公共政策與社會政策：一個系統(tǒng)論的比較

（山東大學威海分校，山東威海 264209）

摘 要：公共政策與社會政策是多學科的交叉研究領(lǐng)域，二者行動主體和作用客體是存在差異的。公共政策的主體更多的是社會權(quán)威機構(gòu)，以政府和利益集團為核心進行政策制定和決策分析；社會政策的主體是以政府為先導，更加依靠非政府的民間組織發(fā)揮政策制定和實施的功能。公共政策偏重權(quán)威資源的調(diào)配，其制定和決策更多是從宏觀層面、整體布局上解決問題；而社會政策由于有社會民間組織的積極參與，使得它有可能關(guān)注具體而微的個體生活困境，直接面向需要解決困難的社會成員。

關(guān)鍵詞：公共政策；社會政策；主體；客體

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A 文章編號:1008-7168(2007)02-0047-04

公共政策與社會政策這兩個概念經(jīng)常在社會科學領(lǐng)域中使用，很多研究者把公共政策和社會政策當作是同一個概念，只是叫法不一樣^［1］。當然，在實際研究和操作中，也有研究者把二者截然區(qū)分開來，認為它們是不同學科領(lǐng)域的范疇^［2］。本文試圖從基本概念的闡釋開始，用系統(tǒng)論的觀點，從主體和客體

的角度進行一番比較。

一、概念的比較：多樣性的界定與含義

公共政策與社會政策都是多個學科的知識交叉滲透而形成的綜合性的新興學科，由于其內(nèi)容的復(fù)雜性，從而導致其特征、屬性的多樣性。不同的學者正是從不同的視角、不同的層次對其進行規(guī)定，因而得出的定義也各異。

（一）對公共政策的多角度界定

國外學者從管理角度定義的，認為公共政策就是具有立法權(quán)的政治家制定出來的，由公共行政人員所執(zhí)行的法律和法規(guī)或者是對全社會的價值所作的權(quán)威性分配^{［3］（p．4）}；從過程角度定義的，認為公共政策是“具有目標、價值與策略的大型計劃”。安德森則認為公共政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的^{［4］（p．129）}。國內(nèi)學者主要從政策的行為準則角度進行界定：公共政策是管理部門為了使社會或社會中的一個區(qū)域向正確的方向發(fā)展而提出的法令、措施、條例、計劃、方案、規(guī)劃或項目^{［5］（p．3）};或認為，公共政策是黨和政府用以規(guī)范、引導有關(guān)機關(guān)團體和個人行動的準則或指南^［6］。

（二）對社會政策的多角度界定

按照T.H.馬歇爾(Marshall)的說法，社會政策是指政府所采取的一系列透過提供服務(wù)或資金直接影響公民福利的行動，其核心成分包括社會保險、公共援助、衛(wèi)生福利服務(wù)和住房政策^［7］。希爾(Hill)則認為，社會政策簡言之就是國家對公民所承擔的一種責任，體現(xiàn)在社會福利上是政府作為行動者如何使社會失靈(malfunction)得到有效的矯正，如何用集體行動來對社會問題和公眾福利進行干預(yù)^［8］。國內(nèi)學者的觀點大體和西方一致。楊團指出，社會政策是以社會公平為核心價值，以促進社會和諧與人的可持續(xù)發(fā)展為基本目的，以政府和其他公共機構(gòu)為主角，主要運用立法（立法倡導)或者制定行事規(guī)則的制度化手段，推動各類資源尤其是公共資源的合理配置，通過組織和提供社會公共物品與公共服務(wù)的方式，調(diào)整社會現(xiàn)行的生產(chǎn)與分配關(guān)系^［9］。吳忠民把社會政策定義為以公正為理念依據(jù)，以解決社會問題、保證社會成員的基本權(quán)利、改善社會環(huán)境、增進社會的整體福利為主要目的，以國家的立法和行政干預(yù)為主要途徑(但不是惟一途徑)而制定和實施的一系列行為準則、法令和條例的總稱^［10］。社會政策表現(xiàn)為政策、法律規(guī)范及其總和，包含各種社會福利制度，其本質(zhì)是決策主體的價值取向，是旨在增進社會福利的行動體系^［11］。

從上述國內(nèi)外學者關(guān)于公共政策和社會政策概念的界定來看，無論是公共政策還是社會政策都強調(diào)政府的主體作用，但是由于各自的目標有所區(qū)別，所以作用的客體也有所差異。

二、系統(tǒng)論的區(qū)分：主體與客體的再明確

“主體”和“客體”是一對理論分析范疇。主體是指積極活動的、具有意識的、能動行動的人或者組織；“客體”與“主體”相對應(yīng)，是指主體認識和實踐的對象。

（一）主體的敘述與比較

1．公共政策的主體。公共政策的主體可以簡單地理解為直接或者間接參與公共政策制定和運行過程中的組織和個人。世界各國的政策環(huán)境和制度文化不同，所以公共政策主體的構(gòu)成也有所差異。西方政策科學多數(shù)學者認為，公共政策的主體一般可以分為兩大類：政府組織和非官方的民間組織（個人）。瓊斯等人在《政策形成》一文中指出公共政策主體包含行政長官、官僚、咨詢機構(gòu)、議員、利益集團、公民團體、政黨和傳媒等^［12］。安德森認為，公共政策的主體也即是政策的制定者，他們分別為具有合法權(quán)威的管理人員和司法人員，也包括民間組織和利益群體、政黨和個人^{［13］(pp．44-58）}。當代中國學者一般認為，中國公共政策的主體包括中國共產(chǎn)黨、人大立法機關(guān)和政府機構(gòu)以及隸屬于中國共產(chǎn)黨的人民團體^{［14］（pp．296-298）}。

綜合學界對公共政策主體的論述，本文認為公共政策主體一般應(yīng)包括：立法機關(guān)、行政機關(guān)、政黨、利益群體、人民團體和公民個體。

（1）立法機關(guān)。在西方主要指國會、議會之類的國家憲政的代議機構(gòu)；在中國主要指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會和地方各級人民代表大會及其常委會。

（2）行政機關(guān)。行政機關(guān)掌握國家行政權(quán)力，管理國家公共事務(wù)，是公共政策制定和執(zhí)行的主要行為主體。在西方國家多指國家元首領(lǐng)導下的政府首腦和各級行政官員組成的行政機構(gòu)；在中國主要包括國務(wù)院及其職能部門和各級地方政府及其工作部門。

（3）政黨組織?，F(xiàn)代國家公共政策的制定過程中，政黨組織發(fā)揮著重要的功能，同時政黨組織把利益集團的一些特殊要求轉(zhuǎn)化為可供選擇的政策建議和方案。在西方國家，政黨組織的政策需要在選舉獲勝執(zhí)政后，才能將黨內(nèi)政策變成公共政策。在中國，中國共產(chǎn)黨是惟一合法執(zhí)政黨，其他民主黨派是參政黨。中國公共政策的制定和執(zhí)行，實際上是以中國共產(chǎn)黨組織為首的所有履行社會公共權(quán)力的機構(gòu)的決策與執(zhí)行的過程^{［15］（p．15）}，黨的方針政策也是通過法定程序轉(zhuǎn)化為代表國家意志的政府主導型的公共政策。

（4）利益集團。利益集團都在不同程度上代表著一定社會群體的利益，他們通過參與政策的運行，來表達他們所代表的群體的要求。在西方國家，利益集團通常是以“壓力集團”的方式出現(xiàn)，利用游說、抗議等途徑參與到公共政策的制定和實施過程中以實現(xiàn)對公共政策的影響，追求自身或所謂公共利益。在中國，傳統(tǒng)的利益集團是指婦聯(lián)、學聯(lián)、工商聯(lián)、工會等群眾組織，是實施黨的政策的輔助機構(gòu)，同時也表達一定的群體意愿。另外，隨著中國新興階層的發(fā)展壯大，各種特殊利益群體尤其是私營企業(yè)主階層也開始力圖參與到公共政策的制定和決策過程中來。

（5）公民個體。個人作為公共政策的主體，其行動與組織的行動方式有所不同。西方國家公民主要是通過參與政治選舉和投票來反映自身的利益訴求，同時輔之以抗議、游行和公決等方式實現(xiàn)對公共政策的影響。在中國，公民主要是通過信訪、選舉等方式實現(xiàn)作為公共政策主體的愿望和要求。

（6）其他團體組織。一類是地下幕后組織，這類公共政策主體影響公共政策的行為大多具有間接性、隱蔽性。另一類是大眾傳媒，被稱之為“第四種權(quán)力”，借助社會輿論影響政府決策的制定和實施。

從中外各國公共政策的實際制定和執(zhí)行的情況來看，政府、政黨、立法機關(guān)這三種國家權(quán)威組織加上特殊利益集團這一種社會民間組織，是發(fā)揮關(guān)鍵作用的主體。

2．社會政策的主體。社會政策是一個為解決問題而采取的行動過程，其行動的主體是指發(fā)起或參與這一行動過程的行動者。從另一個角度看，社會政策行動又是由“提供服務(wù)”與“接受服務(wù)”兩個方面構(gòu)成的行動過程。其中，提供服務(wù)一方的行動者即為社會政策行動的主體。在當代社會中，社會政策一般是由政府組織的公共性的社會行動，政府是社會政策最主要的主體。但在現(xiàn)實的社會政策實踐中，政府需要廣泛動員社會中的各類組織和個人參與社會政策行動。因此，社會政策的主體還包括社會中各類組織、群體和個人。

（1）政府機構(gòu)。政府在社會政策中承擔著最主要的責任，其作用有以下幾個方面：組織社會政策行動，提供社會資源和社會服務(wù)。

（2）非政府與非營利組織。所謂“非政府、非營利組織”是指政府組織體系之外的各種民間、非企業(yè)性組織的總稱。它們以其非政府和非營利兩個方面的特點而與政府組織和企業(yè)組織相區(qū)別。

當代非營利組織主要以兩種方式在社會政策領(lǐng)域中發(fā)揮主體作用。一是以中介組織的方式介入。許多民間的基金會、慈善會等非營利組織擔當了此類中介角色。他們從民間捐贈者那里籌集資金，或從政府獲得資助，然后將其分配給直接實施社會政策的機構(gòu)。非政府、非營利組織在社會政策領(lǐng)域的另一種介入方式是直接提供社會服務(wù)。各種非營利的民辦學校、民辦醫(yī)療機構(gòu)、私人養(yǎng)老院以及在老年服務(wù)、殘疾人服務(wù)、兒童服務(wù)和其他各種福利性服務(wù)方面的非營利組織都屬于這一類。

（3）就業(yè)組織。這是一個寬泛的叫法，泛指各類由雇主和雇員共同構(gòu)成的組織。一個組織只要是為了完成其任務(wù)而雇用了員工，它就屬于就業(yè)組織。

在一個純粹的市場環(huán)境中，就業(yè)組織的雇主與雇員之間只是市場交換關(guān)系，19世紀80年代以來世界各國政府通過社會保險立法等措施強制企業(yè)為其員工投保，在這之后，國家權(quán)威機構(gòu)又不斷擴大強制參加社會保險的組織范圍，從而把所有合法的就業(yè)組織納入到社會政策的主體之中。他們承擔雇員基本社會保障費用，為員工提供必要的社會福利服務(wù)，為政府的社會政策行動和社會福利事業(yè)提供財政支持。

（4）社區(qū)組織。社區(qū)是按照地域來劃分的人們社會生活的共同體。社區(qū)在社會政策體系中主要發(fā)揮以下作用：首先，許多國家的社區(qū)都被納入到政府的社會政策體系中，成為了社會政策體系中的一個基層行動組織；其次，社區(qū)組織為本社區(qū)居民提供廣泛的社會服務(wù)，包括福利性服務(wù)；再次，還有部分社區(qū)提供商業(yè)性服務(wù)，它的對象不限，目的是拾遺補闕、方便社區(qū)內(nèi)居民。

3．公共政策與社會政策在主體上的重合與差異。政府機構(gòu)無論對于公共政策還是社會政策來說都是非常重要的行動主體，在這一主體構(gòu)成上二者是重合的。但是，二者的其他行動主體有著非常明顯的差異?？傮w來說，公共政策的主體中更多加入了政治利益和國家權(quán)威的因素，表現(xiàn)為國家性、政府性、權(quán)威性；而社會政策的主體多是社會福利性質(zhì)的組織發(fā)揮主導作用，其非營利性、公益性、非政府性明顯。

（二）客體的敘述與比較

1．公共政策的客體。公共政策的客體是由社會公眾圍繞利益關(guān)系相互作用所形成的某種狀態(tài)，也包括政策所要改變的狀態(tài)，即社會上出現(xiàn)的公共性問題和政策的目標群體和標的對象，就是所謂的政策作用的個人或組織兩個層面。

（1）社會公共問題。這是公共政策客體的第一個層面，是公共政策制定和執(zhí)行所要改變的狀態(tài)。當然，并非所有的社會問題都是公共問題，只有那些列入公共政策主體即政府等相關(guān)機構(gòu)議事范圍之內(nèi)、涉及多數(shù)公眾利益的問題才是社會公共問題，才能成為公共政策的客體。羅威（T.lowi）根據(jù)受“問題”影響人數(shù)的多少及其關(guān)系將社會公共問題分為分配性問題、調(diào)節(jié)性問題和再分配性問題；鄧恩將問題分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良性問題、結(jié)構(gòu)適中問題和結(jié)構(gòu)不良問題^{［16］（pp．163-164）}。中國的社會性公共問題都是老百姓普遍關(guān)注的、亟待解決的民生問題，如醫(yī)療體制改革問題、住房問題、教育資源分配問題

等。

（2）政策目標群體和標的物。一般是將公共政策所要規(guī)范、作用的社會成員作為目標群體，將政策直接作用的社會事件作為標的物。從作用范圍和影響面上講，中央政府推行的政策大多是面向社會全體成員和涉及面廣的社會事件，地方或者非政府主體實施的公共政策的客體，基本局限在某些公眾和階層的某個較小范圍內(nèi)的社會事件，但是無論范圍大小或涉及的程度如何，公共政策一般都不直接面對或作用到它的目標群體和個人身上，多是從宏觀層面改變利益的分配方式進而達到政策目的。比如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整改變經(jīng)濟政策、協(xié)調(diào)人們的物質(zhì)利益、實施義務(wù)教育完善教育政策等，均屬于間接作用政策目標群體的方式。

2．社會政策的客體。從微觀層面上看，社會政策客體就是指社會政策行動的接受者。如果我們將社會政策行動簡單描述為一個提供幫助和獲得幫助的過程的話，那么社會政策的主體是提供幫助的一方，而社會政策的客體即為獲得幫助的一方。如果說社會政策主體的問題主要是“應(yīng)該由誰提供服務(wù)”的話，那么社會政策客體的問題主要就是“應(yīng)該給誰提供服務(wù)”。眾多的需要和服務(wù)的困難之間的矛盾成了突出的社會現(xiàn)象，諸多服務(wù)對象面臨的相同和類似的問題上升的宏觀層面，就成為社會政策主體要積極介入加以干預(yù)和解決的社會問題?；谏鲜隹紤]，我們認為社會政策的客體應(yīng)包括社會問題和社會政策直接作用提供服務(wù)的對象，即那些不同需求的群體和個人，尤其是那些社會弱勢群體和個人。

（1）社會問題。作為一種普遍存在的現(xiàn)象，當社會矛盾發(fā)展到一定程度，成為一種明顯而不得不加以解決的危機的時候，社會問題就被提到議事日程上來了。按照社會政策的觀點，社會問題就是那些由于社會結(jié)構(gòu)和社會環(huán)境失調(diào)而產(chǎn)生的，影響到了全部或者部分社會成員生活，對社會秩序產(chǎn)生威脅，需要全體社會力量進行干預(yù)的社會現(xiàn)象^{［17］（p．358）}。這里突出了問題的社會性：超越個人的內(nèi)部環(huán)境和心理世界的，需要社會協(xié)作才能解決。

（2）社會政策直接面對的一般性客體和專門性客體。所謂社會政策的一般性客體，是指社會政策指向社會中的普通民眾。例如，西方福利國家，居民普遍享受的公共衛(wèi)生事業(yè)、社會保險項目，以及社區(qū)中的福利性服務(wù)項目等都屬于此類。社會政策專門的客體是指需要某些專門化社會服務(wù)的群體，例如老年人、兒童、少數(shù)民族或種族、婦女、殘疾人等群體。各國的社會政策體系中都有一些針對這些專門客體的項目，如老年社會保障和老人福利服務(wù)項目、兒童福利事業(yè)、殘疾人福利事業(yè)等。二者最大的區(qū)別在于：前者直接面向所有的社會成員，而后者則只是面向某些專門的群體。

3．公共政策與社會政策在客體上的同與異。

（1）二者都面向社會性問題，以解決社會問題為目的。公共政策和社會政策都關(guān)注有影響的社會性、公共性的問題，二者都把那些超越個人生活環(huán)境，與社會成員生活大的歷史背景和制度文化有關(guān)的，威脅社會部分或者全部成員的價值觀、利益或生存條件的問題，當成必須通過政策程序和過程加以妥善解決的問題。

（2）社會政策的直接性與公共政策的間接性。與公共政策相比，社會政策的突出特點之一是它更多地直接面向社會的個體成員。一般說來，政府主導的公共政策行動都是為了社會公共利益，基本目標更加側(cè)重從整體上改善社會環(huán)境。例如，經(jīng)濟政策是為了促進經(jīng)濟良性發(fā)展，環(huán)境政策是為了改善環(huán)境質(zhì)量，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是為了城市的生產(chǎn)與生活條件等。這些公共政策行動當然最終也會使個體社會成員受益，在其行動過程中也會影響到個人的利益，但它們一般較少直接面對個人，或者說不以改善某個人或某個群體的境況為目標。但是相對來說，社會政策行動則更多的是直接面向個人和群體，其直接的目標就是為了解決社會中個人和群體所面臨的各種困難，通過解決個人和群體的問題而促進社會的整合與發(fā)展。總之，公共政策更多的是社會整體取向，而社會政策則更多的是個體和群體取向。

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