我國政府間責(zé)任劃分與支出分配的實(shí)證研究

內(nèi)容提要：政府間事權(quán)與財權(quán)的劃分是國家財政體制建設(shè)所要解決的核心問題。本文以甘肅省為例，通過對省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級地方政府間的責(zé)任劃分和支出分配的現(xiàn)狀分析，闡述現(xiàn)行財政體制在權(quán)責(zé)劃分和支出分配的制度安排上存在的主要問題及原因，并提出了理順政府間的財權(quán)事權(quán)關(guān)系的政策建議。

關(guān)鍵詞：事權(quán)；財權(quán)；分稅制財政體制

中圖分類號：F812.74文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2007)05-0070-04

地方政府間的責(zé)任劃分和支出分配既是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政治問題，又是政治學(xué)中的經(jīng)濟(jì)問題，它是政府間財政關(guān)系的核心，也是財政體制力圖解決的根本性問題。1994年分稅制改革之后，中央與各級地方政府的財權(quán)劃分得到初步理順，但是中央和地方政府以及地方政府間在事權(quán)劃分上的界限仍然不清晰，支出責(zé)任存在很多交叉模糊的區(qū)域。明確中央政府與地方政府之間的責(zé)任劃分與支出分配，有利于進(jìn)一步調(diào)整、規(guī)范和改革政府間責(zé)任關(guān)系和公共資源的高效配置，對推進(jìn)我國的民主政治化進(jìn)程以及法治政府和責(zé)任政府的構(gòu)建具有重要作用。本文以甘肅省為例，通過對省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級地方政府間的責(zé)任劃分和支出分配的實(shí)證研究，分析政府間權(quán)責(zé)劃分和支出分配方面存在的問題及原因，并提出相應(yīng)的政策建議。

1．甘肅省政府間責(zé)任劃分與支出分配的現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 各級政府的責(zé)任劃分

繼1994年分稅制改革框架基本確立之后，為進(jìn)一步規(guī)范省與市（州）、縣政府間財政分配關(guān)系，甘肅省從2003年1月1日起調(diào)整和完善了省對市（州）、縣財政管理體制。此次調(diào)整進(jìn)一步界定了各級政府的事權(quán)范圍和省、市（州）、縣政府的財政支出責(zé)任。省級財政主要承擔(dān)省直機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)及省直接管理的事業(yè)發(fā)展、調(diào)控全省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、調(diào)劑收入合理分配等所需支出。按照屬地管理原則，市縣財政主要承擔(dān)市縣政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會保障、農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生、公檢法司等區(qū)域內(nèi)各項事業(yè)發(fā)展所需支出。對保障確有困難的市縣，由省級財政按照有關(guān)政策，視財力情況，通過轉(zhuǎn)移支付辦法給予補(bǔ)助。同時按照中央調(diào)整和完善省對市（州）、縣分稅制財政體制的原則，結(jié)合中央所得稅收入分享改革后確定的地方收入范圍，劃分省與市（州）、縣財政收入的范圍。

1.2 甘肅省財政運(yùn)行及支出分配現(xiàn)狀及存在的問題

按照以上財政體制運(yùn)行情況來看，近年來甘肅財政運(yùn)轉(zhuǎn)狀況良好，地方財政收入、大口徑財政收入及總財力都有歷史性突破，但在財政運(yùn)行及支出分配方面也存在一些問題。

1.2.1 地方財政收支缺口較大，且越是級次較低的政府財政收支缺口越大，對轉(zhuǎn)移支付的依賴性越強(qiáng)。

2004年甘肅省實(shí)現(xiàn)大口徑財政收入215.86億元，地方財政收入104.16億元；年度財政總支出356.94億元。從1995～2004年間地方財政收入占當(dāng)年全省大口徑財政收入的比重來看，一直穩(wěn)定在50%左右的水平。地方財力缺口巨大，相當(dāng)部分運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)依靠中央轉(zhuǎn)移支付和各種專項補(bǔ)助彌補(bǔ)。

從全省14個市、州的地方財政收支對比情況來看，所有市、州地方本級財政收入均遠(yuǎn)小于地方本級財政支出，部分市、州的收支缺口率達(dá)10倍以上，地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要中央財政的轉(zhuǎn)移支付來維持。

以天水為例：近年來天水市財政收入逐年增長，但是由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財政收入總量小，財政長期不能自給。2004年全市財政收入142 273萬元，全市財政支出239 635萬元，財政收支缺口達(dá)97 362萬元。天水市縣依靠上級補(bǔ)助的情況見表1。

從表1可以看出，市級財政和縣區(qū)級財政對上級補(bǔ)助的依賴程度很大。

就區(qū)縣財政而言，對上級財政的依賴性更強(qiáng)，如2004年清水縣實(shí)有財力共計16 081萬元，主要來源于本級收入、各種補(bǔ)助收入和稅收返還。如圖1所示，在清水縣的實(shí)有財力來源中，來自于上級政府的各種補(bǔ)助收入所占的比例高達(dá)89.47%。這些補(bǔ)助收入主要包括一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專項補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、增加工資中央補(bǔ)助和各類結(jié)算補(bǔ)助等。

1.2.2 財政支出責(zé)任下移，基層政府支出規(guī)模逐漸增大

在財政收入上移的同時，支出責(zé)任逐漸下移，基層政府支出規(guī)模呈上升趨勢。2000年至2004年甘肅省級政府和省以下各級政府的一般預(yù)算支出具體規(guī)模如圖2所示。

從圖中可以看出，從2000年以來，縣級政府的一般預(yù)算支出占預(yù)算支出總額的比重逐漸上升，并于2002年超過省級政府，成為一般預(yù)算支出規(guī)模最大的一級政府，省級政府次之。

以上情況表明，省縣兩級政府已承擔(dān)了地方財政支出的主要責(zé)任。

1.2.3從支出結(jié)構(gòu)看，基層政府承擔(dān)的社會責(zé)任日趨繁重

2004年甘肅省所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共環(huán)境、人文基礎(chǔ)、社會保障、行政管理和公共秩序支出職責(zé)總量和結(jié)構(gòu)如圖4所示。

而就基層政府來說，除基本建設(shè)支出外，其他的支出責(zé)任如社會保障、教育支出等實(shí)際上主要是由區(qū)縣級政府來承擔(dān)的。從圖5可以看出，2003年天水市各區(qū)縣級政府承擔(dān)了包括撫恤和社會福利救濟(jì)、農(nóng)林水氣事業(yè)費(fèi)、教育事業(yè)費(fèi)和行政管理費(fèi)在內(nèi)的支出項目的絕大部分支出責(zé)任，其中，區(qū)縣級政府承擔(dān)了撫恤和社會福利救濟(jì)、教育事業(yè)費(fèi)90%以上的支出責(zé)任。

2.政府間權(quán)責(zé)劃分和支出分配上存在問題的原因

2.1 政府間事權(quán)劃分不清，財權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任不對稱

從甘肅省各級政府的體制劃分和運(yùn)行情況可以看出，現(xiàn)行制度只對各級政府的職能、事權(quán)作了一般性規(guī)定，缺乏具體細(xì)致的法律規(guī)定和明確固定的劃分原則，中央與地方政府間事權(quán)劃分不清晰，在這種情況下，對于只有中央政府才具有的事權(quán)，如外交、國防等，或只有地方政府才具有的事權(quán)，如本地區(qū)的城市建設(shè)等尚可以在各級政府間清晰地區(qū)分，而對于中央和地方各級政府都具有的事權(quán)或者相互間有交叉的事權(quán)，則難以準(zhǔn)確地判斷事權(quán)歸屬。事權(quán)劃分模糊不清，政府間財政支出責(zé)任極不明確，普遍存在著財權(quán)劃分與事權(quán)配制不相適應(yīng)，財權(quán)層層上移、事權(quán)層層下放的現(xiàn)象，各級政府的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱。即在決定事權(quán)與財權(quán)分配上，上級政府起主導(dǎo)作用，上級政府的話語權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于下級政府的話語權(quán)，從而形成事權(quán)一級一級向下壓，財權(quán)一層一層向上收的趨勢。如自然災(zāi)害救濟(jì)、統(tǒng)計、氣象、撫恤、國道的建設(shè)與維護(hù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究、重要文化遺產(chǎn)的挖掘整理與保護(hù)等，應(yīng)是中央政府的事權(quán)，卻將支出責(zé)任全部或部分下放給了地方；再如基礎(chǔ)設(shè)施投資中，級別越高的政府控制的水利、交通等項目資金比重越高，尤其是中央政府控制了一半以上投資決策權(quán)，地方政府特別是縣鄉(xiāng)基層政府雖然很了解本地的建設(shè)需求，但基本沒有財力安排，絕大部分靠上級下達(dá)資金或通過各種途徑爭取資金進(jìn)行建設(shè)。一些縣鄉(xiāng)政府與機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都靠拆東墻補(bǔ)西墻、寅吃卯糧來應(yīng)對，甚至連部分基本工資的發(fā)放都依賴借款解決。這種財權(quán)與事權(quán)的不對稱使得地方政府要完成所承擔(dān)的責(zé)任不得不反復(fù)向上爭取財力支持，這不僅給了上級政府相關(guān)部門和人員以權(quán)利尋租的機(jī)會，也必然降低了財政資金的使用效率和政府行政效率。

政府間事權(quán)劃分是政府間財力分配的基本依據(jù)，由事權(quán)劃分決定支出責(zé)任是財政體制的基本要素，而且是確定財政體制的邏輯起點(diǎn)。現(xiàn)行事權(quán)及支出責(zé)任劃分格局，在計劃經(jīng)濟(jì)條件下有其一定的必然性和合理性，但與市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求相比存在著明顯的缺陷：一是各級政府的事權(quán)界定并不嚴(yán)格，鄉(xiāng)里的問題越級找省里解決，縣里的問題越級找中央解決的情況很多；各級財政預(yù)算支出科目基本相同，沒有鮮明的層次性。二是財權(quán)與事權(quán)不盡統(tǒng)一，既有上級事務(wù)地方負(fù)擔(dān)支出的情況，也有下級事務(wù)由上級安排支出的情況。三是上級政府為共同負(fù)擔(dān)事務(wù)提供的資金即專項撥款，沒有規(guī)范、統(tǒng)一的辦法，財政資金的規(guī)模效益較低、監(jiān)督機(jī)制不健全。

2.2 不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付方式，加大了地方支出責(zé)任

中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，一般轉(zhuǎn)移支付的功能是彌補(bǔ)財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化。專項轉(zhuǎn)移支付主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施、天然林保護(hù)、貧困地區(qū)義務(wù)教育工程等，專項轉(zhuǎn)移支付按部門歸口管理，涉及項目復(fù)雜。目前轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善，尤其是中央對地方的專項撥款缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，分配難以做到及時、公平、合理，各級地方政府依據(jù)事權(quán)承擔(dān)的財政支出責(zé)任與其得到的財政收入之間不對稱，地方政府的有些職責(zé)必須通過抓項目來爭取財力，但許多項目需要地方按比例或定額配套，違背了公共服務(wù)提供的收益原則，限制了專項轉(zhuǎn)移支付對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度；即使沒有配套要求，全國統(tǒng)一的資金供給標(biāo)準(zhǔn)，也難以保證項目的需要，如農(nóng)村中小學(xué)危房改造，僅每平方米500元的工程造價，地方要么繼續(xù)配套，要么繼續(xù)制造危房；地方政府對爭取項目恨愛交加，爭取項目是基層政府的工作重心和解決問題的希望所在，但項目配套資金難以保證，項目進(jìn)行過程中，地方政府債務(wù)不斷增加。

2.3 政府間稅權(quán)劃分不科學(xué)，地方財政缺乏主體稅種

政府財權(quán)的確定應(yīng)當(dāng)以事權(quán)為基礎(chǔ)，依據(jù)所承擔(dān)的事權(quán)賦予其相應(yīng)的財政支出責(zé)任。我國固然存在事權(quán)劃分不規(guī)范、事權(quán)在各級政府間變動頻繁的問題，但如果財權(quán)可以及時地做出相應(yīng)調(diào)整，財權(quán)與事權(quán)之間仍然可以維持對稱關(guān)系。而我國目前財政轉(zhuǎn)移支付制度、中央對地方的專項撥款制度都不盡完善，財力在各級政府之間的再分配應(yīng)變性較差，難以做到及時、靈活，這就造成事權(quán)與財權(quán)之間缺乏剛性聯(lián)系，事權(quán)與財權(quán)不對稱成為經(jīng)?，F(xiàn)象。

1994年實(shí)行分稅制改革以來，中央與地方財權(quán)、稅權(quán)關(guān)系發(fā)生了深刻的變化但至今仍不完善。首先，中央與地方政府之間的分稅只是對稅收收入的劃分，地方政府特別是省級政府并沒有稅收立法權(quán)，稅收管理權(quán)也極為有限；各項稅收制度均由中央政府統(tǒng)一制定，稅收立法由全國人大審定；地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)基本集中在中央。我國地域遼闊，各地自然狀況社會條件復(fù)雜，稅權(quán)過于集中，不利于各地因地制宜安排財政預(yù)算和管理，不利于地方調(diào)控本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，極易導(dǎo)致地方政府為平衡預(yù)算，滿足基本支出需求而在稅收之外開征收費(fèi)等“準(zhǔn)稅收政策”。其次，部分稅種的劃分存在問題。例如，盡管中央企業(yè)使用了地方性資源，享受了地方性公共服務(wù)，甚至由于外部效應(yīng)給地方帶來了外部成本，但企業(yè)所得稅按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分的稅收并不屬于地方政府；而且對企業(yè)按隸屬關(guān)系劃分時，因各種原因往往效益較好的企業(yè)歸屬中央，而效益較差的企業(yè)則被留在地方，在一定程度上造成政府間財權(quán)劃分不合理。再次，地方政府缺乏主體稅種，收入規(guī)模大、稅源較穩(wěn)定的稅收種類基本劃分為中央稅或共享稅，留給縣鄉(xiāng)基層政府的是一些稅源分散、收入量小、征管成本高的小稅種，加上中央取消屠宰稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，地方政府缺乏真正意義上的地方稅系。

3.理順政府間權(quán)責(zé)劃分和支出分配的對策建議

3.1 合理有效地界定各級政府的事權(quán)范圍

按照我國市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政理論的基本要求，堅持公開公平與效率的原則，明確界定各級政府的事權(quán)范圍，這是合理界定事權(quán)范圍的首要所在?？傮w來說，要以政府職能分工層次標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的層次性為目標(biāo)，具體劃分各級政府的事權(quán)范圍：全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供，地方性公共產(chǎn)品由地方政府提供，當(dāng)?shù)胤秸驗樨斄ο拗?，難以提供全國基準(zhǔn)水平的公共產(chǎn)品時，由中央政府給予一定的縱向轉(zhuǎn)移支付支持；區(qū)域性公共產(chǎn)品，由相關(guān)的多個地方政府聯(lián)合提供，特殊情況下由單一地方政府提供時，相關(guān)的其他地方政府給予一定的橫向轉(zhuǎn)移支付；中央和地方共有的“交叉性”事權(quán)原則上應(yīng)由轄區(qū)內(nèi)地方政府負(fù)責(zé)，超出地方政府管轄范圍的事務(wù)，則應(yīng)由中央政府出面進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)，對政府間交叉的事務(wù)，應(yīng)確定費(fèi)用承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，以解決這些事務(wù)的外溢性問題。具體來說，涉及國家安全、國防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財力平衡、全國性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項目、大型國有企業(yè)興建與控股監(jiān)管、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展及其中央政府機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目，應(yīng)由中央財政負(fù)責(zé)，以保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一和宏觀調(diào)控的有效性。省級財政主要負(fù)責(zé)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、省本級機(jī)關(guān)的職能運(yùn)轉(zhuǎn)和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目，以完善中觀調(diào)控、承上啟下增強(qiáng)行政活力與效能。市、縣政府具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)范圍內(nèi)的社會治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜，主要包括：本級政府行政事業(yè)費(fèi)、公檢法經(jīng)費(fèi)、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、公用事業(yè)技改和科研投入、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)經(jīng)費(fèi)和社保經(jīng)費(fèi)等事業(yè)支出，改善公共設(shè)施，營造縣域發(fā)展環(huán)境。此外，可將基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)等涉及全體國民素質(zhì)、社會公共產(chǎn)品、國土資源保護(hù)和環(huán)境治理方面的支出，作為中央、省和市縣政府的共同職責(zé)，中央在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 建立與事權(quán)相匹配的財權(quán)體系

從上述事權(quán)范圍上看，財政總支出的大頭應(yīng)該在省以下政府，因此，建立與事權(quán)相匹配的財權(quán)體系勢必成為財政改革的重頭戲。

3.2.1 合理劃分稅收權(quán)限

稅收權(quán)限包括稅收立法權(quán)、稅收規(guī)章政策制定權(quán)和稅收征管權(quán)，其中主要是稅收立法權(quán)。

——稅收立法權(quán)配置。應(yīng)該實(shí)行以中央為主、地方為輔的原則，包括中央稅和具有全國性影響的地方稅的立法權(quán)可集中在中央，同時賦予地方根據(jù)本地具體情況決定是否開征或停征的權(quán)利以及相應(yīng)的稅目稅率的調(diào)整權(quán)限。對于地方性意義極強(qiáng)的稅種，應(yīng)該賦予地方必要的稅收立法權(quán)，可由省級地方進(jìn)行立法，基層政府確定開征或停征與否。中央和地方共享稅，立法權(quán)應(yīng)同中央稅一樣，歸屬全國人民代表大會或人大常委會，或由其授權(quán)國務(wù)院辦理，但開征和停征權(quán)、稅目與稅率調(diào)整權(quán)應(yīng)該由中央和地方在各自的分享范圍之內(nèi)分別享有，共享稅的減免可依照共享比例的大小，分別由中央或地方稅務(wù)機(jī)關(guān)審批。

——稅種劃分。對現(xiàn)行稅種的劃分可作如下調(diào)整：⑴將企業(yè)所得稅和個人所得稅劃為中央與地方共享稅，其中企業(yè)所得稅可考慮由按隸屬關(guān)系征收改為不同級次的政府對同一稅源進(jìn)行雙重征收；⑵將資源稅本著資源國有、合理開發(fā)和級差調(diào)節(jié)的原則劃為中央稅，由中央政府統(tǒng)一征收；⑶開征社會保險稅后可將其作為共享稅；⑷完善財產(chǎn)稅系，健全地方稅體系，如開征物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅等；⑸對酒類和煙草的稅等一般由中央和地方政府共享，因為衛(wèi)生醫(yī)療和防止犯罪是中央政府和地方政府的共同責(zé)任；⑹對排污和高能耗所征的稅收，可劃分為地方稅，但對全球全國環(huán)境有影響或涉及跨地區(qū)的稅種原則應(yīng)由中央政府征收。中長期看可將目前中央和省級財政集中的部分專項收入按不同的性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到縣級，分別設(shè)置省稅和市縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為市縣級政府的主體稅種，改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

3.2.2建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度

從現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)?？?，中央財政用于轉(zhuǎn)移支付的資金約占全國財政支出的30%、中央財政支出的50%，這樣的規(guī)模與現(xiàn)行體制及中央財力基本適應(yīng)。其中主要的問題是轉(zhuǎn)移支付的制度不規(guī)范，均等化程度低。轉(zhuǎn)移支付既要調(diào)劑地區(qū)間財政能力差異，盡可能橫向均衡，又要區(qū)別具體情況，提高地方政府提供某種或某幾種公共產(chǎn)品的能力，力爭以盡可能小的成本向欠發(fā)達(dá)和次發(fā)達(dá)地區(qū)提供財政支持。因此，規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以均等化轉(zhuǎn)移支付為主體，專項撥款為輔助，適當(dāng)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。具體地說：一是省級政府要集中一定的財力增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，并安排適當(dāng)比例用于轉(zhuǎn)移支付。二是要在均等化轉(zhuǎn)移支付為主體的前提下，立足現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，采取總體設(shè)計、分步實(shí)施的辦法，明確均等化服務(wù)的項目和各個階段應(yīng)該達(dá)到的水平。專門設(shè)立一些有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)一起跑線的基礎(chǔ)性公共項目如城市基礎(chǔ)建設(shè)、公共衛(wèi)生、文化體育設(shè)施、義務(wù)教育等基礎(chǔ)設(shè)施專項撥款，以緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共產(chǎn)品的供求矛盾，從而有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政在過渡期實(shí)現(xiàn)其特殊政策目標(biāo)。三是要改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的技術(shù)辦法，簡化轉(zhuǎn)移支付形式，明確財政部門為轉(zhuǎn)移支付惟一的實(shí)施主體，取消系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)移支付做法，上下級政府部門之間往來的專項資金應(yīng)當(dāng)一律納入財政轉(zhuǎn)移支付，由下級財政安排到具體的支出部門，并納入部門預(yù)算表，接受同級財政和同級審計的監(jiān)督。四是在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大中央財政對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級財政對縣級財政轉(zhuǎn)移支付的力度。而且要做到轄區(qū)內(nèi)公平、公正、公開透明，把解決縣級財政的困難問題作為穩(wěn)定基層政權(quán)和完善財政體制的戰(zhàn)略任務(wù)，力爭在較短的時間內(nèi)有效緩解縣級財政困境。

3.2.3 建立政府債券融資與地方公共機(jī)構(gòu)債券

從改革的長期方向和基本趨勢來看，未來隨著經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制的改革，債務(wù)融資必將成為各級政府經(jīng)常性、規(guī)范性融資手段。從國際經(jīng)驗來看，地方政府的債務(wù)融資可以有兩種方式，一是向銀行貸款，二是向特定投資者或一般公眾的債券融資。在幅員和人口比較多的國家，地方政府傾向于采用標(biāo)準(zhǔn)化的債券融資。我國現(xiàn)階段全面開放地方債務(wù)融資的條件雖然并不具備，但從長遠(yuǎn)來看，需要逐步開放地方政府的債券融資，按照循序漸進(jìn)的原則，借鑒其他國家經(jīng)驗，先推出比較規(guī)范的“公用企業(yè)債券”，條件成熟后推出“地方公債”，逐步擴(kuò)大地方融資渠道。

3.3 簡化政府管理級次和財政管理級次

我國政府管理級次分為五級，由于級次多，政府間職能重疊、財權(quán)交叉的現(xiàn)象較為普遍，從而加大了對事權(quán)和財權(quán)劃分的難度。因此，我國的政府級次以及相應(yīng)的財政級次有必要進(jìn)行簡化。一般認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)建立中央、省、縣三個政府級次，同時增加省的數(shù)量，縮小省級區(qū)域范圍。取消市、鄉(xiāng)兩級政府之后，縣成為最基層的政府，由省直接管理縣，可以進(jìn)一步精簡行政機(jī)構(gòu)，各級政府間事權(quán)的劃分也相應(yīng)更加簡化和明確。改變這種狀況，一方面有利于改變當(dāng)前我國各級政府間的稅權(quán)劃分過于復(fù)雜的狀況，為分稅制的深入實(shí)施提供了可能，因為要在中央與省、省與市、市與縣、縣與鄉(xiāng)之間對稅種、稅收分成比例進(jìn)行明確劃分難度實(shí)在太大。另一方面，從稅源分布情況、預(yù)算管理級次、金庫建立以及財政支出責(zé)任來看，建立中央、省、縣三級政府還是值得考慮的。對此，已開始嘗試實(shí)行的“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”等制度已取得了一定的成功經(jīng)驗。

總之，從甘肅省省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級地方政府間的責(zé)任劃分和支出分配的實(shí)證分析研究來看，政府間權(quán)責(zé)劃分和支出分配方面確實(shí)存在事權(quán)劃分不清，支出責(zé)任不明，財權(quán)與事權(quán)不對稱等現(xiàn)象，對此，應(yīng)盡快理順政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，明確政府間支出分配，并建立與之相匹配的財權(quán)結(jié)構(gòu)，以充分發(fā)揮財政的功能作用。

注：本文數(shù)據(jù)來自《甘肅省財政年鑒》和2005年11月在天水市的專題調(diào)研。

基金項目：本文為甘肅省教育廳立項課題《地方政府責(zé)任劃分與支出分配研究》（項目編號0601-09）的階段性研究成果。

參考文獻(xiàn)：

［1］孫開.地方財政學(xué)［M］，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002

［2］財政部財政科學(xué)研究所.中國財政管理體制改革十年回顧［J］，經(jīng)濟(jì)研究參考，2004，2.

［3］賈康，白景明.中國地方財政體制安排的基本思路［J］，財稅與會計，2003， 11.

［4］劉錫田.中國地方政府層級制度存在的問題與改革［J］，經(jīng)濟(jì)研究參考，2005，68.

［5］中西部內(nèi)陸地區(qū)事權(quán)財權(quán)劃分情況調(diào)查［J］，經(jīng)濟(jì)研究參考，2005，26.

［6］省以下財政體制權(quán)責(zé)不對稱的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］，中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報2006，3.

［作者簡介］梁紅梅（1962-），女，西北師范大學(xué)經(jīng)管院副教授，主要研究方向：財政學(xué)。

［收稿日期］2007-07-05

（責(zé)任編輯：羅哲）