我國地方政府收費(fèi)的憲政分析

關(guān)鍵詞：地方政府；地方財政；政府收費(fèi)；憲政

摘 要： 自改革開放以來，地方政府收費(fèi)過多過濫的問題日益突出，后雖經(jīng)國務(wù)院及其相關(guān)部門大力清理整頓，但效果并不理想，難以擺脫“治理一膨脹一再治理一再膨脹”的怪圈。地方政府收費(fèi)實(shí)際上反映的是公民之間、公民與政府、政府之間等的憲政基礎(chǔ)關(guān)系，因此，治理地方政府收費(fèi)的根本途徑是將地方政府收費(fèi)制度改革納入憲政軌道，具體內(nèi)容包括：制訂《政府收費(fèi)基本法》；地方政府收費(fèi)民主化、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化及征繳程序規(guī)范化等。

中圖分類號：D922．2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009—4474(2007)05—0146—06

一、地方政府收費(fèi)的憲政意義

地方政府收費(fèi)是指地方政府及法律、法規(guī)授權(quán)的組織，向接受特定公共服務(wù)的相對人收取對價給付，并納入地方財政管理的行政行為。地方政府收費(fèi)分為：行政管理收費(fèi)，行政主體向特定相對人收取的費(fèi)用，例如個體工商戶管理費(fèi)、出租車管理費(fèi)、計劃外演出管理費(fèi)等；證照登記費(fèi)，行政主體接受相對人申請，辦理登記審批手續(xù)、發(fā)放證照而收取的費(fèi)用，例如企業(yè)注冊登記費(fèi)、收養(yǎng)登記費(fèi)、居民身份證工本費(fèi)、司法資格證書工本費(fèi)、婚姻證書費(fèi)等；審查檢驗(yàn)費(fèi)，行政主體實(shí)施對特定行業(yè)或商品進(jìn)行檢查檢驗(yàn)行為而收取的費(fèi)用，例如機(jī)動車輛安全檢驗(yàn)費(fèi)、壓力管道安裝檢驗(yàn)費(fèi)、電梯檢驗(yàn)費(fèi)等；地方政府性基金，行政主體籌措建設(shè)資金以發(fā)展某項(xiàng)地方事業(yè)而向特定相對人收取的費(fèi)用，例如新菜地開發(fā)基金、城市教育附加費(fèi)、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加費(fèi)等。

地方政府收費(fèi)是地方財政收入的重要構(gòu)成部分。地方財政收入可以分為稅收收入和非稅收收入，地方非稅收收入除地方政府收費(fèi)以外，還包括罰沒收入、地方國有資產(chǎn)收益、彩票公益金、接受捐贈收入等。各種非稅收收入的彼此性質(zhì)差異明顯，相對容易混淆的是地方政府收費(fèi)與地方稅收收入。在學(xué)理上，稅費(fèi)可以視為一個更為一般類別——強(qiáng)制捐獻(xiàn)——的下位概念，即“根據(jù)公法單方面征收、用以(至少部分地)籌集財政收入并向政府繳納的金錢捐獻(xiàn)。稅費(fèi)不能以征收的名義或征收機(jī)關(guān)予以形式上簡單地區(qū)分。在實(shí)踐中，有些冠名“稅”的實(shí)質(zhì)為“費(fèi)”，有些冠名“費(fèi)”的實(shí)質(zhì)為“稅”，甚至有些是二者皆非，因?yàn)楝F(xiàn)代國家會將一些所謂稅費(fèi)作為規(guī)制社會經(jīng)濟(jì)行為的工具，而不是財政收入手段。在個體需求的滿足方面，市場機(jī)制具有絕對優(yōu)勢，但是對于公共需求的滿足則存在失靈現(xiàn)象。自治組織可以作為公共需求的實(shí)現(xiàn)機(jī)制之一，但是自治供給往往捉襟見肘，不能夠根本解決問題，于是由國家充當(dāng)公共物品供給的主體，便成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢。國家提供公共物品的優(yōu)勢在于資金籌集上的強(qiáng)制力，以及可以克服市場機(jī)制和自治組織的“搭便車”障礙。如果公共物品被進(jìn)一步細(xì)化，則分為具有完全的消費(fèi)非競爭性和受益非排他性的純公共物品和具有消費(fèi)非競爭性或受益非排他性單一特征的準(zhǔn)公共物品。一般認(rèn)為，對于純公共物品應(yīng)依靠征稅來彌補(bǔ)成本，而對于準(zhǔn)公共物品可針對消費(fèi)非競爭性或受益非排他性的特征通過收費(fèi)籌集資金。

筆者認(rèn)為，以上對于政府收費(fèi)的通常解釋只能說明收費(fèi)具有可行性，至于稅費(fèi)的本質(zhì)區(qū)別及收費(fèi)的不可替代性還應(yīng)當(dāng)從公民之間、公民與政府、政府之間等憲政基本關(guān)系入手予以分析。首先，就公民間關(guān)系而言，市場失靈致使公民不能借助市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共物品的自愿交易，必須由國家財政提供：而國家財政不是無本之木，終究還是由公民承擔(dān)公共物品的成本。作為資金籌集方式，稅費(fèi)代表著公民分擔(dān)成本的兩種不同原則：稅收遵循量能課稅原則，按照經(jīng)濟(jì)支付能力負(fù)擔(dān)相應(yīng)的成本，是分配正義的具體體現(xiàn)；收費(fèi)則遵循補(bǔ)償和收益原則，由特定公共服務(wù)的接受者負(fù)擔(dān)相應(yīng)的成本，是交換正義的具體體現(xiàn)。準(zhǔn)公共物品具有消費(fèi)非競爭性或受益非排他性，換言之，公民對于這類公共物品的享受存在消費(fèi)或收益的差異，如果采用稅收形式，由全體公民來共同承擔(dān)，則侵犯沒有消費(fèi)或少消費(fèi)的公民的利益，使未受益者多負(fù)擔(dān)，收益者少負(fù)擔(dān)，這違背了社會正義的觀念，也危害公平競爭的市場環(huán)境。因此，政府收費(fèi)作為準(zhǔn)公共物品資金籌集的基本方式。既具備實(shí)際操作性，又符合正義標(biāo)準(zhǔn)，因而具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。其次，就公民與政府之間關(guān)系而言，稅收被認(rèn)為具有無償性，至少在單個公民與政府之間這個特征是成立的，即公民所繳納的稅收與自身所享用的公共物品不存在一一對應(yīng)關(guān)系。哈耶克指出民主制度中最為緊要的是，“有關(guān)決策程序應(yīng)當(dāng)使人們能夠以理性的方式對公共開支之額度作出限制性的決策”，然而，稅收方式形成的財政資金籌集與使用上的斷裂，“不斷誘使人們做出不負(fù)責(zé)任且鋪張浪費(fèi)的開支決策”和“公共部門所呈現(xiàn)出來的那種持續(xù)不斷且毫無約束的擴(kuò)張之勢”，最終意味著“那種服務(wù)于各種個人需求的自生自發(fā)社會秩序日趨轉(zhuǎn)變成一種只能服務(wù)于多數(shù)所確定的某些特定目的的組織”。相反地，收費(fèi)依據(jù)公民收益程度而收取，所得款項(xiàng)甚至被限定用途，公民與政府服務(wù)因付費(fèi)而建立直接聯(lián)系，能更真實(shí)地反映公民對于公共物品數(shù)量和種類的偏好，減少過度消費(fèi)或消費(fèi)擁擠，有效地激勵公民參與、監(jiān)督政府的公共物品供給，提高公共開支的使用效率。政府作為公共服務(wù)的提供者，“收入直接依賴于它們輸出所被使用的數(shù)量，那么它們將會對服務(wù)使用者變得更具有回應(yīng)性”。最后，就政府間關(guān)系而言，現(xiàn)代國家大多為稅收國家，即財政收入主要來自稅收，政府收費(fèi)等僅為補(bǔ)充來源；但是政府級次越低，政府收費(fèi)比重越高。例如世界銀行《世界發(fā)展報告》(2000年)和國際貨幣基金組織《政府財政統(tǒng)計年鑒》(2000年)的有關(guān)數(shù)據(jù)表明，大多數(shù)國家非稅收入所占比重在10％～20％之間，許多高收入國家甚至低于10％；但是在地方政府收入中，收費(fèi)卻占有較大份額，1998年澳大利亞地方政府非稅收入占其財政收入的42．2％，意大利為23．1％，比利時為19．3％，而1995年韓國的比例則高達(dá)52．7l％。不同層級政府的稅費(fèi)結(jié)構(gòu)巨大差異的主要原因是，地方或基層政府所提供的大部分屬于準(zhǔn)公共物品范疇，供給項(xiàng)目的受益范圍和受益對象較易界定；地方政府更接近消費(fèi)者，能夠了解其真實(shí)意愿，便于實(shí)行成本效益分析。因此，地方政府收費(fèi)直接關(guān)系地方財政的自主性，是縱向政府間事權(quán)、財權(quán)劃分制度的重要內(nèi)容；即使橫向政府間，收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立、標(biāo)準(zhǔn)確定及減免事由也與政府間競爭、行政壟斷等密切相關(guān)。總之，公民之間、公民與政府、政府之間構(gòu)成憲政的基礎(chǔ)關(guān)系，與之相關(guān)的地方政府收費(fèi)具有重要的憲政意義，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用憲政理論予以分析和建構(gòu)。

二、我國地方政府收費(fèi)制度的憲政評述

在建國后相對長時期內(nèi)，我國實(shí)行以高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟(jì)，一切財政收支納入國家預(yù)算，國有企業(yè)的利潤上繳構(gòu)成財政收入的主要來源。在“自產(chǎn)國家”中，相關(guān)主體既無收費(fèi)的積極性，電無收費(fèi)的必要，僅有企業(yè)登記費(fèi)、房地產(chǎn)登記費(fèi)、結(jié)婚證工本費(fèi)等少量收費(fèi)項(xiàng)目作為“規(guī)費(fèi)”被納入財政預(yù)算予以嚴(yán)格管理。隨著改革開放的啟動和深入，外國資本、私營經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)濟(jì)成分迅速成長，一些競爭性領(lǐng)域的國有經(jīng)濟(jì)部門陷入困境，國有企業(yè)利潤已難以滿足財政支出的要求，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的變遷勢必影響財政收入的基本格局。但是，受稅收立法及其征管的局限，稅收收入尚不足以彌補(bǔ)財政收支間的缺口，于是我國經(jīng)濟(jì)改革走上一條分權(quán)化的道路，即在保持政治穩(wěn)定、國家統(tǒng)一的前提下，擴(kuò)大地方的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，突出體現(xiàn)在財政上的承包制。各級地方政府在獲得更多權(quán)力的同時，電承接更多責(zé)任，并且受到無赤字的約束，亟待開辟新的財源，地方政府收費(fèi)便成為重要渠道之一，相關(guān)收費(fèi)的項(xiàng)目急劇增多，規(guī)模日益龐大。地方政府收費(fèi)一定程度上緩解了財政壓力，還有助于形成公共物品和準(zhǔn)公共物品的區(qū)分；但是因缺乏有效的制度約束，放任政府利益的主導(dǎo)，地方政府收費(fèi)過多過濫的問題日益突顯：亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派加重公眾負(fù)擔(dān)，助長了不正之風(fēng)，并造成財政收入流失和浪費(fèi)，嚴(yán)重危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。1994年分稅制改革，一方面抑制“兩個比重”的下降，增強(qiáng)中央的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，形成以稅種為核心的制度化財政收入劃分的雛形；另一方面各級政府之間事權(quán)劃分缺乏制度保障，財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配，有的地方政府依賴收費(fèi)得以維系，亂收費(fèi)形同頑疾。從20世紀(jì)80年代開始，國務(wù)院及其有關(guān)部門為遏制亂收費(fèi)出臺了一系列規(guī)定、辦法，并且不定期地進(jìn)行亂收費(fèi)的全國性清理整頓。近年來較大影響的有2000年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革及配合《行政許可法》實(shí)施的亂收費(fèi)治理，已形成以下地方政府收費(fèi)的基本制度。

1．地方政府收費(fèi)的立項(xiàng)審批

1988年國家物價局、財政部《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理的通知》(價涉字[1988]278號)規(guī)定，增減收費(fèi)項(xiàng)目及調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)涉及的單位分為國務(wù)院各部門或省級各部門、省以下各級政府及其主管部門，分別由國家物價局、財政部審訂及國務(wù)院批準(zhǔn)或省級物價部門、財政部門審訂。1990年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于堅決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》(中發(fā)[1990]16號)進(jìn)一步明確規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，審批權(quán)限集中在中央和省(不含計劃單列市)兩級，由物價、財政部門審批，重要項(xiàng)目須報國務(wù)院或省政府批準(zhǔn)；設(shè)立各種基金的審批權(quán)集中到財政部，由財政部會同有關(guān)部門審批，重要的報國務(wù)院批準(zhǔn)。2005年財政部、國家發(fā)展和改革委員會《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》(財綜[2004]100號)第4條規(guī)定，收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行中央和省兩級審批制度，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財政、價格主管部門按照國家規(guī)定權(quán)限審批管理收費(fèi)項(xiàng)目。筆者認(rèn)為，這種將地方政府收費(fèi)審批權(quán)向省級以上集中的思路，偏離了收費(fèi)的憲政意義，因?yàn)閼椪軜?gòu)下的政府層級設(shè)計是因應(yīng)權(quán)力縱向劃分的需要，不能由政府級次的高低推導(dǎo)出收費(fèi)審批正當(dāng)性的多寡。況且，政府收費(fèi)主要用于準(zhǔn)公共物品的供應(yīng)，而準(zhǔn)公共物品多具有地方性，只有與某個準(zhǔn)公共物品的受益范圍越接近的政府，才越能體察公眾對相關(guān)收費(fèi)的設(shè)立及其標(biāo)準(zhǔn)的反映，相反地，越高級次的政府所面臨的信息不對稱性越高，越難以正確行使收費(fèi)審批權(quán)。

2．地方政府收費(fèi)的資金管理

最初，地方政府收費(fèi)資金是由各地方、各部門、各單位“自收自支、自行管理”。這樣在減輕財政收支矛盾、激活積極性的同時，也形成負(fù)激勵效果，各主體受利益驅(qū)動巧立名目增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、層層加碼提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、信口開河擴(kuò)大收費(fèi)范圍。1986年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，對包括地方政府收費(fèi)在內(nèi)的預(yù)算外資金的性質(zhì)、征收、使用及管理等予以明確界定，以期彌補(bǔ)地方政府收費(fèi)資金管理的制度空白。1993年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財政部(關(guān)于對行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定)的通知》(中辦發(fā)[1993]19號)將部分地方政府收費(fèi)納入預(yù)算管理。1995年財政部《關(guān)于下達(dá)行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理實(shí)施辦法的通知》(財預(yù)字[1995]27號)，對納入預(yù)算管理的地方政府收費(fèi)就資金管理與繳納、執(zhí)收單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算的核定、執(zhí)收單位預(yù)算的執(zhí)行、執(zhí)收單位決算的編報等具體問題予以明確。1996年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》(國發(fā)[1996]29號)又將部分地方政府收費(fèi)納入預(yù)算管理，其他地方政府收費(fèi)則作為預(yù)算外資金子以管理，明確提出預(yù)算外資金也是國家財政性資金，必須納入財政管理，預(yù)算外收入必須上繳同級財政專戶，支出由同級財政按預(yù)算外資金收支計劃和單位財務(wù)收支計劃統(tǒng)籌安排，從財政專戶中撥付，實(shí)行收支兩條線管理。筆者認(rèn)為，相當(dāng)數(shù)量的地方政府收費(fèi)游離于預(yù)算管理，破壞了預(yù)算的完整、統(tǒng)一，直接違反了民主憲政的基本原則。財政資金是國家活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，財政資金又來自公民，應(yīng)接受人民代表組成的權(quán)力機(jī)關(guān)的指導(dǎo)與監(jiān)督；而且預(yù)算是政府活動的“節(jié)目表”，經(jīng)過預(yù)算審批，政府行為才具有合法性基礎(chǔ)。

3．地方政府收費(fèi)的征繳管理

首先是票據(jù)管理改革，規(guī)定都必須使用省級財政部門統(tǒng)一印制的收費(fèi)票據(jù)，以發(fā)揮票據(jù)的源頭控管作用，實(shí)行票據(jù)使用與執(zhí)收項(xiàng)目相結(jié)合，票據(jù)發(fā)放與專戶管理相結(jié)合，票據(jù)管理與稽查相結(jié)合，達(dá)到“收繳分離、罰繳分離、收支分離”的目的。其次是收費(fèi)財政賬戶改革，清理銀行賬戶，統(tǒng)一財政專戶管理，由財政部門開設(shè)政府收費(fèi)匯繳結(jié)算專戶，從賬戶管理上堵塞執(zhí)收單位的挪用私分和私設(shè)小金庫、賬外賬的漏洞。再次是收支兩條線管理改革，明確收費(fèi)不得與本部門的經(jīng)費(fèi)劃撥和職工的獎金、福利掛鉤，嚴(yán)禁搞任何形式的提留、分成。最后是征繳機(jī)構(gòu)和人員管理改革，要求有關(guān)機(jī)構(gòu)必須向價格部門申領(lǐng)收費(fèi)許可證，甚至設(shè)立統(tǒng)一的收費(fèi)機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作人員也要求取得收費(fèi)員證等。筆者認(rèn)為，這些規(guī)定有助于促進(jìn)地方政府收費(fèi)的規(guī)范化，減少尋租空間，但是畢竟只是技術(shù)性手段，缺乏憲政制度保障，難以實(shí)施且作用有限，有些規(guī)定也與地方政府收費(fèi)的憲政意義相沖突。例如，過于強(qiáng)調(diào)收支兩條線，將導(dǎo)致收費(fèi)與準(zhǔn)公共物品提供上缺乏對應(yīng)關(guān)系，而這種關(guān)系恰恰是費(fèi)稅區(qū)別所在，也是準(zhǔn)公共物品內(nèi)在約束構(gòu)建的基本前提。又如，設(shè)立統(tǒng)一的收費(fèi)機(jī)構(gòu)，試圖以權(quán)力集中抑制權(quán)力濫用，但是收費(fèi)的對象本身是特定的，以統(tǒng)一收費(fèi)的方式收費(fèi)對于大部分地方政府收費(fèi)項(xiàng)目是低效率的，甚至是不可行的。

三、我國地方政府收費(fèi)制度的憲政重構(gòu)

我國已經(jīng)頒布和實(shí)施一系列地方政府收費(fèi)的制度規(guī)范，但是實(shí)際效果不明顯。三令五申的“運(yùn)動式”治理結(jié)果卻是屢禁不止、愈演愈烈，重復(fù)著“治理—膨脹一再治理一再膨脹”的怪圈。追根溯源，有兩個方面原因：其一，目前地方政府收費(fèi)制度改革試圖回避公民之間、公民與政府、政府之間等憲政基礎(chǔ)關(guān)系處理，既不能解決深層次矛盾，也不能獲得憲政的有效支援，因而缺乏實(shí)施力度；其二，一些地方政府收費(fèi)制度改革缺乏憲政指引，走上制度生成的歧途，只能是越陷越深。因此，筆者認(rèn)為解決問題之道是將地方政府收費(fèi)制度改革納入憲政軌道，從憲政視域?qū)Φ胤秸召M(fèi)制度予以重構(gòu)。

1．制定《政府收費(fèi)基本法》

法律是憲政施行的基本內(nèi)容之一，是對政府行為的授權(quán)與限權(quán)的重要依據(jù)。目前，除少量涉及收費(fèi)的法律外，中共中央、國務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布的政策性文件是治理亂收費(fèi)文件的主要依據(jù)，缺乏法律的權(quán)威性，且無法建立有效的、穩(wěn)固的遏制政府無限擴(kuò)張的制度，也就不能跳出“治”與“亂”的惡性循環(huán)。1997年《價格法》第47條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目，限定收費(fèi)范圍、標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)的具體管理辦法由國務(wù)院另行制定?！彼跈?quán)于國務(wù)院以行政法規(guī)的形式制定收費(fèi)的基本規(guī)范，這與法律保留原則相沖突，而法律保留原則是來自民主原則、法治國家原則及基本人權(quán)規(guī)定的重要憲政原則。政府收費(fèi)的本質(zhì)是對相對人財產(chǎn)權(quán)益的剝奪，財產(chǎn)權(quán)被公認(rèn)為一項(xiàng)憲法性權(quán)利，例如我國2004年修正《憲法》第13條第1款規(guī)定，“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，只有最高立法機(jī)關(guān)通過制定法律才能限制相對人的憲法性權(quán)利。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依據(jù)2000年《立法法》第8條，對非國有財產(chǎn)征收的基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度應(yīng)當(dāng)制定法律，由全國人大審議、通過《政府收費(fèi)基本法》?！墩召M(fèi)基本法》應(yīng)當(dāng)包括政府收費(fèi)的權(quán)限劃分、基本原則、主體資格、征繳程序、資金使用與管理、法律責(zé)任等基本內(nèi)容。其中政府收費(fèi)權(quán)限劃分是最重要的內(nèi)容，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以憲法上政府事權(quán)劃分為依據(jù)，合理確定各級政府的收費(fèi)權(quán)限范圍，各級政府設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目時不得逾越權(quán)限，同時權(quán)限范圍內(nèi)的收費(fèi)也屬于自治事項(xiàng)，上一級政府原則上不得干涉。

2．地方政府收費(fèi)的民主化 民主是憲政價值體系的中間環(huán)節(jié)，是落實(shí)人民主權(quán)這一道德前提和實(shí)現(xiàn)人權(quán)這一最終目的的工具。筆者認(rèn)為，地方政府收費(fèi)的民主化就是改變行政權(quán)力上劃的舊思路，由各級人大行使收費(fèi)立項(xiàng)的基本權(quán)力。1990年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于堅決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》提出，“各級人大常委會可結(jié)合執(zhí)法檢查，組織人大代表開展這方面的檢查”；1996年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》也提出，“各級人民政府要接受同級人民代表大會對預(yù)算外資金使用情況的監(jiān)督”。但是實(shí)踐中，各級人大缺乏實(shí)質(zhì)性權(quán)力，對同級政府收費(fèi)的監(jiān)督軟弱無力。筆者認(rèn)為可從兩個方面加強(qiáng)地方政府收費(fèi)的民主控制：其一，將集中于省政府或省級財政部門、物價部門的地方政府收費(fèi)立項(xiàng)審批權(quán)收歸地方人大，各級地方人大有權(quán)在《政府收費(fèi)基本法》規(guī)定的權(quán)限內(nèi)制定設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目的地方法規(guī)，且收費(fèi)項(xiàng)目、手段等基本規(guī)則具體明晰，限制行政機(jī)關(guān)自由裁量與解釋空間；其二，地方政府收費(fèi)全部納入地方預(yù)算，預(yù)算外、制度外收入應(yīng)予以取締，地方人大通過年度預(yù)決算審議和批準(zhǔn)，監(jiān)督地方政府收費(fèi)資金征收和使用，甚至可按規(guī)定部分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可由預(yù)算審批程序予以一年一審。地方人大行使地方政府收費(fèi)的基本權(quán)力，有利于增強(qiáng)收費(fèi)的合法性，形成對行政機(jī)關(guān)的有效制衡；但是地方政府收費(fèi)的民主化還需要進(jìn)一步完善地方人大制度，真正實(shí)現(xiàn)地方民主。例如為避免民主化流于形式，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大公眾的立法參與，地方政府收費(fèi)立法中應(yīng)采取座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取各方面的意見。

3．地方政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化 地方政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是收費(fèi)制度的核心要素，收費(fèi)是對地方政府提供的準(zhǔn)公共物品的價值補(bǔ)償，既不能如私人物品由市場機(jī)制確定，也不能如純公共物品依據(jù)量能課稅原則由全體納稅人分擔(dān)?？茖W(xué)的地方政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在特定公共物品的成本分擔(dān)和特定公民的收益享受上建立一一對應(yīng)關(guān)系，以符合公平原則，并且反映公民對該物品的真實(shí)偏好，減少過度消費(fèi)和消費(fèi)擁擠，以符合效率原則。2006年國家發(fā)展和改革委員會、財政部《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》(發(fā)改價字[2006]532號)第5條，關(guān)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批原則的規(guī)定可資借鑒，即應(yīng)遵循公平、公正、公開和效率的原則；滿足社會公共管理需要，合理補(bǔ)償管理或服務(wù)成本，并與社會承受能力相適應(yīng)的原則；促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和有效利用，以及經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)持續(xù)發(fā)展的原則；符合國際慣例和國際對等的原則。筆者認(rèn)為，地方政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)注意以下事項(xiàng)：首先，準(zhǔn)公共物品的成本測算是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化的基本前提，標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)收歸人大，但是相關(guān)數(shù)據(jù)還依賴行政機(jī)關(guān)提供，因此應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)對所提供數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)；其次，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可分別從成本和收益兩個角度予以確定，前者遵循“費(fèi)用填補(bǔ)原則”，后者遵循“等價原則”，一般而言，收益分析更符合公平原則，但是適用有限且不容易測度，應(yīng)根據(jù)不同收費(fèi)項(xiàng)目而審慎選擇；最后，“社會國家原則也適用于規(guī)費(fèi)法上”，即收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定還應(yīng)考慮社會政策，例如對于社會弱勢群體基本權(quán)利的關(guān)注也是憲政的基本要求，應(yīng)當(dāng)設(shè)計減免情形、辦法，照顧他們對于準(zhǔn)公共物品的消費(fèi)需求。

4．地方政府收費(fèi)程序規(guī)范化 程序形式是制度化的基石，憲政的法治內(nèi)容除實(shí)質(zhì)法治外，還有程序法治。地方政府收費(fèi)程序應(yīng)當(dāng)以憲政指引予以進(jìn)一步完善：首先，全面推行票款分離繳款方式，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照“單位開票、銀行收款、財政管理”的原則，由繳費(fèi)單位或個人根據(jù)執(zhí)收單位開具的票據(jù)直接到銀行網(wǎng)點(diǎn)繳款，使所有行政收費(fèi)資金直接繳入財政專戶；其次，加強(qiáng)賬戶管理，全面取消各執(zhí)收單位行政收費(fèi)資金過渡賬戶，由財政部門統(tǒng)一在銀行開設(shè)行政收費(fèi)資金專戶，以杜絕執(zhí)收單位截留、坐支收費(fèi)資金和設(shè)立賬外賬、小金庫等違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生；再次，建立健全票據(jù)管理制度，實(shí)行票據(jù)歸口管理，嚴(yán)格規(guī)范票據(jù)印制、發(fā)放、使用、保管及核銷各個環(huán)節(jié)，執(zhí)收單位每月應(yīng)及時向財政部門報清票據(jù)領(lǐng)用銷存情況，實(shí)行專人、專賬、專表管理和微機(jī)化管理，提高票據(jù)管理的工作效率；最后，建立有效的監(jiān)督檢查機(jī)制和對違法、違紀(jì)行為的處罰制度，對收費(fèi)單位所收取的資金安排和使用予以跟蹤，變過去被動式事后檢查為主動式、防范式的事前監(jiān)督，形成遏制不規(guī)范收費(fèi)行為的約束機(jī)制。