淺議我國西部地區(qū)資源環(huán)境治理的制度供給

內(nèi)容提要：生態(tài)環(huán)境資源的保護與恢復(fù)具有外部經(jīng)濟性，西部地區(qū)環(huán)境資源的重建對西部地區(qū)的發(fā)展，乃至整個國家或較大區(qū)域的生存環(huán)境都具有重要意義。本文從生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系入手，對政府和企業(yè)在生態(tài)環(huán)境資源重建中的博弈做了分析，試圖就環(huán)境資源的重建提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；經(jīng)濟發(fā)展；資源環(huán)境治理；制度供給

中圖分類號：F124.5文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2007)05-0123-04

2006年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中指出：堅持實施推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展。這標(biāo)志著我國促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局全面形成。國家發(fā)展和改革委員會主任馬凱著重強調(diào)說，主體功能區(qū)的提出是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個新思路。而按《綱要》所提出的主體功能區(qū)的劃分依據(jù)，限制和禁止開發(fā)區(qū)主要分布在西部地區(qū)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略中居于根本與首要地位的是生態(tài)環(huán)境建設(shè)，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，國家把生態(tài)環(huán)境重建定位于西部地區(qū)未來長期發(fā)展的重要目標(biāo)，自此西部地區(qū)肩負起環(huán)境重建與經(jīng)濟建設(shè)的雙重任務(wù)。本文從分析西部地區(qū)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展入手，提出西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境資源保護與恢復(fù)的一些制度選擇。

1.環(huán)境庫茲涅茨曲線的政策啟示

環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，可概括為：一種是“此消彼長”關(guān)系，指如果選擇了環(huán)境保護，就必須以犧牲經(jīng)濟增長為代價，如果追求經(jīng)濟增長，則必須接受環(huán)境退化的后果。另一種是“相互促進”的和諧關(guān)系，指的是經(jīng)濟發(fā)展水平提高了，對資源的利用效率隨之提高，對環(huán)境改善的投入可能增大，從而可以提高環(huán)境資源總存量的水平，相反，如果經(jīng)濟發(fā)展水平低，很可能過度濫用資源，使其存量減少，環(huán)境承載力下降，導(dǎo)致一種逆向惡性循環(huán)。

經(jīng)濟增長和環(huán)境保護之間的兩種關(guān)系是否存在著某種聯(lián)系或轉(zhuǎn)換關(guān)系，從發(fā)達國家工業(yè)化的發(fā)展過程來看，大多數(shù)都走過了“先污染、后治理”的彎路，環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間存在庫茲涅茨（Kuznets）“倒U型”曲線的特征（見圖1）。

注：A不考慮環(huán)境破壞的“倒U型”曲線，環(huán)境退化很可能超出生態(tài)不可逆閥值。

B部分考慮環(huán)境成本的“倒U型”曲線，通過制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、去除有害的環(huán)境補貼等政策手段，使曲線變得平緩，環(huán)境惡化的峰值降低。

C大部分消除環(huán)境成本的“倒U型”曲線，通過明確產(chǎn)權(quán)、成本內(nèi)部化，及去除有害的環(huán)境補貼，使曲線峰值進一步降低，經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境的破壞水平降到較低限度，有效地防止了經(jīng)濟起飛過程中對環(huán)境的不可逆破壞。

1991年，Grossman和Krueger將原先用于描述收入不均等程度與發(fā)展階段關(guān)系的庫茲涅茨曲線應(yīng)用于環(huán)境問題，提出了環(huán)境庫茲涅茨曲線假設(shè)（Environmental Kuznets Curve， EKC）。EKC理論指出，環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展存在倒U字型的關(guān)系。即，在經(jīng)濟體的發(fā)展過程中，某一個環(huán)境惡化的階段似乎是不可避免的。發(fā)展的早期，經(jīng)濟的增長不可避免地導(dǎo)致環(huán)境的破壞。（聽起來像是經(jīng)濟發(fā)展的原罪）而當(dāng)人均收入達到某一水平后，經(jīng)濟的增長則同時撫平原先對環(huán)境的破壞，即經(jīng)濟體開始向增長與環(huán)保和諧一致的方向發(fā)展。這一點從現(xiàn)狀的橫向比較也可以得到直觀認識，即已發(fā)展國家要比發(fā)展中國家更注重環(huán)境問題。而在歷史上，這些已發(fā)展國家在發(fā)展早期也經(jīng)歷了環(huán)境惡化的階段。結(jié)合這樣的“成功”歷史經(jīng)驗，EKC似乎暗示著“先污染，后治理”的發(fā)展模式是合理的。

環(huán)境庫茲涅茨曲線有著特殊的政策含義：沿著一個國家或地區(qū)的發(fā)展軌跡，尤其在工業(yè)化起飛階段，不可避免地出現(xiàn)一定程度的環(huán)境惡化，但隨著發(fā)展進程，在人均收入達到一定水平之后，經(jīng)濟增長便從環(huán)境的敵人轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境的朋友。但并不能由此得出結(jié)論：發(fā)展中國家或地區(qū)的環(huán)境惡化是與其經(jīng)濟發(fā)展階段相聯(lián)系的一個暫時現(xiàn)象，因此沒有必要改善環(huán)境，而應(yīng)快速實現(xiàn)經(jīng)濟增長以超過與環(huán)境不利的發(fā)展階段，抵達環(huán)境庫茲涅茨曲線中有利于環(huán)境的較高的發(fā)展階段。

環(huán)境庫茲涅茨曲線在現(xiàn)實中存在，而且始終伴隨著經(jīng)濟增長的過程，但如何使該曲線的時間跨度和峰值減小并保持在生態(tài)不可逆閥值之下，是每個國家面臨的挑戰(zhàn)。中國改革開放以來，取得了巨大的成就，保持著世界上最快的經(jīng)濟發(fā)展速度，但沿襲著粗放型的經(jīng)濟增長模式，創(chuàng)造的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）只有世界的4%，而耗用的鋼鐵、煤炭、水泥卻分別占世界總消費量的30%、31%和40%。中國在人均GDP400～1 000美元的條件下，出現(xiàn)了發(fā)達國家3 000～10 000美元期間出現(xiàn)的嚴重環(huán)境污染。中國西部地區(qū)目前正處于工業(yè)化起飛階段，近年來隨著經(jīng)濟的增長，以工業(yè)污染為主的污染物排放量逐年增長，環(huán)境治理費用雖有所增加，但遠不能滿足要求，環(huán)境承載力呈下降趨勢。其實，環(huán)境污染并不是這兩年才嚴重起來的，而是惡化到了某種閥值的位置。這究竟是意味著更嚴重的生態(tài)危機正在路上？還是表明EKC的轉(zhuǎn)折點已經(jīng)或即將到來？

2.政府與企業(yè)之間的博弈分析

為解決環(huán)境治理與重建中，地方經(jīng)濟與社會收益不對等以及產(chǎn)出供給力不足的問題，有必要從中央政府、地方政府、企業(yè)三方利益入手，討論三者之間在市場經(jīng)濟大環(huán)境中的利益沖突與協(xié)調(diào)。

企業(yè)。追求市場利潤的最大化是企業(yè)首選的目標(biāo)，為此，其必然關(guān)注私人成本，必然在市場均衡點（私人成本最小從而利潤最大點，見圖2）上安排生產(chǎn)。在未達到MPC=MR之前，企業(yè)盡可能多地生產(chǎn)（見圖3），但當(dāng)達到利潤最大點時，以價格P2提供了Q2的產(chǎn)品，由此必然發(fā)生污染的負外部性，即圖2中的污染成本。

中央政府。福利經(jīng)濟學(xué)認為，政府是一個仁慈的社會計劃者，力圖使市場產(chǎn)生的總剩余（消費者的評價減去生產(chǎn)產(chǎn)品的成本）最大化，當(dāng)然成本包括污染的外部成本。中央政府會選擇需求曲線與社會成本曲線相交時的生產(chǎn)水平進行管理（見圖2），即追求最適量（最適量<市場量）。如，在圖3中，中央政府更關(guān)注社會成本，為了將MEC考慮進去，其政策選擇點應(yīng)在合理平衡點（即MSC=MR之點，即價格為P1下的Q1——最適量）。

地方政府。地方政府與中央政府一樣，追求的最終目的是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的全面、可持續(xù)發(fā)展。但是地方政府的決策往往多傾向于眼前、局部利益，對于中央政府的決策，只愿選擇那些有利于地方經(jīng)濟發(fā)展的政策，并且對那些沒有“短期”盈利效應(yīng)的政策，也不會積極參與執(zhí)行。另外，企業(yè)出于自身利益考慮，可能采用一些不正當(dāng)手段使地方政府對其污染不聞不問。

中央政府與地方政府之間的博弈（見圖4）。為簡化討論，設(shè)定只有兩個經(jīng)濟部門，即生態(tài)環(huán)境重建與其他產(chǎn)業(yè)），對于西部地區(qū)的政府而言，生態(tài)環(huán)境重建的利潤率水平為R1（R1可能>0，=0或<0），其他產(chǎn)業(yè)的利潤率水平為R2，由于環(huán)境部門回收期長，其盈利性對于西部地區(qū)而言較低甚至可能是虧損，因此R10），給中東部地區(qū)帶來的額外利潤率為R4（R4>0），則全社會從西部生態(tài)環(huán)境重建得到的總的利潤率Rz=R1+R3+R4，而且西部生態(tài)環(huán)境重建是關(guān)系到整個生態(tài)閥值水平的提高，從這個意義上來說，Rz遠遠大于不進行重建下的利潤率Rz’。

從圖4的收益分布中，如果中央政府不鼓勵環(huán)境建設(shè)，地方政府不會選擇進入，這時至少可以獲得R2的利潤率水平；如果中央政府從整體利益出發(fā)鼓勵進行環(huán)境建設(shè)，在缺乏資金和短期利益的驅(qū)使下，地方政府會選擇“不作為”，盡管Rz’Rs，地方政府至少得到了正的收益水平。理性的中央政府會選擇鼓勵環(huán)境建設(shè)，并且對西北地方政府給予一定的利益補償和利益分享，以提高西北地區(qū)政府的利潤率水平Rs’，使得Rs’≥Rs，就可以實現(xiàn)策略（作為，鼓勵）。

地方政府和污染企業(yè)之間的博弈（見圖5）。

在圖5的博弈矩陣中，地方政府若監(jiān)管，都要從財政收入I中支付一定的監(jiān)管費用b；若不監(jiān)管，則避免監(jiān)管費用b，還有可能獲得隱形收入e，可能承擔(dān)違反中央政策的成本d。對于污染企業(yè)，若治理需要承擔(dān)治理費用a，則企業(yè)的利潤為p-a（p為原利潤）；若不治理，或支付罰款c，或向地方政府行賄e。由于現(xiàn)階段地方政府違反中央政策的成本遠遠小于不監(jiān)管時的收益，因此地方政府往往對污染企業(yè)不監(jiān)管甚至不作為。同時，從我國現(xiàn)狀來看，環(huán)境法規(guī)設(shè)定的罰款c遠小于企業(yè)的治理費用a，致使有些污染企業(yè)寧愿接受罰款也不采取措施防止污染。

我國西部地區(qū)在20世紀(jì)50~60年代，由于國家推行區(qū)域均衡發(fā)展模式，西部地區(qū)的工業(yè)建設(shè)主要依托資源優(yōu)勢，圍繞原材料、能源開發(fā)和初級加工為主的格局展開，產(chǎn)業(yè)主要集中在煤炭、石油、電力、有色金屬四大行業(yè)。同時，國家實行計劃經(jīng)濟體制，西部地區(qū)不得不以很低的價格出售原材料以及一些初級產(chǎn)品，而以較高價格購買工業(yè)制成品，不合理的交換使得西部地區(qū)承受了損失。另一方面，由于對環(huán)境治理重視不足，國家對于西部地區(qū)的環(huán)境投入不足，使得西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭受了嚴重破壞。這兩方面綜合作用，使得西部地區(qū)的資源成本、環(huán)境成本遠遠高于當(dāng)時所獲得的收益，造成了現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度大，人均收入水平低的局面。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)逐漸取得了一定的成績，但是從可持續(xù)發(fā)展來考慮，西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)仍任重而道遠。

3.西部地區(qū)生態(tài)重建的制度供給

科斯定理認為，如果私人各方可以無成本地就資源配置進行協(xié)商，那么，他們就可以自己解決外部性問題?？扑苟ɡ碚f明，私人經(jīng)濟主體可以解決他們之間的外部性問題。無論最初的權(quán)利如何分配，有關(guān)各方總可以達成一種協(xié)議，在這種協(xié)議中每個人的狀況都可以變好，而且，結(jié)果是有效率的。盡管科斯定理的邏輯很吸引人，但私人主體本身往往不能解決外部性所引起的問題。只有利益各方在達成和實施協(xié)議中沒有麻煩時科斯定理才適用。但是有時利益各方并不能解決外部性問題，這是因為各方在協(xié)議及遵守協(xié)議中往往會發(fā)生交易成本，而協(xié)商各方都不愿意承擔(dān)這一部分費用。

國家在《綱要》中提出：根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的開發(fā)結(jié)構(gòu)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域主要指“國土開發(fā)密度已經(jīng)比較高，資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域”；重點開發(fā)區(qū)域主要指“資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口聚積條件較好的區(qū)域”；限制開發(fā)區(qū)域主要指“資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域”；禁止開發(fā)區(qū)域主要指“依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域”。依據(jù)這些基本的劃分依據(jù)，四類主體功能區(qū)中，以限制和禁止開發(fā)區(qū)為主的縣級行政區(qū)829個，主要分布在中西部地區(qū)，總面積約631.7×104 km²，占國土面積的65.9%，其中限制開發(fā)區(qū)面積約49.6%。另外，西部地區(qū)還有一少部分地區(qū)屬于優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)。

在限制開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境資源保護方面，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，如制定相應(yīng)的生態(tài)補償政策、財政轉(zhuǎn)移支付政策、生態(tài)移民政策、特色產(chǎn)業(yè)扶持政策等，并加強對限制開發(fā)區(qū)域生態(tài)恢復(fù)的監(jiān)督管理。未來的發(fā)展要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護，要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主題功能定位的開發(fā)活動。

在市場經(jīng)濟條件下，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境資源的治理，主要應(yīng)該從經(jīng)濟制度方面來實施，具體地，應(yīng)設(shè)立以下制度：

（1）征收環(huán)境費制度。環(huán)境費是指根據(jù)環(huán)境資源有償使用的原則，由國家這一所有者授權(quán)的代表機構(gòu)向開發(fā)利用環(huán)境資源的單位或個人依照其開發(fā)、利用量以及供求關(guān)系所收的相當(dāng)于其全部或部分價值的貨幣補償。它總體上分為開發(fā)、利用自然資源的資源補償費以及向環(huán)境中排放污染物，利用環(huán)境納污能力的排污能力兩種。資源補償費對于中小型企業(yè)由于量大面廣，只是對一些國有大中型企業(yè)征收，一方面造成了市場競爭的不平等，另一方面其征收范圍狹窄，資源價格太低。排污費是根據(jù)“污染者付費”原則，使環(huán)境問題外部不經(jīng)濟內(nèi)部化的一種制度安排，其主要缺陷是超標(biāo)收費，排污者不超標(biāo)就可以無償?shù)厥褂铆h(huán)境納污能力資源，造成競爭中的不平等。因此，一方面要變現(xiàn)有超標(biāo)排污收費制度為達標(biāo)排污收費、超標(biāo)排污征收附加費并予以處罰制度，另一方面要由“濃度控制”向“總量控制”過渡，在公平合理的強制性收費的同時，對一些排污嚴重者處以罰款、停產(chǎn)或強行關(guān)閉。

（2）環(huán)境稅收制度。環(huán)境稅（“庇古”稅）是國家為了保護資源與環(huán)境而憑借其主權(quán)權(quán)力對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個人，按其開發(fā)、利用自然資源的程度和污染、破壞環(huán)境資源的程度征收的一種稅種?！氨庸拧倍惪梢砸暂^低的社會成本減少污染，它規(guī)定了污染權(quán)的價格。正如市場把物品分配給那些對物品評價最高的買者一樣，“庇古”稅把污染權(quán)分配給那些減少污染成本最低的企業(yè)。有必要指出，“庇古”稅與大多數(shù)稅種不同，大多數(shù)稅種扭曲了激勵，并使資源配置背離社會最優(yōu)，經(jīng)濟福利的減少——即消費者和生產(chǎn)者剩余的減少——大于政府收入增加的量，引起了無謂損失。與此相比，當(dāng)存在外部性問題時，社會也關(guān)注那些受到影響的旁觀者的福利?！氨庸拧倍愂谴嬖谕獠啃詴r的正確激勵，從而使資源配置接近于社會最優(yōu)。因此“庇古”稅增加了政府的收入，也提高了經(jīng)濟福利，。在許多發(fā)達國家和地區(qū)，環(huán)境稅早已廣泛運用并受益匪淺，西北地區(qū)應(yīng)該盡快地推行與實施。當(dāng)然污染稅也存在操作難點。要確定最優(yōu)的稅收額度是困難的。理論上，污染稅的最優(yōu)單位稅額，應(yīng)處在使產(chǎn)生污染的經(jīng)濟活動的邊際成本等于邊際收益的均衡點上，但由于污染稅的價格并不是由市場形成的，而是政府制定的，受到有限信息的制約，實踐中難以找到該均衡點。

（3）排污許可證交易制度。排污權(quán)交易制度是將環(huán)境資源商品化的一種制度安排，它是指通過建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品一樣買賣來進行排污控制。這種制度實際上創(chuàng)造了一種新的稀缺資源——污染許可證。交易這種許可證的市場將由供求因素支配，看不見的手將保證這種新市場有效地配置排污權(quán)。只有以高成本才能減少污染的企業(yè)將愿意為污染許可證支付最高的價格，那些以低成本可以減少污染的企業(yè)也愿意出賣它們所擁有的許可證。允許污染許可證市場的優(yōu)點是，從經(jīng)濟效益的觀點看，污染許可證在企業(yè)之間的內(nèi)部配置是無關(guān)緊要的。即只要存在一個污染權(quán)的自由市場，無論最初的配置如何，最后的配置將是有效率的?？山灰孜廴驹S可證的優(yōu)點是，不管每個企業(yè)的污染排放率如何，總的排放量可以保持在目標(biāo)水平上。它的實際操作難度要小于“庇古”稅。當(dāng)然，對于確定總排放量的具體數(shù)額，企業(yè)、中央政府、地方政府的目標(biāo)也是不一致的，由此，最優(yōu)額度的確定也不是一件簡單容易的事情。

在實踐中，要綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等手段。要制定嚴格的法律法規(guī)來保護西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；加快西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成與主體功能相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；加強西部地區(qū)的投資環(huán)境建設(shè)，引進區(qū)域外資金，加快區(qū)域的生態(tài)建設(shè)；在衡量主題功能區(qū)域發(fā)展水平時，要運用多元化指標(biāo)，除了傳統(tǒng)的經(jīng)濟指標(biāo)外，還應(yīng)該補充生態(tài)指標(biāo)和社會指標(biāo)，進而有利于制定更有效的政策和措施，促進區(qū)域的全面健康發(fā)展。

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［作者簡介］曾云(1981-)，甘肅武威人，西北師范大學(xué)馬克思主義理論與思想政治教育專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會主義市場經(jīng)濟理論。

許信勝(1953-)，甘肅蘭州市人，西北師范大學(xué)教授，從事市場經(jīng)濟理論研究。

［收稿日期］2007-07-26

（責(zé)任編輯：羅哲）