xiāng)在公共醫(yī)療衛(wèi)生上的差距，提高農(nóng)村人口的健康素質(zhì)，應該從預防小病和常見病為主。

其一，影響農(nóng)村人口健康素質(zhì)的是常見病和多發(fā)病，醫(yī)療保障目的定位是保大病，事實上放棄了大多數(shù)人基本醫(yī)療需求的保障責任。在寧夏調(diào)研時，自治區(qū)政府研究室的某副主任認為，在西北農(nóng)村的現(xiàn)實生活中，真正影響農(nóng)民的整體健康水平的是常見病和多發(fā)病。許多農(nóng)民大病也是因為小病無錢醫(yī)治扛成大病的。因此，他認為，合作醫(yī)療應該更著眼疾病預防，這樣才能真正提高農(nóng)村人口健康水平，縮小城鄉(xiāng)居民在健康水平上的差異。

其二，“新農(nóng)合”的報銷比例具有累退性，也不利于農(nóng)民的疾病救治，看病貴問題在西北三省區(qū)農(nóng)村仍然很突出。“新農(nóng)合”制度對農(nóng)民在不同醫(yī)院看病的費用規(guī)定了不同的報銷比例，越是在省市級大醫(yī)院治病，報銷比率越低。比如，青海省報銷比例：省醫(yī)院報30%，州醫(yī)院報40%，縣醫(yī)院報50%，，鄉(xiāng)醫(yī)院報60%。在甘肅、寧夏也存在同樣情況。青海德令哈市的甘南村農(nóng)民們認為，現(xiàn)在的報銷比例顛倒了，到大醫(yī)院花錢多，反而降低了報銷比例，看病還是貴。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院甚至縣醫(yī)院，對大病基本上無能為力。因此，村民認為，去大醫(yī)院看病，報銷比例應該更高。寧夏自治區(qū)政府研究室某主任也有同樣的觀點：鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院主要以預防為主，稍大點的病只能到省市大醫(yī)院看，因此，現(xiàn)在的以預防大病為主的報銷比例不利于小病預防，結(jié)果釀成大病。

其三，“門檻費”、“押金”等費用將一些農(nóng)民擋在了醫(yī)院門外，農(nóng)民看病難問題在西北三省農(nóng)村依然存在。在西北三省區(qū)的“新農(nóng)合”制度試點地區(qū)，有的還存在“門檻費”，如甘肅永靖縣還有20～50元門檻費，在寧夏是150～300元不等的門檻費。只有達到這個門檻費以上的部分才能報銷，而在門檻費以下的只能自己買單。另外，在大醫(yī)院住院自己要先墊付押金，許多貧困農(nóng)民連押金都交不起。這些硬性規(guī)定增加了農(nóng)民的看病難度?？上驳氖?，在青海試行的“新農(nóng)合”正逐步取消門檻費，目的也是為了緩解農(nóng)民看病難問題。

2.4 “一事一議”的制度安排在為農(nóng)民提供公共服務(wù)方面還需要完善

稅費改革后，雖然按照規(guī)定農(nóng)民可以對一些村級公共產(chǎn)品實行“一事一議”，但這只是針對一些臨時的或受益面較小的公共品適用，在大量的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中（如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等），農(nóng)民很難有機會直接表達自己的意見，制度外公共服務(wù)供給決策機制并沒有改變。即使“一事一議”制度能夠執(zhí)行，但議而不決、決而不行的現(xiàn)象普遍存在，這種制度很難發(fā)揮效果。同時，每一個項目都需要地方配套部分資金，而地方根本無力配套。就像一位干部說的:“只有先上項目，拿到上邊給的錢，然后再想辦法配套吧！不然連上邊的錢都沒有了?！倍l(xiāng)鎮(zhèn)干部想出來的辦法往往由農(nóng)民承擔配套資金，這不但不能增加農(nóng)民收入，相反卻增加了農(nóng)民負擔?？梢?，“一事一議”的公共產(chǎn)品供給決策程序極易導致制度外公共服務(wù)供給脫離農(nóng)民的實際需要，必然造成農(nóng)民不太需要的公共服務(wù)供給膨脹，而農(nóng)民急需的公共服務(wù)卻嚴重短缺。

3.加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制

針對西北三省區(qū)城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實問題，應當充分估計為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)在緩解日益擴大的城鄉(xiāng)差距的作用。在本次調(diào)查中，我們感觸最深的是農(nóng)村“稅費改革”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”等公共財政體制改革在促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高農(nóng)村公共服務(wù)水平等方面的作用。因此，要縮小城鄉(xiāng)差距，應以農(nóng)村公共財政體制改革為契機，加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

3.1 推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革

縣鄉(xiāng)財政管理體制作為縣鄉(xiāng)財政分配的基本制度，是縣級政府用以調(diào)節(jié)和處理縣鄉(xiāng)之間各種分配關(guān)系和財政管理責任與權(quán)限的重要手段。

一是合理劃分各級政府公共服務(wù)職責，并加強其公共服務(wù)能力建設(shè)?？h、鄉(xiāng)兩級政府承擔著大量的為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)責任，而財力卻捉襟見肘，公共服務(wù)職責與能力嚴重不匹配。在這種背景下，亟須在明確各級政府合理職能分工的基礎(chǔ)上，使公共服務(wù)的職責與能力盡可能對稱，對加強的職能要增加財力支持，對弱化的職能要減少支出；要體現(xiàn)財力支出向公共服務(wù)傾斜，向基層傾斜，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責和提供公共服務(wù)的能力。

二是建立上級政府對縣鄉(xiāng)基層政府的轉(zhuǎn)移支付的長效機制。加強對西北三省區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化和公平化。

三是完善“鄉(xiāng)財縣管”體制，爭取把五級財政“扁平化”為中央、省、市縣三級。但改革不能“一刀切”，應根據(jù)西北三省區(qū)不同地區(qū)的具體情況區(qū)別對待。另外，要注意將公共財政體制改革與其他改革相結(jié)合，成龍配套地進行。

3.2 完善農(nóng)村基本的義務(wù)教育制度

目前，“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制難以適應西北三省區(qū)農(nóng)村對教育的需求，多數(shù)縣市的財力明顯不夠，多數(shù)屬于“吃飯”財政。需要探討促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展、建立農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定投入機制，加大中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付。

就近期推行農(nóng)村義務(wù)教育的要求而言，縣鄉(xiāng)政府一是要繼續(xù)實行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的改革，將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費全部納入財政保障的范圍，認真落實“兩免一補”政策，達到基本實現(xiàn)農(nóng)村免費義務(wù)教育的目標；提高農(nóng)村尤其是偏遠的農(nóng)牧區(qū)和山區(qū)的中小學校舍維修改造的長效機制，進一步鞏固完善現(xiàn)行教育工資保障機制。二是加強教育部門自身改革。一是加快教師人事制度改革，確定合理的教育機構(gòu)編制標準。針對西北三省的特殊情況，首先落實代課教師的工資待遇，在具備條件的地區(qū)，把已經(jīng)取得教師資格證書的代課教師納入正式編制。其次，為保證民族教育的穩(wěn)定健康發(fā)展，重新考慮民族教育編制問題，制定出符合實際的、對民族地區(qū)有一定傾斜政策的制度和辦法。再次建立農(nóng)村教師的再培訓制度，提高教師隊伍整體素質(zhì)。三是合理配置城鄉(xiāng)教育資源，逐步縮小城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展的差距。同時大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，使農(nóng)村后備勞動力資源具有較高的科技文化素質(zhì)，增加就業(yè)機會，提高農(nóng)民工資性收入。四是合理調(diào)整農(nóng)村中小學布局，要從當?shù)貙嶋H出發(fā)，按照方便學生上學、不增加學生經(jīng)濟負擔、保證教學質(zhì)量的原則，調(diào)整學校布局，改善辦學條件，加強教學管理，提高教育資源利用效率。

3.3加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)

針對看病難、看病貴問題，應大力推進和完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，建立醫(yī)療救助制度，加強農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)和疫病預防控制體系建設(shè)。

第一，加大對公共衛(wèi)生體系建設(shè)的財政支持力度。公共衛(wèi)生屬于政府的公共服務(wù)，是政府提供的公共產(chǎn)品，具有明顯的社會公益性質(zhì)。建議國家進一步加大公共衛(wèi)生投入力度，尤其應進一步加大對西北三省農(nóng)牧區(qū)和偏遠山區(qū)衛(wèi)生扶持力度，認真落實中央關(guān)于新增衛(wèi)生投入重點保證公共衛(wèi)生的政策，保證投入幅度不低于財政經(jīng)常性支出的幅度，并將公共衛(wèi)生工作成績列入各級政府政績考核內(nèi)容加以管理，明確各級政府農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)投入的責任，改善服務(wù)水平和質(zhì)量。

第二，積極穩(wěn)妥地擴大新型合作醫(yī)療的覆蓋面，逐漸提高農(nóng)民大病醫(yī)治的報銷比例，降低直至取消“門檻費”，同時要將更多精力放到農(nóng)民小病醫(yī)治和大病預防上，提高農(nóng)民的健康水平。另外，可以探討將合作醫(yī)療制度逐步推向城市，使城市困難群體也可以享受到合作醫(yī)療的陽光普照，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的合作醫(yī)療制度。

第三，整合衛(wèi)生資源，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共服務(wù)水平，健全其預防保健服務(wù)功能，鼓勵城市醫(yī)療機構(gòu)和人員以多種形式到農(nóng)村服務(wù)。

第四，加強執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)市場和行為。強化政府對醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)督管理職能，建立健全有效的監(jiān)管體系和獎勵機制，加強用藥安全和醫(yī)療安全，防止逐利行為帶來的資源浪費以及對居民健康的損害。

3.4 盡快建立農(nóng)村最低生活保障制度

建立農(nóng)村最低生活保障制度是滿足農(nóng)民需求中最基本的公共產(chǎn)品，是維護農(nóng)民作為公民應當享有的生存權(quán)利最起碼的要求。在農(nóng)村建立最低生活保障制度，有利于化解城鄉(xiāng)矛盾，有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于解決西北農(nóng)村貧困問題。最低生活保障標準應當根據(jù)西北三省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況來制定，中央政府要加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。各地應當盡快制定出農(nóng)村最低生活保障制度的細則，增強其可操作性。

3.5 建立和完善農(nóng)村基本的救濟制度

西北三省區(qū)農(nóng)村救濟制度存在三個主要問題，一是救濟標準低，無法滿足農(nóng)牧民的生活需要；二是救濟款項不能按時發(fā)放；三是界定救濟對象很困難，新的優(yōu)撫對象很難進入救濟范圍。

針對以上問題，應當改革舊的救濟方式，建立新的與市場經(jīng)濟相適應的救濟系統(tǒng)，要形成個人、政府、社會多方面的救濟款籌集渠道，滿足西北三省區(qū)農(nóng)村貧困群體多層次的救濟需求。就西北三省區(qū)農(nóng)村的實際情況來看，農(nóng)村社會救濟重點主要有兩個方面：一是對遭受自然災害的農(nóng)村災民的生活救濟。同城鎮(zhèn)相比，西北三省區(qū)農(nóng)村自然災害發(fā)生頻率高，防災、抗災和救災能力弱，因各種自然災害而陷入困境的農(nóng)民數(shù)量大。因此，災民的生活保障應當成為農(nóng)村保障的重點。二是農(nóng)村貧困人口的生活救濟。西北三省區(qū)農(nóng)村目前還有相當數(shù)量的貧困人口，尤其是五保戶、殘疾人和特困戶。這些農(nóng)村貧困人口連基本的溫飽都難以維持，急需政府和社會給予必要的生活救濟。

3.6 以“鄉(xiāng)財縣管”為切入點，推進縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機構(gòu)改革

從本次西北三省區(qū)調(diào)查中，我們感到“鄉(xiāng)財縣管”體制對轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能起到了關(guān)鍵作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的重點是強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，特別是向農(nóng)牧區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)民提供公共服務(wù)。一是認真貫徹黨在農(nóng)村的各項惠農(nóng)政策，主要是黨的扶農(nóng)惠農(nóng)政策。二是加大對農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)村新型合作醫(yī)療的改革力度，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鞏固以政府投入為主的保證機制，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)。三是加強對村民自治的引導，大力發(fā)展公益事業(yè)，搞好各項公共服務(wù)。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實轉(zhuǎn)變職能，真心實意為農(nóng)民提供高質(zhì)量、高效率、低成本的服務(wù)，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，把服務(wù)作為聯(lián)系群眾的一條重要紐帶，切實加強黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。（執(zhí)筆：夏鋒）

注 釋：

①分別是甘肅的七里鎮(zhèn)、太極鎮(zhèn)；青海的恰卜恰鎮(zhèn)、甘南村；寧夏的常信鄉(xiāng)。

② 例如，該鎮(zhèn)塔坪村的鄧才華去年收入2萬多元，可因食道癌住院花去1.2萬元；永樂村的祁樹偉因下肢脈管炎截肢花去1.1萬元，可其家庭收入僅為4000多元；永樂村的馬文國因患肝硬化、胃癌手術(shù)治療花去2萬多元，而其經(jīng)濟收入才2000多元……像這樣的事例在西部農(nóng)村還有很多，因病致貧和因病返貧現(xiàn)象在農(nóng)牧區(qū)還較為普遍。

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［作者簡介］夏鋒（1976－），中國（海南）改革發(fā)展研究院助理研究員，東北大學研究生院中改院分院博士研究生。主要研究方向：中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟理論和實踐、農(nóng)村經(jīng)濟

［收稿日期］2007-05-09

（責任編輯：啟方）