學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并非對稱的概念

（五邑大學(xué)政治教育與法律系， 廣東江門529020）

［摘要］我國學(xué)者把高校中存在的權(quán)力現(xiàn)象簡單地分為學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，把學(xué)術(shù)權(quán)力簡單地概括為學(xué)術(shù)人員所擁有和控制的權(quán)力，行政權(quán)力是行政人員享有的權(quán)力。實際上，學(xué)術(shù)權(quán)力是對學(xué)術(shù)事務(wù)的影響力或?qū)W術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力，與行政權(quán)力不是一個對稱概念。

［關(guān)鍵詞］學(xué)術(shù)權(quán)力；行政權(quán)力；二分法；質(zhì)疑

［中圖分類號］G647［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672-0717（2007）01-0046-04

Academic Power Is Not An Opposite Conception With Administrative Power

——question on dichotomy to academic power and administrative power

HU Sineng

(Political Education and LawDepartment of Wuyi University， Guangdong Jiangmen529020，China)

Abstract:Some researchers think simply there are only academic power and administrative power in our universities， and give conceptions that academic power is a power which teachers and researchers own and control， administrative power is a power that administrators have. In fact， academic power is a power of managing academic affairs， it is not an opposite conception with administrative power.

Key words: academic power; administrative power；dichotomy; question

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一、 問題的提出

學(xué)術(shù)權(quán)力最早為伯頓#8226;克拉克在《學(xué)術(shù)權(quán)力——七國高等教育權(quán)力模式》中提出，認為從高等教育管理的最上層中央政府到最底層的系或講座，各個層次的決策機構(gòu)及群體所享有的權(quán)力就是學(xué)術(shù)權(quán)力，包括個人權(quán)力、專業(yè)權(quán)力、院校權(quán)力和政府權(quán)力、政治權(quán)力。我國研究者則大多認為，“學(xué)術(shù)權(quán)力是高等學(xué)校中學(xué)術(shù)人員和學(xué)術(shù)組織所擁有和控制的權(quán)力，或簡單地說，學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)術(shù)人員所擁有和控制的權(quán)力”［1］。同時，把高校行政人員所享有的權(quán)力稱為行政權(quán)力。這種把高校中存在的權(quán)力現(xiàn)象分為學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，并將其作為一對對稱概念使用，在已有的學(xué)術(shù)研究中成為普遍的認識。還有的文章中將高校內(nèi)部權(quán)力分為學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)生權(quán)力、政黨權(quán)力等［2］。但也有研究認為，學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)該指對“學(xué)術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力”，并把學(xué)術(shù)權(quán)力分為學(xué)術(shù)行政管理權(quán)力和學(xué)術(shù)民主管理權(quán)力兩種［3］。但在分析方面，還不是很清晰。

從已有的研究看，將高校權(quán)力分為學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的標準有三種：其一是依據(jù)權(quán)力客體是學(xué)術(shù)事務(wù)還是行政事務(wù)的不同，認為“學(xué)術(shù)權(quán)力是在管理學(xué)術(shù)事務(wù)時的權(quán)力，行政權(quán)力是管理行政事務(wù)的權(quán)力”。其二是依據(jù)權(quán)力主體劃分，“學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)者掌握的權(quán)力，行政權(quán)力是行政人員掌握的權(quán)力”。其三是以權(quán)力的來源為依據(jù)，把高等學(xué)校的權(quán)力分為外部權(quán)力（包括政府權(quán)力、市場權(quán)力和社會權(quán)力）和內(nèi)部權(quán)力（包括行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力和政黨權(quán)力等），并試圖區(qū)分出學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力。其實，僅僅從概念本身而言，這種劃分標準就不清晰。學(xué)術(shù)、行政、學(xué)生、政黨究竟是權(quán)力的主體還是權(quán)力的客體或?qū)ο竽?？什么是學(xué)術(shù)事務(wù)？什么是行政事務(wù)？實際上，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并不是一個對稱的概念。將學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力對立，不僅在邏輯上存在錯誤，而且在法理上和實際生活中都不能說明高校中的權(quán)力問題。

二、 學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)作廣義的理解，是指學(xué)術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力

什么是學(xué)術(shù)權(quán)力呢？從學(xué)術(shù)權(quán)力的對象、組織和主體來看，我們認為，學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)作廣義的理解，是指學(xué)術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力，不僅僅是教師和科研人員等學(xué)術(shù)人員所擁有和控制的權(quán)力。

第一，學(xué)術(shù)事務(wù)同樣是行政管理的對象。行政權(quán)力中的行政（administration），從詞源上看是“執(zhí)行事務(wù)”的意思。在通常意義上，一般認為“行政是指社會組織對一定范圍內(nèi)的事務(wù)進行組織與管理等活動”，其中“國家基于公共利益對社會事務(wù)的組織與管理稱為公共行政”，“其他組織對其內(nèi)部事務(wù)的組織與管理是一般行政”，在某些國家稱為“私人行政”［４］。行政權(quán)力是一定的國家行政機關(guān)對國家行政事務(wù)進行組織和管理所享有的權(quán)力。學(xué)術(shù)事務(wù)是國家公共事務(wù)之一部分，國家的權(quán)力當然涵蓋學(xué)術(shù)領(lǐng)域。國家通過立法、行政手段對學(xué)術(shù)事務(wù)進行政治領(lǐng)導(dǎo)，宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)與管理，對學(xué)術(shù)上的可訴訟的爭議進行司法審查，這些都是國家權(quán)力在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。因此，從這個意義上講，學(xué)術(shù)權(quán)力實際上是指行政權(quán)力在學(xué)術(shù)領(lǐng)域上的表現(xiàn)形式。當然，不同的國家由于歷史和文化傳統(tǒng)的不同，行使權(quán)力的方式也有不同，如在中央集權(quán)制國家，國家更多的是直接行使權(quán)力，而在聯(lián)邦分權(quán)制國家，更多的是使用間接的調(diào)控手段行使權(quán)力。因此，把學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并列為一對范疇就其本來意義來說并不成立。

第二，國家對學(xué)術(shù)事務(wù)享有管理權(quán)力，并不否認大學(xué)在其自身事務(wù)，特別是學(xué)術(shù)事務(wù)上的自主管理權(quán)力。由于學(xué)術(shù)性的教學(xué)與研究活動具有探究性、自由性、自主性和學(xué)科性的特點，大學(xué)應(yīng)享有充分的自治權(quán)。在西方，這種自治權(quán)主要是指“大學(xué)的自治行政權(quán)”，即大學(xué)在處理與教學(xué)、研究、課程及進修直接有關(guān)的行政事務(wù)時所享有的自治權(quán)［５］（Ｐ127）。在德國，大學(xué)自治是指由法律規(guī)定大學(xué)的自治事項。在法定范圍內(nèi)，由大學(xué)機構(gòu)按照自己的意思，決定如何處理事務(wù)，并自我負責(zé)，國家對該事項的處理不得干涉。大學(xué)自治包括兩個方面的內(nèi)容：其一，要賦予大學(xué)對于學(xué)術(shù)、研究與教學(xué)等有關(guān)事務(wù)的自由裁量權(quán)；其二，大學(xué)不受其上級機關(guān)指令、監(jiān)督的約束［５］（Ｐ127）。值得注意的是，大學(xué)自治的目的并非賦予大學(xué)對所有校內(nèi)行政事務(wù)的完全自主決定權(quán)，大學(xué)只有在處理大學(xué)教學(xué)、研究、課程及直接有關(guān)的行政事務(wù)時才享有自治權(quán)。大學(xué)自治權(quán)始于中世紀大學(xué)，確立于近代德國的洪堡大學(xué)，今天亦為各國法律所確認。如德國《大學(xué)綱領(lǐng)法》規(guī)定大學(xué)事務(wù)為“大學(xué)自治事務(wù)”與“國家委辦事務(wù)”，德國大學(xué)為“公法人”，對自治事務(wù)享有自治行政權(quán)，其范圍包括立法自主權(quán)、人事自主權(quán)、組織自主權(quán)、財政自主權(quán)及計劃自主權(quán)等，“國家委辦事務(wù)”為接受國家委托所執(zhí)行的國家事務(wù)?！洞髮W(xué)綱領(lǐng)法》第58條規(guī)定，“自治事項”與“國家事項”均由大學(xué)內(nèi)“單一行政組織”來完成［５］（Ｐ148）。我國《高等教育法》也規(guī)定大學(xué)享有依法辦學(xué)的自主權(quán)，在相關(guān)的《教育法》、《教師法》及《學(xué)位條例》上也都沒有出現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的劃分。即使在《高等教育法》第42條規(guī)定成立學(xué)術(shù)委員會“審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項”，也不能說明學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的對立，只是說明學(xué)術(shù)人員應(yīng)當參與大學(xué)管理，特別是與學(xué)術(shù)事務(wù)有關(guān)的管理。學(xué)術(shù)委員會究竟是學(xué)術(shù)權(quán)力機構(gòu)還是行政權(quán)力機構(gòu)，還是一個存疑問題［６］。從司法實踐看，按“劉燕文訴北京大學(xué)案”的判決，學(xué)術(shù)委員會的決定是一個具體行政行為，行使的是行政權(quán)［７］。因此，從法律上分析，也并不存在學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的對立，大學(xué)自治權(quán)實質(zhì)上是大學(xué)自治行政權(quán)，這種權(quán)力同樣是以學(xué)術(shù)事務(wù)管理為對象的。

第三，在當今時代，要把學(xué)校事務(wù)分清哪些是學(xué)術(shù)事務(wù)，哪些是行政事務(wù)，恐怕是非常困難的。實在要分的話，可以大致分學(xué)者完全自治的事務(wù)，學(xué)者和行政人共同作用的事務(wù)和一般的行政事務(wù)，但其界限仍然難以劃分清楚?！爱斘覀儼褜W(xué)術(shù)機構(gòu)當成一個團體，或更進一步，將其視為一個共同體時，將學(xué)術(shù)機構(gòu)的活動看成是生產(chǎn)知識的不可分割的過程時，從權(quán)力的客體去劃分所謂的行政事務(wù)和學(xué)術(shù)事務(wù)，其實是很難的。例如，對科研經(jīng)費的分配這樣的活動，如果單純作行政事務(wù)或?qū)W術(shù)事務(wù)加以管理，恐怕都會在合理性上打上折扣”［8］。即使像教師聘任這樣被認為是典型的學(xué)術(shù)事務(wù)也是如此，韋伯曾在《作為職業(yè)的學(xué)術(shù)》的演講中說道：“大學(xué)教師中誰也不喜歡那些關(guān)于聘任的討論，因為他們很少有愉快的經(jīng)歷，不過，我可以說，在我所了解的無數(shù)事例中，毫無例外地存在真誠的愿望，要讓純粹的客觀標準起決定作用。”［9］“讓客觀標準起決定作用”就是由制度化的行政權(quán)力管理像教師聘任這樣的學(xué)術(shù)事務(wù)。

第四，組織化的學(xué)術(shù)活動中，學(xué)術(shù)權(quán)力主體是多樣的。行政管理是以行政體制為基礎(chǔ)，以管理職能為依歸，由行政機構(gòu)或行政人員所行使的一種法定權(quán)力。這種權(quán)力是由制度所賦予的，是一種授予權(quán)。當行政機構(gòu)或行政人員被授權(quán)管理學(xué)術(shù)事務(wù)時，即獲得了學(xué)術(shù)管理的權(quán)力，即學(xué)術(shù)權(quán)力。行政機構(gòu)或行政人員也就成了學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)力主體。因此，把學(xué)術(shù)權(quán)力僅僅定義為由教師行使的管理權(quán)力，是說不通的。學(xué)術(shù)權(quán)力的主體和行政權(quán)力的主體存在著交叉，這種交叉現(xiàn)象是在高等教育和學(xué)術(shù)機構(gòu)中獨有的現(xiàn)象，在其他組織中是不存在的。 “學(xué)術(shù)權(quán)力”是權(quán)力在學(xué)術(shù)領(lǐng)域上作用的反映，其主體可以是學(xué)術(shù)人員、行政機關(guān)及人員、學(xué)生等，其形式可以是教師自治或民主管理形式，也可以行政管理形式。在西方大學(xué)中，所謂“大學(xué)自治”是指大學(xué)在與政府的關(guān)系中有相對的自主管理權(quán)，“教授治?！笔侵冈诖髮W(xué)內(nèi)部的權(quán)力分配中，以教師（過去主要是指教授）為主管理學(xué)校事務(wù)，特別是與學(xué)術(shù)有關(guān)的事務(wù)。在當代，無論是大學(xué)自治還是教授治校，其內(nèi)涵都發(fā)生了重大變化，源自于中世紀大學(xué)的大學(xué)自治權(quán)和教授治校權(quán)都在削弱，政治的和行政的干預(yù)與民主的參與管理則在增強，“高等教育越卷入社會的事務(wù)中就越有必要用政治的觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定”［10］。

三、 在西方，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并不是一個對稱的概念

在西方學(xué)者的著作里，也出現(xiàn)過學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力概念，但是他們在使用這兩個概念時，并不是作為對稱概念使用的。西方學(xué)者用二分法（Dichotomy）分析學(xué)術(shù)權(quán)力時，說明的是大學(xué)里教授（教師）權(quán)力（Faculty Power）與行政人員權(quán)力(Administrative Power)的對立與矛盾，而不是簡單地以學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力對立相稱。撇開政府和社會對大學(xué)的影響，由于學(xué)生權(quán)力無論是在范圍上還是在影響力上都非常有限，教師與行政人員是主要的權(quán)力主體，也是一對主要的權(quán)力矛盾主體，當然這二者的關(guān)系更多的是合作與協(xié)調(diào)。伯頓#8226;克拉克就寫道：“官員成了自己院校的‘鼓吹者’，因為他們的工作獎勵和職業(yè)成功比教授更直接依賴于院校表面的成功。”［11］不過，在現(xiàn)代高等學(xué)校里，由于行政機構(gòu)與行政人員的膨脹，行政權(quán)力擠壓教師權(quán)力，雙方矛盾也比較激烈。

在現(xiàn)代社會中，高等學(xué)校的活動是多方共同作用的結(jié)果。如在西方大學(xué)里，形成了法人治理結(jié)構(gòu)，學(xué)校組織中的各個成員或團體共同作用于學(xué)術(shù)活動。在二戰(zhàn)以前，西方大學(xué)即形成了董事會、大學(xué)評（參）議會和教授會等自治管理機構(gòu)，但其成員主要是由大學(xué)董事、校友、高級行政人員和資深教授組成。二戰(zhàn)后，特別是在20世紀60年代的校園民主運動后，這些機構(gòu)都進行了民主改革，其成員來源更為廣泛，更有代表性。以美國為例，據(jù)美國教育行政學(xué)者吉爾模（J.Gilmour）在1989年對美國高等院校（包括四年制大學(xué)和二年制社區(qū)學(xué)院）所成立的學(xué)術(shù)參議會現(xiàn)況的調(diào)查報告，在402所高等院校中，大約有90%的大學(xué)已設(shè)立正式的參議會，教師、行政人員及學(xué)生共同參與學(xué)校行政管理（見表1）。在參議會里還設(shè)有各種特別委員會，處理教學(xué)、科研和行政等各項事務(wù)（見表2）［12］（Ｐ39-43）。

在英國，大學(xué)行政體制各有不同，但大學(xué)重要事務(wù)很少出自一、二位主管之手，而是由各相關(guān)委員會來決定。最重要的三個委員會組成校董事會、行政委員會和學(xué)術(shù)評議會，其成員分布極為廣泛。比如校董事會包括大學(xué)主要官員、捐款者、民間和政府代表、機構(gòu)代表、當?shù)貒鴷砑皻W洲議會代表、大學(xué)成員（包括行政委員會和學(xué)術(shù)評議會代表）等。行政委員會成員包括主要官員、學(xué)術(shù)評議會代表和學(xué)生代表。學(xué)術(shù)評議會則包括主要官員、教師代表和學(xué)生代表［12］(P194)。在學(xué)術(shù)事務(wù)決策方面，前劍橋大學(xué)副校長阿什比曾作了生動的解釋：“學(xué)術(shù)事務(wù)……從下向上流動。最初它由系或部務(wù)委員會提出，然后它作為建議上升到評議會。評議會可能留下它也可能退回它，但很少改變這種建議……最后（中間可能還有好幾級）它達到理事會，作為一項建議等待批準。和評議會一樣，理事會可能留下它也可能退回它；如果理事會會對它作出改動的話，那將是嚴重地違反常規(guī)?！保?3］

學(xué)生參與學(xué)校管理是20世紀60年代以來高等教育民主化的結(jié)果。20世紀60年代，學(xué)生對所有校內(nèi)外權(quán)威都看不順眼，不斷起來反抗，熱衷于參加校外的政治運動（如反越戰(zhàn)示威），在校內(nèi)則爭取對教師評定、課程設(shè)計、財務(wù)決策等大小事宜有更多的參與機會。20世紀70年代以后，隨著社會矛盾的緩和，大學(xué)內(nèi)展現(xiàn)出協(xié)商的、和諧的師生關(guān)系，學(xué)生參與學(xué)校管理，特別是參與與學(xué)生事務(wù)有關(guān)的問題的討論與決策，成為了制度規(guī)定（參見表1）。歐洲大陸的一些國家，如德國在《高等教育總綱法》中規(guī)定，大學(xué)校務(wù)委員會里必須要有一定比例的學(xué)生代表。法國的《富爾法案》確立民主參與原則，要求大學(xué)管理機構(gòu)必須有學(xué)生代表。

針對我國“政府對大學(xué)干預(yù)過多，大學(xué)缺乏辦學(xué)自主權(quán)”和教師在大學(xué)管理上人微言輕的現(xiàn)狀，我國一些學(xué)者提出“學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)術(shù)人員擁有和控制的管理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力”，有一定的現(xiàn)實意義，因此在學(xué)術(shù)界獲得比較廣泛的認同與響應(yīng)。但是，從研究的角度看，籠統(tǒng)地說學(xué)術(shù)權(quán)力就是學(xué)術(shù)人員擁有和控制學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力，是不準確的。當前，我們雖然要加強學(xué)術(shù)人員參與學(xué)術(shù)事務(wù)的管理權(quán)力，增強他們在學(xué)術(shù)事務(wù)上的決策權(quán)力，但更重要的是要按照《高等教育法》的規(guī)定，切實地落實高校內(nèi)不同群體民主參與學(xué)校管理的權(quán)利，合理分配學(xué)術(shù)權(quán)力，建立科學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則，建立合理有效的權(quán)力分工與制衡的運行機制，確保學(xué)術(shù)權(quán)力的有效行使。

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(責(zé)任編輯謝斌)