完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的思考

內(nèi)容提要：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，土地規(guī)模經(jīng)營則是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提。完善土地產(chǎn)權(quán)制度，大力推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是我國擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的有效途徑。因此，政府應(yīng)在土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場、給予土地轉(zhuǎn)入大戶補(bǔ)貼、重點(diǎn)扶持租賃經(jīng)營和土地入股合作經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)形式等方面做出相應(yīng)的制度安排。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；土地產(chǎn)權(quán)制度

中圖分類號：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2007)05-0050-04

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的要求。然而在戶均經(jīng)營耕地面積不到0．513公頃(農(nóng)業(yè)部課題組，2005)的土地經(jīng)營規(guī)模條件下談現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)談何容易。因此，在現(xiàn)有土地所有制下，必須大力推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。

1.土地規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本要求

1.1 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的條件

農(nóng)業(yè)是典型的社會效益高而經(jīng)濟(jì)效益低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同其他產(chǎn)業(yè)相比，生產(chǎn)周期長，資金回收慢，面臨的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險大，而農(nóng)業(yè)的平均利潤率又低于其他產(chǎn)業(yè)。早在17世紀(jì)時，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家配第就已指出：比起農(nóng)業(yè)來，工業(yè)的收入高；而商業(yè)的收入又比工業(yè)多；換言之，工業(yè)比農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)比工業(yè)的附加值高?？傊?，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，使之比較利益差，只有規(guī)?；?jīng)營才可能產(chǎn)生效益。所以，農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向是大規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

所謂現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)質(zhì)是以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)及其應(yīng)用水平、現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)及其裝備水平、現(xiàn)代管理技術(shù)及其管理水平、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)及其加工水平、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通技術(shù)及其營銷水平為基礎(chǔ)、產(chǎn)供銷相結(jié)合、貿(mào)工農(nóng)一體化、高效率和高效益相統(tǒng)一的新型農(nóng)業(yè)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要六個條件。一是用現(xiàn)代工業(yè)裝備農(nóng)業(yè)，由機(jī)械操作代替人畜力作業(yè)，使農(nóng)業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、水利化、電氣化以及信息化和網(wǎng)絡(luò)化；二是用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)(包括生物技術(shù)和信息工程技術(shù))，逐步取代傳統(tǒng)的生產(chǎn)技術(shù)；三是用現(xiàn)代科學(xué)管理方法組織管理農(nóng)業(yè)；四是用健全的社會化服務(wù)體系服務(wù)農(nóng)業(yè)，取代“小而全”的自給自足或半自給自足的生產(chǎn)；五是用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系拓展農(nóng)業(yè)，大幅度地提高農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化增值效益和市場競爭能力；六是用現(xiàn)代科學(xué)知識武裝農(nóng)民，提高農(nóng)民的文化科學(xué)素質(zhì)[1]。這六個條件可以簡單概括為機(jī)械化和集約化。

1.2 土地規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本要求

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和集約化是以土地的集中規(guī)模經(jīng)營為前提的，而小規(guī)模經(jīng)營對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)則是一種障礙。建立在狹小規(guī)?；A(chǔ)上的農(nóng)業(yè)，其技術(shù)進(jìn)步的速度是非常緩慢的[2]，因?yàn)橥恋亟?jīng)營存在有效使用現(xiàn)代生產(chǎn)要素的最低臨界規(guī)模[3]。分散經(jīng)營的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)造成嚴(yán)重的制約，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

(1)不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。機(jī)械化要求土地成片經(jīng)營，一些先進(jìn)的農(nóng)用機(jī)械在零碎分散的土地上難以使用。(2)不利于科技進(jìn)步，這種分散的小規(guī)模經(jīng)營使農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用的邊際成本大于邊際收益，也使一般農(nóng)戶采用新技術(shù)發(fā)展高產(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)的需求不足。(3)不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。分散的、小規(guī)模的土地安排給農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來困難和挑戰(zhàn)。對于大多數(shù)農(nóng)戶來說，經(jīng)營的數(shù)量不多，能獲取的利潤非常有限，但面臨的市場風(fēng)險卻很大，為了規(guī)避市場風(fēng)險，首先生產(chǎn)足夠的糧食和其他的農(nóng)產(chǎn)品以滿足自家的需要，在此基礎(chǔ)上再考慮商品生產(chǎn)成為農(nóng)民的普遍選擇，最終導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一。(4)不利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。固定投入是分散的農(nóng)戶所不能也不愿承擔(dān)的，因?yàn)槔寐实?，致使單位農(nóng)產(chǎn)品的成本增加，而國家投入又有限，因此導(dǎo)致長期以來農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施日益弱化，影響我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。(5)不利于交易成本的降低。由于以農(nóng)戶為單位分散的市場主體獲取信息和談判的能力都較弱，加之我國農(nóng)村社會化服務(wù)體系和市場中介組織不健全，導(dǎo)致農(nóng)民在市場交易中處于不利的地位，交易費(fèi)用高昂。這不僅表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的出售上，也表現(xiàn)在生產(chǎn)資料的購買上。(6)排斥了專業(yè)化分工。單個生產(chǎn)單位內(nèi)部的分工是以一定的規(guī)模為前提的，而分散的小規(guī)模經(jīng)營模式幾乎享受不到專業(yè)化分工帶來的利益。正如馬克思對農(nóng)民小塊土地所有制的歷史局限性進(jìn)行分析時指出的：“生產(chǎn)資料無止境的分散，生產(chǎn)本身無止境的分離。人力產(chǎn)生巨大的浪費(fèi)。生產(chǎn)條件日趨惡化和生產(chǎn)資料的日趨昂貴是小塊土地所有制的必然規(guī)律?！边@種分散的小規(guī)模經(jīng)營，“按其性質(zhì)來說就排斥社會勞動生產(chǎn)力的發(fā)展、勞動的社會形式、資本的社會集聚、大規(guī)模的畜牧和科學(xué)的不斷擴(kuò)大的應(yīng)用[4]。

只有擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，才能發(fā)揮大規(guī)模的機(jī)械化生產(chǎn)釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的效率，如勞動力、水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)機(jī)械滿負(fù)荷工作效率和購買、銷售網(wǎng)絡(luò)談判的優(yōu)勢。同時在農(nóng)業(yè)中引入現(xiàn)代科學(xué)和管理技術(shù)，加上大型的企業(yè)化經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)的平均利潤率和邊際效益[5]。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能無視其規(guī)模要求，必須進(jìn)行相應(yīng)的制度安排，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，這遠(yuǎn)比一兩項(xiàng)農(nóng)業(yè)科技突破更有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

1.3 土地規(guī)模經(jīng)營是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必經(jīng)之路

單靠沒有資本積累的小農(nóng)戶是根本無法實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的。在土地承包地塊分散的情況之下，雖然可以通過外部聯(lián)合的方式實(shí)現(xiàn)成片經(jīng)營，推行機(jī)械化生產(chǎn)或農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，但終究由于交易成本過高而導(dǎo)致綜合效益不高。這些年來國家大力倡導(dǎo)籌建的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，但其效果如何，在農(nóng)戶增收貢獻(xiàn)上就可見一斑。在目前平均利潤的機(jī)制沒有形成條件下，農(nóng)產(chǎn)品成本高昂而利潤低下，對于追求利潤最大化的“經(jīng)濟(jì)人”而言，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場的需求缺乏基本的利益驅(qū)動，土地的撂荒也就不足為奇。所以，如果不能通過土地制度創(chuàng)新改變分散的經(jīng)營，就永遠(yuǎn)不能促進(jìn)企業(yè)家資源與土地資源的優(yōu)化配置[6]，無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

鼓勵工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，動用社會資本實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是切實(shí)可行之路。絕大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都是建立在大規(guī)模農(nóng)場經(jīng)營基礎(chǔ)之上的，當(dāng)然，也不排除極個別國家在土地經(jīng)營規(guī)模較小基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的，但是它們有我國不具備的國情。如日本的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是建立在現(xiàn)代化最小臨界規(guī)模(戶均經(jīng)營10公頃)基礎(chǔ)上，但這主要是靠政府大量的財(cái)政補(bǔ)貼得以完成的。1986年，世界各國政府發(fā)放的農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼總額為1 000億美元，日本一國就高達(dá)400億美元，占1／3以上。2000年日本農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼占GDP總額的1．4％，而當(dāng)年的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值才占1．1％。農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)戶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的購置等支出，絕大部分由政府財(cái)政承擔(dān)，需要農(nóng)戶支付的比重很小[7]?？扛哐a(bǔ)貼催生的日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成本高昂，導(dǎo)致其農(nóng)產(chǎn)品價格世界最高，目前日本的大米和小麥價格分別是美國的4倍和6倍，在國際上沒有競爭力[8]。因此，在財(cái)力尚不足以大力實(shí)施對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的情況下，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)必須主要依靠推動土地規(guī)模經(jīng)營，調(diào)動民間資本力量來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)才能得以實(shí)現(xiàn)。

2.完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是土地規(guī)模經(jīng)營的有效途徑

我國農(nóng)村目前的土地經(jīng)營規(guī)模狀況不容樂觀，土地經(jīng)營細(xì)碎化成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最大障礙。從全國范圍來看，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模偏小，不具備現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。這不僅是因?yàn)槲覈说孛芊浅Ｍ怀?，人均耕地面積只有世界平均水平的1／4，而且在實(shí)施土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的過程中，為了充分體現(xiàn)社區(qū)成員取得土地使用權(quán)的平等權(quán)利，都采取了“農(nóng)地普占”的做法，即按人口或勞動力平均分配土地使用權(quán)，致使土地分配細(xì)碎化。據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室對分布在全國29個省(市、區(qū))的274個村莊調(diào)查，完全平均分配土地使用權(quán)的村莊達(dá)74．3％，口糧田按人均分、責(zé)任田按全部勞動力均分的為5．5％；口糧田按人均分、責(zé)任田按農(nóng)業(yè)勞動力均分的占11％；其余為其他形式。而且76．5％的村在分配土地使用權(quán)時又采取了好、中、差地搭配的方法。這樣，在農(nóng)村改革之后就形成了分散、細(xì)碎、小規(guī)模的土地經(jīng)營方式。據(jù)調(diào)查，全國平均每個農(nóng)戶的農(nóng)地面積僅8．35畝，分布在9．7塊地[9]。隨著人口的增長，零碎的農(nóng)戶耕地還將進(jìn)一步被細(xì)分。

2.1 流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)是擴(kuò)大土地規(guī)模的有效途徑

規(guī)模經(jīng)營要么靠土地所有權(quán)買賣，要么靠土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是各國擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的有效途徑，對于土地私有制的發(fā)達(dá)國家也是如此。在美國土地流轉(zhuǎn)過程中，一般不涉及土地的所有權(quán)，而大多是土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的有償流轉(zhuǎn)[10]，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(簡稱土地流轉(zhuǎn))是將耕地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但不能改變農(nóng)用土地的用途。其目標(biāo)是通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和適度規(guī)模經(jīng)營，從而提高土地資源的配置效率，提高土地產(chǎn)出率，逐步形成以市場為導(dǎo)向、以效益為中心、以科技為動力、以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為載體的區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、企業(yè)化管理、社會化服務(wù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。這是一種制度安排，涉及到土地產(chǎn)權(quán)的界定，依據(jù)路徑依賴原理，在我國通過完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模最為明智的選擇，因?yàn)榭梢栽诓桓淖兺恋丶w所有制前提下，強(qiáng)化其承包經(jīng)營權(quán)能來得以推動。完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是我國繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步變遷，可以使土地的使用權(quán)集中在少數(shù)種田能手或企業(yè)家手中，繼而實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營成為可能，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，成為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的開端。

2.2 完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的核心是界定土地產(chǎn)權(quán)

2.2.1 我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢及其原因分析。在承包制剛剛落實(shí)之初，我國就已允許土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但直到目前我國土地流轉(zhuǎn)始終發(fā)展很慢。地區(qū)流轉(zhuǎn)不均衡，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模更小，2004年廣東、江蘇、湖南、安徽的土地流轉(zhuǎn)比例分別為14．4％、12．1％、6．3％和4．5%[11]。一些地區(qū)出現(xiàn)了有地不耕和無地可種的兩難局面，一方面大量農(nóng)地棄耕、撂荒，另一方面，一些勞動力較多的農(nóng)戶、那些愿意擴(kuò)大經(jīng)營的種田能手及部分涉農(nóng)企業(yè)卻沒有足夠數(shù)量的土地進(jìn)行耕種。土地流轉(zhuǎn)速度總體上緩慢，流轉(zhuǎn)短期化特征明顯，主要以轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓形式為主。土地流轉(zhuǎn)過程中也暴露出諸多問題，如沒有規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)交易市場，土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制、價格體系還沒有形成，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場規(guī)則、中介組織還沒有建立起來。國家有關(guān)法律規(guī)定滯后，對土地流轉(zhuǎn)也還缺乏必要的監(jiān)督、管理，現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)基本上處于自發(fā)、無序的狀態(tài)。由于土地流轉(zhuǎn)不暢，嚴(yán)重影響了土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。

致使土地流轉(zhuǎn)不暢的核心問題是土地產(chǎn)權(quán)不清晰。在家庭承包制的制度框架下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被分解為三種權(quán)利，其一是所有權(quán)，其二是承包權(quán)，其三是經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))。土地家庭承包制下的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就是擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。我國土地流轉(zhuǎn)市場之所以長期以來不能充分發(fā)育，原因在于買方和賣方都難以形成，這主要是由于承包經(jīng)營權(quán)中未包括處置權(quán)造成的。缺乏土地處置權(quán)，一方面造成土地的永久性流轉(zhuǎn)無法實(shí)現(xiàn)，既然農(nóng)民不能通過轉(zhuǎn)出土地而獲得進(jìn)城謀生的初始資本，所以除了有穩(wěn)定收入而加入城市戶籍外是不會放棄土地這一最后保障的，而轉(zhuǎn)入方也因土地經(jīng)營權(quán)屬弱而沒有長期經(jīng)營的信心。另一方面造成土地的短期流轉(zhuǎn)也無法保障，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會成本會因?yàn)閲译S時出臺的利農(nóng)政策而改變，作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，部分農(nóng)民會放棄打工到回鄉(xiāng)種地，轉(zhuǎn)出的土地雖未到期，也會因各種理由被收回。2004年的“爭地風(fēng)”就是一例。

2.2.2 完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的核心是界定土地產(chǎn)權(quán)。

界定土地產(chǎn)權(quán)是完善土地流轉(zhuǎn)制度的核心內(nèi)容，即虛化土地所有權(quán)，強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。在此基礎(chǔ)上，允許經(jīng)營權(quán)長期永久流轉(zhuǎn)，并可抵押、繼承，培育土地流轉(zhuǎn)市場的買賣雙方，進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

肯定土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，而不是長期以來被視為的債權(quán)，有利于促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成。耕地的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該像“四荒”地那樣是“四權(quán)”的統(tǒng)一，即具有占有、使用、收益和處分權(quán)力。農(nóng)民擁有了處分權(quán)，就可以永久轉(zhuǎn)讓(出賣)或暫時轉(zhuǎn)讓(出租、入股、抵押等)土地。包含處置權(quán)的承包經(jīng)營權(quán)既能保證農(nóng)民在合同范圍內(nèi)有償或無償對土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，也允許農(nóng)民通過土地經(jīng)營權(quán)入股、或作為抵押品，取得非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營資本。賦予農(nóng)戶土地處分權(quán)的意義正在于使承包者能夠?qū)⒊邪?jīng)營權(quán)當(dāng)作獨(dú)立的交換價值進(jìn)行流轉(zhuǎn)。只有存在完整意義上的承包經(jīng)營權(quán)，才談得上形成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制[12]。這種制度安排將調(diào)整行為主體的行為，進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)制度效率，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。(1)激勵效率。產(chǎn)權(quán)價值取決于它所內(nèi)含的強(qiáng)度，處分權(quán)可以增加經(jīng)營權(quán)的價值，對承包經(jīng)營主體有更大的激勵作用。(2)資源配置效率。資源優(yōu)化配置的前提是資源的合理流動，只有賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、繼承等權(quán)利，土地才能加速流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)土地資源與其他生產(chǎn)資料和企業(yè)家資源的優(yōu)化配置及集中實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。(3)約束效率。強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)，一定程度上減輕了所有權(quán)主體虛置帶來的一系列問題，如土地使用過程中的短期行為，基層政府的侵權(quán)行為等。(4)風(fēng)險規(guī)避效率。所有權(quán)主體虛置，給機(jī)會主義行為的產(chǎn)生留下了空間，社會風(fēng)險增加。通過強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)會更加明晰，社會風(fēng)險得到規(guī)避。同時，強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)意味著經(jīng)營者收益的增加，使其與所承擔(dān)的自然風(fēng)險匹配。

肯定承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，還有利于規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。近年來，土地問題信訪一直高居農(nóng)村信訪首位，也對土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。導(dǎo)致信訪高發(fā)的原因主要是集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)常以所有者的身份去干預(yù)承包戶的經(jīng)營權(quán)，打著加快發(fā)展的名義，公然違反法律政策，干涉土地承包，強(qiáng)迫土地流轉(zhuǎn)，損害和侵害了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，究其根本原因是土地產(chǎn)權(quán)不清晰[13]。至于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營等，這些都不是干預(yù)承包權(quán)、弱化承包經(jīng)營權(quán)的理由[14]，承認(rèn)承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，不是不要土地流轉(zhuǎn)，而是反對以所有者的名義去干預(yù)它，去強(qiáng)制推行某種方式。

3.制度設(shè)計(jì)中需要考慮的幾個問題

發(fā)揮市場機(jī)制及強(qiáng)調(diào)政府的推動作用對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)都很重要。發(fā)達(dá)國家的土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)也證明了土地流轉(zhuǎn)既離不開市場對資源的配置，也離不開政府的制度安排，“看不見的手”和“看得見的手”必須同時發(fā)揮作用，才能形成一個健康、高效的土地流轉(zhuǎn)市場。但在制度形成之初，政府的作用顯得更為重要。結(jié)合我國實(shí)際，應(yīng)從以下幾方面完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。(1)完善《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定，賦予經(jīng)營權(quán)處分權(quán)，允許土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、繼承等。在產(chǎn)權(quán)界定清晰的基礎(chǔ)上，注重培育土地流轉(zhuǎn)市場。結(jié)合各種補(bǔ)貼，鼓勵有實(shí)力的個人或企業(yè)轉(zhuǎn)入土地，吸引更多的種養(yǎng)大戶和農(nóng)工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)；出臺統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場的法律，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，以土地?fù)Q社保，轉(zhuǎn)出土地。

（2）土地流轉(zhuǎn)的目的和結(jié)果都是擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營。一方面，政府應(yīng)給予長期轉(zhuǎn)入土地并達(dá)到一定規(guī)模的大戶補(bǔ)貼，另一方面，創(chuàng)建土地銀行或土地信托開發(fā)公司，平整土地，或協(xié)調(diào)解決成片經(jīng)營問題，提供良好的土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)條件，降低大面積成片經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)入大戶的談判成本。

（3）選擇合適的土地流轉(zhuǎn)方式加以重點(diǎn)扶持。租賃經(jīng)營和土地入股合作經(jīng)營不僅經(jīng)營規(guī)模較大，而且經(jīng)營者一般都具有強(qiáng)烈的投資和謀利愿望，謀劃比較充分，立足長遠(yuǎn)發(fā)展，資本充足，注重農(nóng)業(yè)科技的運(yùn)用，通常采用現(xiàn)代管理方式，有利于土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)。應(yīng)盡快制定鼓勵這兩種土地流轉(zhuǎn)方式的具體措施。

（4）加快土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新。在現(xiàn)有的法律框架下，通過“確權(quán)不確田”、“股田制”等轉(zhuǎn)讓方式，將社區(qū)農(nóng)民的承包地自愿入股組成合作社，以公司形式經(jīng)營。每畝地折成價格，再折成股份，按股分紅，同時可在合作社范圍內(nèi)進(jìn)行股份的轉(zhuǎn)讓、贈送、抵押、繼承等。

（5）區(qū)別不同地區(qū)，分別確定土地的流轉(zhuǎn)方向。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)或城市郊區(qū)，向農(nóng)業(yè)園區(qū)和規(guī)?；?、集約化的方向發(fā)展，主要采取企業(yè)化經(jīng)營模式。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶市工商局近期出臺了允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營入股成立企業(yè)，值得其他條件類同的地區(qū)積極效仿。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，目前主要是鼓勵向農(nóng)業(yè)大戶、示范田、種田能手流轉(zhuǎn)。

完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是我國現(xiàn)代化建設(shè)整體布局的重要組成部分，因此，政府必須從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的高度認(rèn)識土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題。農(nóng)業(yè)勞動力大量穩(wěn)定轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營必須具備的基本前提。東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不同不是偶然的現(xiàn)象，而是不同的外部拉力造成的。理想的農(nóng)地制度應(yīng)是最有效率的，追求效率的產(chǎn)權(quán)制度安排要同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。因此，中國的土地產(chǎn)權(quán)制度改革一如在此之前所有領(lǐng)域的漸進(jìn)式改革一樣，適時地逐步推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革。在外部條件具備的地區(qū)，應(yīng)及時推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革；在外部條件尚不具備的地區(qū)，應(yīng)大力改善外部環(huán)境，盡快為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造條件。

基金項(xiàng)目：本文是教育部社科研究基金規(guī)劃項(xiàng)目(編號：06JA790048)階段性成果。

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［作者簡介］張麗艷(1968-)，女，遼寧彰武人，遼寧工程技術(shù)大學(xué)政法系副教授，法學(xué)碩士，從事“三農(nóng)”問題和勞動社會保障方向研究。

［收稿日期］2007-06-19

（責(zé)任編輯：一?。?/p>