從“建議辭職制度”看我國人大代表制度的完善

關鍵詞： 人民代表大會制度；人大代表；建議辭職制度；代表資格終止制度；兼職代表制

摘 要： “建議辭職制度”是著眼于解決“官員代表”的身份難題而進行的一項制度探索，從憲政分析的角度看，其出臺折射出我國現行人大代表制度中的某些缺陷：兼職代表制造成了代表的身份難題；現行代表資格終止制度存在不足；代表職務的履行缺乏物質保障。但作為一項制度外的補救措施，“建議辭職制度”自身卻有諸多缺陷，比如它是對人大代表辭職權的扭曲，侵犯了公民或選舉單位的選舉權和監(jiān)督權，與公權力運行規(guī)則相違背等。因此，要從根本上解決代表的身份難題，必須建立專職代表制，完善代表資格終止制度，加強代表履行職務的物質保障，從而進一步完善我國人大代表制度。

中圖分類號：D921．11

文獻標志碼：A

文章編號： 1009—4474(2007)05—0152—06

作為一項地方人民代表大會(以下簡稱人大)制度改革的探索之舉，“建議辭職制度”自1999年由湖北省襄陽縣首倡以來，相繼為各地效仿，先后在湖南、江蘇、四川、福建、浙江、云南、山東等十多個省份推行。各地“建議辭職制度”規(guī)定的辭職程序基本相同：第一，由縣(區(qū))人大常委會研究確定擬建議辭職的對象，提出擬建議辭職的代表名單；第二，報所在縣(區(qū))黨委；第三，由縣(區(qū))人大常委會負責人事和代表工作的工作人員或相關的組織人事部門出面談話，建議有關代表辭去代表職務；第四，人大代表向縣(區(qū))人大常委會提出辭職請求；第五，人大常委會代表資格審查委員會召開會議，建議人大常委會接受相關代表的辭職請求；第六，人大常委會接受相關代表的辭職請求。

對此，人們的反應不一。贊成者認為：“代表辭職制度給不作為的代表敲響了警鐘，是加強代表責任感的力舉”；反對者則認為：“這是行政規(guī)則對選舉規(guī)則的侵害，反映了目前一些施政者對于選舉文化和選舉概念仍存有重大的誤解”。那么，“建議辭職制度”何以出臺?它反映了我國人大代表制度的哪些不足?其自身是否完善和解決了現行人大代表資格終止的難題?應該如何完善我國的人大代表制度?

一、“建議辭職制度”推行的緣由

(一)兼職代表制下的代表身份難題 各地“建議辭職制度”針對的對象主要是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導職位調到縣直單位工作的官員代表。之所以要以其為建議辭職的對象，其間的邏輯關系在于：根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱為《代表法》)規(guī)定的兼職代表制，在我國選舉制度的實際操作中，下一級政府的領導經過組織推薦，幾乎當然是其上一級人大代表；基于人民代表大會制度，政府由人大選舉產生，因而，隨著新一屆的人大代表換屆選舉，相伴而來的便是政府組成人員的重組。在政府組成人員的調整中，部分新當選的官員代表的行政職務獲得提升而被調離原選區(qū)。于是問題便產生了：(1)這些官員代表被調離原選區(qū)后，與原選區(qū)選民接觸少了，很難再代表原選區(qū)選民的意志；(2)“一府兩院”本是人大監(jiān)督的對象，然而，隨著行政職務的提升，這些官員代表卻由原來下級政府的負責人一躍而為同級國家機關“一府兩院”或其部門的負責人，造成了監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的同構，這不利于人大監(jiān)督職能的發(fā)揮；(3)最重要的是．這些行政職務獲得提升的官員代表的代表資格如果不終止，他們帶走了原選區(qū)的代表名額，在代表名額既定的情況下，其原行政職務的繼任人就不能通過正常補選獲得代表身份。

(二)現行人大代表資格終止制度的缺陷

在現行代表資格終止制度框架內，兼職代表制下的代表身份難題難以解決。我國關于人大代表資格終止的規(guī)定集中體現在《代表法》第41條中。該條規(guī)定：“代表有下列情形之一的，其代表資格終止：(一)地方各級人民代表大會代表遷出或者調離本行政區(qū)域的；(二)辭職被接受的；(三)未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的；(四)被罷免的；(五)喪失中華人民共和國國籍的；(六)依照法律被剝奪政治權利的?！憋@然，前述官員的代表身份難題不能通過第三、第五和六項規(guī)定來終止其代表資格，因為行政職務獲得提升的官員代表既沒有缺席人大會議(而且此時政府機構剛剛換屆，新當選的人大代表不可能存在“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議”的情形)，也沒有喪失國籍和被剝奪政治權利。同樣，上述代表身份難題也不能通過其他幾種代表資格終止的情形加以解決。

首先，就第一項規(guī)定情形而言，代表資格應否終止的決定性因素在于對“本行政區(qū)域”的理解。在憲法學上，行政區(qū)域是一個含義特定的概念，即一個國家基于行政區(qū)劃而產生的大小不同、級別不等的地域范圍，與行政區(qū)劃有著極為緊密的聯(lián)系。筆者認為，這里所謂的“本行政區(qū)域”是指與人大代表的級別相對應的區(qū)域——鄉(xiāng)級人大代表所在的行政區(qū)域就是本鄉(xiāng)，縣級人大代表所在的行政區(qū)域就是本縣，省級人大代表所在的行政區(qū)域就是本省。基于這樣的理解，把遷出或調離“本行政區(qū)域”作為代表資格終止的原因過于寬泛。因為，除軍人代表外，我國實行的是地域代表制，在選民和代表的關系上傾向于強制委托制?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)第43條、《代表法》第5條都明確規(guī)定全國和地方各級人大代表應受選民和原選舉單位的監(jiān)督，選民和原選舉單位都有權罷免自己選出的代表。在強制委托制的理論和實踐下，代表只是原選區(qū)或原選舉單位所在的行政區(qū)域而非全國人民或本行政區(qū)域的代表。在這里，“本行政區(qū)域”與“原選區(qū)或原選舉單位所在的行政區(qū)域”不是同一個概念，后者比前者要小得多。按照《代表法》的規(guī)定，代表只是遷出或調離原選區(qū)或原選舉單位所在的行政區(qū)域而沒有遷出“本行政區(qū)域”的，就不能終止其代表資格。然而，在這種情形下，該代表事實上已無法代表原選區(qū)或原選舉單位所在的行政區(qū)域并對選民或原選舉單位負責，在兼職代表制下更是如此?！敖ㄗh辭職制度”所針對的對象正是因行政職務獲得提升而調離原選區(qū)的官員代表，因其并未調離“本行政區(qū)域”，所以不能適用這種情形終止其代表資格。

其次，第二項規(guī)定情形也不能適用?！八^的辭職，是指人民代表主動地請求辭去其代表職務，要求不再履行代表義務、享受代表權利的行為?！鞭o職應為代表的一項權利，是代表在不愿或不能履行代表職責的情形下自愿申請解除其代表職務的行為。自愿和主動是“辭職”區(qū)別于其他代表退出機制的本質特征，應屬于代表基于自身利益的考量而主動作出的行為選擇。在我國目前的法律制度和實踐操作中，由于缺乏有力的代表責任制度和約束機制，代表身份更多地意味著一種榮譽而不是一種法律上的職務和責任，這就決定了除非基于代表個人高尚的道德觀念(經驗證明，這往往是靠不住的)，主動辭職在一般情況下不會發(fā)生。而且，從上文關于“建議辭職制度”中辭職程序的描述可以看出，官員代表辭職并不是其單純的自愿行為。

最后，就“被罷免的”情形而言，“建議辭職制度”所針對的官員代表不僅沒有被罷免，而且由于制度缺陷，罷免機制難以啟動?！盀榱艘⒁粋€真正的代表制關系，代表由被代表者所選出和任命是不夠的。這必須要代表在法律上負有義務執(zhí)行被代表者的意志，而且這一義務的履行在法律上是受保障的。典型的保障就是如果代表的活動并不符合被代表者的意愿時，被代表者有罷免代表的權利?！币虼耍T免本是督促代表恪盡職守的重要保障，也是一項對不稱職代表最為嚴厲且有效的過濾機制。但自1953年和1979年《選舉法》相繼實施以來，罷免事例在數量上極其有限，與公眾對代表的實際評價不符，這說明罷免制度的實施效果并不理想。主要原因在于：(1)罷免案的提案和通過條件過于苛刻。我國《選舉法》的一個重要缺陷是在代表的選舉和罷免方面規(guī)定了極不平衡的條件。例如：在代表候選人的提案主體和罷免案的提案主體方面，《選舉法》第29條規(guī)定，選民或者代表十人以上聯(lián)名可以推薦代表候選人；而原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名才可以提出罷免案。2004年通過修改《選舉法》把縣級人大代表罷免案的提案人數提高到50人，使得代表候選人的提案主體和罷免案的提案主體之間的不平衡進一步擴大。在當選條件和罷免條件方面，《選舉法》第41條規(guī)定，在選民直接選舉人大代表時，代表候選人獲得參加投票的選民過半數的選票時，始得當選；而在罷免案的通過方面，《選舉法》第47條規(guī)定，罷免縣級和鄉(xiāng)級的人大代表，須經原選區(qū)過半數的選民同意才能通過。(2)罷免程序設置疏漏。例如，對于收到罷免提案后，人大常委會應在多長時間內將罷免要求和申辯意見印發(fā)選民、罷免會議應在多長時間內召開以及由誰召集等問題都缺乏明文規(guī)定。(3)罷免權的救濟渠道缺乏。正是基于上述因素，使得我國本就為數不多的罷免提案尚未進入選民的表決程序就被有關人大常委會否決。甚至有人預言，在現行的罷免制度下，“全中國將來所有可能出現的罷免請求都將被扼殺”。

所以，兼職代表制下的代表身份難題不能在我國現行的代表資格終止制度框架內獲得解決，于是有些人大常委會便利用《代表法》第49條所賦予的接受人大代表辭職的權力將該法第41條所規(guī)定的“辭職”機制改造為“建議辭職制度”加以推行。在此背景下被“逼”出臺的“建議辭職制度”實質上是兼職代表制與代表資格終止制度設計缺陷的補救方案，是回應現行選舉制度及代表退出制度的一種權宜之計和無奈之舉。

(三)人大代表執(zhí)行代表職務時物質保障上的不足

從“建議辭職制度”推行的緣由上可以看出，之所以要建議調到縣直單位工作的官員代表辭職．是為了讓新上任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導獲得代表身份。那么，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導的代表身份如此重要呢?原因在于：代表們在履職時有諸多現實困難，還沒有一個健全的可操作的保障體系——如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導沒有代表身份，如果代表工作小組的組長不由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導來擔任，人大的很多工作如代表工作小組召集代表活動時的場地、會議室、代表們就餐的費用、外出用車都無法解決。因此，人大工作實際上對行政組織不能不有所依靠，下級政府的領導也就不能沒有代表身份。

二、“建議辭職制度”所面臨的困境

有人認為，“建議辭職制度”的推行打破了人大代表任期“終屆制”，能激活人大工作的活力，促進代表更好地履行職責。對此，筆者不能茍同。一方面，我國《選舉法》并未確立代表任期終屆制。相反，無論是1953年《選舉法》還是現行的1979年《選舉法》，都明確賦予了選民或原選舉單位監(jiān)督和罷免代表的權利。實踐中之所以表現出“任期終屆”的現象，是制度不健全等多方面的原因使得代表資格終止制度長期以來未得到有效實施的結果。另一方面，“建議辭職制度”也無法實現激活人大工作的活力、促進代表更好地履行職責的功能。其真實意圖，首先并不是針對“不作為”的代表，而是為了解決官員的代表身份問題。因而，無法起到激活人大工作的活力并促進代表更好地履行職責的作用，相反，它卻隱含著諸多弊端。

第一，“建議辭職制度”是對人大代表辭職權的扭曲。辭職須以自愿、主動為特征，而“建議辭職”的強制性與被動性卻不言而喻。同時，“建議辭職制度”還堵塞了代表的其他退出途徑。建議代表辭職制度的本意是針對官員代表出臺的一條退出通道，但從各地出臺的“建議辭職制度”來看，大都擴大了建議辭職的范圍，把本應屬于罷免和其他代表資格終止的對象也納入建議辭職的范圍，堵塞了其他代表退出路徑發(fā)揮作用的空間。

第二，“建議辭職制度”與“法無規(guī)定即禁止”的公權力運作規(guī)則相違背。在憲政國家，與公民權利的運作規(guī)則——“法無禁止即自由”——不同，公權力的運作遵循著“法無規(guī)定即禁止”的原則?！吨腥A人民共和國憲法》第104條和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第44條在授予縣級以上地方各級人大常委會職權時，并未授予其建議人大代表辭職的權力。在推行“建議辭職制度”的地方，都是以《選舉法》第49條——“常委會有接受代表辭職的權力”作為法律依據的。筆者認為，“建議辭職”和“接受辭職”存在本質上的不同，《選舉法》第49條不能作為建議辭職的法律依據。另外，根據《中華人民共和國立法法》第8條所確立的立法保留原則，代表的身份受到憲法的保障，屬于基本政治權利，應屬于全國人大或其常委會的專屬立法權。雖然《代表法》第43條將此項立法權授予給了省級人大及其常委會，但它同時表明了“只有省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會才有權制定實施辦法，其他機關則沒有這種權力。這是法律的明確授權，不能超過這個范圍”。即使我們把“建議辭職制度”看成是《代表法》關于辭職規(guī)定的具體化，也只能由省級人大及其常委會進行規(guī)范，縣(區(qū))人大常委會并不具有相應的立法主體資格。

第三，“建議辭職制度”侵犯了選民或選舉單位的選舉權和監(jiān)督權，與自下而上的選舉規(guī)則相沖突。民主是近現代國家政府體制的基石。在民主國家，基于人民主權原理，代表的身份是選民行使選舉權的結果。合法選舉產生的代表，其代表的身份獲得憲法的保障。根據我國法律，人大代表只對選民或選舉單位負責，代表履行職務的好壞、稱職與否，只能由選民或選舉單位來評斷。而在“建議辭職制度”下，一個代表是否合格、應否辭職，卻取決于相關人大常委會或黨組織，這與自下而上的選舉規(guī)則、與代表由選民決定的規(guī)則產生了根本沖突，這就侵犯了公民在民主國家的基本權利——選舉權及由其延伸的監(jiān)督權和罷免權。

三、完善我國人大代表制度的路徑

基于上述分析，不難看出，“建議辭職制度”是著眼于解決兼職代表制下的代表身份難題而進行的一項制度探索，其出臺折射出我國現行人大代表制度中兼職代表制和代表資格終止制度的缺陷，但其自身面臨推行的困境。要從根本上解決代表的身份難題，必須進一步完善我國人大代表制度。

(一)建立專職代表制

“議員之所以不能兼任其他公務，則因兼任足使議員不能專心于議會的職務；或且因監(jiān)督者與被監(jiān)督者往往并為一體之故，使議會對于行政或司法機關，實際上減少其監(jiān)督的職能?！币虼?，專職代表制是西方各國普遍遵循的基本原則。對我國而言，首先，實行專職代表制是克服“建議辭職制度”弊端的根本之策。如前所述，“建議辭職制度”主要是針對官員代表退出難而出臺的一項權益之計，其病根在于代表資格所依附的官員身份——既然官員身份變更了，原代表資格也就失去存在的條件了。要解決這一問題，首要的是把代表資格從官員身份上剝離開來，建立專職代表制。其次，建立專職代表制也是代表資格終止制度發(fā)揮作用的前提條件之一。只有代表職務專職化了，才可能建立起獨立的監(jiān)督和評價體系，從而為代表資格的終止提供制度通道。

一旦實行代表專職制，勢必要合理控制代表規(guī)模。龐大的代表規(guī)模不僅造成巨大的財政負擔，而且也不利于人大職能的發(fā)揮。因為“一個議會無論由什么人組成，其人數越多，……感情就越是勝于理智……知識膚淺、能力薄弱的成員所占比例就越大”。同時，“人數眾多的議會……也不適于直接的立法事務。幾乎沒有任何腦力工作像立法那樣，需要不僅是有經驗和受過訓練，而且通過長期而辛勤的研究訓練有素的人去做。這就是為什么立法工作只有由極少數人組成的委員會才能做得好的充分理由，即使沒有其他理由的話”。

(二)健全代表資格終止制度

在《代表法》所規(guī)定的代表資格終止的幾種情形中，尤其應從以下幾個方面進行完善：

1．修改“遷出和調離”機制

將“地方各級人民代表大會代表遷出或者調離本行政區(qū)域的”修改為“地方各級人民代表大會代表遷出原選區(qū)或原選舉單位所在的行政區(qū)域的”。之所以這樣修改，是因為：第一，由于筆者主張實行專職代表制，不存在代表被“調離”的情形，故刪去了“調離”一詞。第二，“原選區(qū)或原選舉單位所在的行政區(qū)域”在地域范圍上小于“本行政區(qū)域”，如果代表只是遷出了“原選區(qū)或原選舉單位所在的行政區(qū)域”而沒有遷出“本行政區(qū)域”，也必須被終止代表資格，從而避免了“建議辭職制度”所遭遇的困境。 2．完善辭職制度 在獲得代表身份以后，辭職應為代表的一項權利，屬于代表的擇業(yè)自由的范疇。筆者認為，完善辭職制度應當從以下幾方面著手：第一，堅持辭職自愿原則?？赡芤鸫磙o職的原因很多，如選擇從事其他的職業(yè)、因病或因事不能再擔當代表職務、因個人工作能力不適應代表職務、履行職務有缺陷或錯誤等等。不論屬于哪種情況，辭職都應當是代表自愿的選擇，任何人不得以直接或間接強迫的方式迫使代表辭職。第二，明確人大常委會受理辭職案的職責。人大常委會的職責僅僅在于受理辭職申請，審查辭職是否基于自愿，并負責答復。第三，規(guī)范辭職的程序。首先，辭職應是一種嚴肅的行為，擬辭職的代表應提出書面形式的辭職申請。其次，明確規(guī)定答復時間。在實行專職代表制的前提下，如果人大常委會對辭職申請久拖不決，勢必影響到代表的擇業(yè)自由。最后，辭職作為代表的一項權利，還應建立起權利救濟制度，如代表辭職不被接受，應允許申請人申請復議等等。 3．健全罷免制度 “罷免權，為人民重要之民權，必須人民享有此權，而后人民如中途發(fā)現被選人有過惡及其他一切不適任之處，即可于任期終了前，基于其罷免權而自由撤換之”，“罷免權一項，實為輔助選舉權而實現真正民權必要之工具”。欲建立起健全的罷免制度，首先必須建立代表與選民及選舉單位的雙向溝通機制?！懊裰髫熑沃频囊粋€基本要求是政府官員對選民負責，而信息公開是保證選民監(jiān)督官員的一個必不可少的機制”。其次，實行直接選舉制度。在實行間接選舉的地方，由于選舉單位同代表之間并沒有直接的利益關系，因此，除了嚴重的違法亂紀外，還不曾有過因代表沒有履行代表職責而被罷免的事例發(fā)生。就已實行直接選舉的縣級和鄉(xiāng)級人大代表的罷免制度而言，筆者認為，可以從如下方面進行完善：

(1)放寬罷免提案權的主體資格和罷免案通過的人數要求，使代表候選人的提名和當選條件與罷免案的提案和通過條件趨于平衡。為此，可考慮：第一，將罷免案的提案人數確立為選民十人以上聯(lián)名。第二，擴大提案的主體范圍，賦予政黨及人民團體以提案資格。按照現有的規(guī)定，提出代表候選人的主體包括政黨、人民團體、選民和代表，而罷免案的提出主體卻只有選民和代表，未明確規(guī)定政黨和人民團體也具有相應的提出罷免案的權利。在程序上，為了防止個別人或少數人操縱，并維持罷免的嚴肅性，提出罷免案的簽名應是提出者自己的簽名，不能委托他人代簽。第三，降低罷免案通過的人數要求。與當選制度相對應，代表必須在原選區(qū)全體選民的過半數參加投票并獲得參加投票的選民過半數的同意票時，始得罷免。這樣既保證了罷免的嚴肅性，又提高了罷免的可實現性。

(2)規(guī)范罷免案受理機關的權限范圍及處理時限。首先，在《選舉法》中明文列舉罷免案受理機關的權限范圍，給予罷免案的受理機關在罷免程序中一個明確的角色定位。這一點很重要，因為選民的罷免請求尚未進入選民的表決程序就被罷免案受理機關否決的現象不僅出現在個案中，甚至在有些地方性法規(guī)中被合法化了。其次，明確規(guī)定罷免案受理機關的處理時限，杜絕罷免實例中已出現的人大常委會通過反復做工作直到提案人數減少從而阻止罷免案啟動的現象發(fā)生。

(3)健全司法審查制度，將罷免糾紛入司法審查的范圍。“罷免權與選舉權相輔而行，必先有選舉權，而后可以有罷免權．亦必人民具有罷免權后，而選舉權始可盡其能事。”罷免權作為選民監(jiān)督代表的一項重要民主權利，這項權利是否得到切實保障，直接關系到罷免制度功能的發(fā)揮以及選舉權的享有及行使。當罷免權受到侵犯時，根據有權利必有救濟的原則，應當為罷免權主體提供一個由中立的第三方解決爭議的渠道，賦予當事人通過司法途徑解決罷免糾紛的權利。

(三)加強代表履行職務的物質保障

加強代表履行職務的物質保障也是實行專職代表制的必然要求，是確立代表獨立地位的物質基礎。這些物質保障包括固定的工資收入、辦公設施、履行職務的經費甚至一定規(guī)模的工作班子等等，都應由國家財政負擔。代表職務的物質保障問題在實踐中已十分明顯地暴露出來了。雖然極少數代表為了不辜負自己作為代表的使命，不惜傾家蕩產履行代表職責，但我們不可能要求所有代表都如此克己奉公，最根本的還是要在制度上下工夫?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！狈ㄖ螒斒蔷唧w的，它要求我們不能僅僅停留于宏大敘事式的宣傳，更應該從切實保障人民主權的高度，從具體的、細節(jié)的制度設計人手，完善我國的人大代表制度，最終保障人民主權原則的實現。