行政責(zé)任研究的歷史、現(xiàn)狀及其深層反思

（浙江大學(xué)，浙江杭州 310028）

摘 要：從多個角度考察當(dāng)前行政學(xué)和法學(xué)等學(xué)科對行政責(zé)任的研究，反映出學(xué)術(shù)界對行政責(zé)任、行政理論、行政監(jiān)督、政府責(zé)任等方面的研究日益興盛。但公共行政學(xué)對行政責(zé)任的研究還存在著許多障礙性因素，如，研究中的重復(fù)率太高；行政責(zé)任研究本身非常復(fù)雜，需要得到多種學(xué)科知識的支持；理論研究者缺乏實踐工作的經(jīng)驗知識；缺乏典型性的案例研究和實證研究等。

關(guān)鍵詞：行政責(zé)任；理論研究；公共行政管理學(xué)

中圖分類號:D63 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-7168(2007)02-0041-06

探討控制政府行政責(zé)任的途徑和方法，始終是公共行政學(xué)研究中的一個重要問題。澳大利亞公共管理學(xué)家休斯指出，“責(zé)任曾經(jīng)是關(guān)于……法定權(quán)威的公共行政研究領(lǐng)域中的主要問題”^{［1］（p.145）}。美國行政學(xué)家費斯勒等人也認(rèn)為，“盡管公共行政學(xué)的主題多樣且研究途徑不同，但有一個問題仍處于支配地位，這就是……憲政體系中的行政責(zé)任問題”^{［2］（pp.1－2）}。在我國公共行政學(xué)的成長道路上，學(xué)術(shù)界對行政責(zé)任問題的認(rèn)識也是逐步深入的。從當(dāng)前看來，學(xué)術(shù)界在行政責(zé)任研究方面已經(jīng)取得了豐富的成果，但其中也存在著許多令人深思的問題。本文主要就我國當(dāng)前行政責(zé)任問題方面的研究成果進行一番梳理，并反思其中存在的問題，從而為今后進一步研究提供一些有益的啟示。

一、行政責(zé)任研究的歷史和現(xiàn)狀：教材或?qū)Ｖ嵌鹊目疾?/p>

（一）行政學(xué)教材或?qū)Ｖ械男姓?zé)任。當(dāng)代中國公共行政管理學(xué)的發(fā)展不過二十余年的歷史，雖然在學(xué)科建設(shè)、理論研究、專業(yè)教育、人才培養(yǎng)和參與實踐等各個方面，都取得了歷史性的成績，但總的說來，這還是一門新的學(xué)科，還很不完善：不僅在技術(shù)研究上缺乏新意和應(yīng)用價值，即便是在規(guī)范理論的研究中，很多基本問題也尚未得到充分的重視和強調(diào)，更缺乏對這些問題的深入探討，其中行政責(zé)任問題就是這樣一個在很大程度上被冷落了的規(guī)范命題。

20世紀(jì)80年代以來，一些高校陸續(xù)設(shè)置行政管理學(xué)專業(yè)，早期行政管理學(xué)的基本概念、核心范疇和知識結(jié)構(gòu)等，主要體現(xiàn)在相關(guān)的教材中。在諸多“（公共）行政學(xué)”、“行政管理學(xué)”或“公共管理學(xué)”的教材中，很少有直接將“行政責(zé)任”作為一個獨立的章節(jié)來進行分析。張國慶（1990）主編的《行政管理學(xué)概論》直接安排了“行政責(zé)任”一章，具有開創(chuàng)性的意義，以后的很多教材都借鑒或參考了這一成果。近年來，研究者才逐漸重視起這個問題，并反映到教材當(dāng)中來。如，張紹春（2001）主編的《新編行政管理學(xué)》，張成福等（2001）編著的《公共管理學(xué)》，張永桃（2005）主編的《行政管理學(xué)》等，都專門安排了“行政責(zé)任”的章節(jié)。

從教材或?qū)Ｖ矫婵?，?dāng)前對行政責(zé)任的研究，主要是從兩個方面展開的，其一是行政倫理研究，其二是行政監(jiān)督研究，后者還包括行政監(jiān)察等方面的研究。行政倫理的研究成果非常多，在這些研究思路中，行政責(zé)任被當(dāng)作形成和發(fā)展良好行政倫理的實踐原則或?qū)嵺`形式，是通往良好行政倫理的橋梁。這方面的著作非常多，教材類的著作，如張康之（2003）編著的《公共管理倫理學(xué)》，萬俊人等（2005）編著的《現(xiàn)代公共管理倫理導(dǎo)論》等；研究性的著作，如張康之（2002）的《尋找公共行政的倫理視角》，李春成（2003）的《行政人的德性與實踐》，錢東平（2005）的《政府德性論》等。這些著作從倫理道德的層面研究行政人員的倫理道德問題，對基本的行政價值如公平、正義等進行了深入研究，比較注重形成規(guī)范的知識框架和學(xué)科結(jié)構(gòu)。行政監(jiān)督方面的著作也有一些優(yōu)秀的成果，如羅玉中等（1989）的《行政監(jiān)督和監(jiān)督行政》，李小滄（1999）的《中國行政監(jiān)督》，陳星奇等（2001）的《行政監(jiān)督論》，章劍生（2001）的《行政監(jiān)督研究》等。比較而言，行政倫理的研究是公共行政中道德責(zé)任研究的一部分，并上升到公共倫理的角度；行政監(jiān)督的研究則更多地探討了控制行政責(zé)任的制度架構(gòu)。

此外，政治學(xué)研究中專門研究政治責(zé)任的著作有張賢明（2000）的《論政治責(zé)任——民主理論的一個視角》一書，它主要從民主理論的視角考察了政治體制層面上的政治責(zé)任問題，著重探討了政府與政黨、人大、司法機關(guān)之間的政治責(zé)任關(guān)系。這一類著作所探討的政府責(zé)任或政治責(zé)任問題，不僅對于公共行政的政治責(zé)任的分析具有重要的借鑒意義，而且提供了解決行政責(zé)任問題的政制框架的基本線索。

（二）（行政）法學(xué)教材或?qū)Ｖ械男姓?zé)任。在行政法學(xué)領(lǐng)域，“行政責(zé)任”是一個常規(guī)性的研究主題。從我國當(dāng)前所有“行政法學(xué)”或“行政法與行政訴訟法”方面的教材看，大都明確將“行政責(zé)任”作為一個獨立的篇章，專門討論了行政法律關(guān)系中的行政違法與行政法律責(zé)任等問題。其具體內(nèi)容包括，行政違法的概念及其特征、構(gòu)成要件、分類，行政責(zé)任的概念、特征、構(gòu)成要件，行政侵權(quán)、行政責(zé)任的追究與免除，承擔(dān)行政責(zé)任的方式等。與此相關(guān)，行政法學(xué)還研究行政賠償、國家賠償、行政復(fù)議、行政訴訟等與行政責(zé)任密切相關(guān)的法律問題。相對于行政管理學(xué)對行政責(zé)任的研究，行政法學(xué)對行政責(zé)任的研究具有更多的嚴(yán)謹(jǐn)性、嚴(yán)密性、可操作性。在當(dāng)前建設(shè)社會主義法治國家和依法行政理念的指引下，公共行政更緊密地與法律法規(guī)捆綁在一起，這也使得行政法學(xué)對行政責(zé)任的研究似乎有壟斷行政責(zé)任研究話語權(quán)的趨勢。

近幾年來，從行政法學(xué)角度研究行政責(zé)任問題的專著，也有一些優(yōu)秀的成果，如朱新力（2004）主編的《行政法律責(zé)任研究——多元視角下的詮釋》，沈開舉和王鈺（2004）的《行政責(zé)任研究》，楊解君（2005）主編的《行政責(zé)任問題研究》。這些研究成果，與上述行政法學(xué)教材中行政責(zé)任問題的內(nèi)涵一樣，所探討的內(nèi)容主要有行政責(zé)任與刑事或民事責(zé)任等的聯(lián)系與區(qū)別、行政責(zé)任的構(gòu)成條件、行政侵權(quán)的認(rèn)定、行政歸責(zé)原則、行政賠償?shù)取?/p>

研究行政責(zé)任的另外一種法學(xué)研究路徑，是從憲政或法治視角對“責(zé)任政府”的研究。在這一類研究中，“政府責(zé)任”或“責(zé)任政府”中的政府就是指行政機關(guān)，因此政府責(zé)任等同于行政責(zé)任。這方面的研究成果有，王成棟（1999）的《政府責(zé)任論》，蔣勁松（2005）的《責(zé)任政府新論》等。前一本著作主要對責(zé)任政府概念和政府賠償責(zé)任、違法責(zé)任、刑事責(zé)任等基本概念問題及相關(guān)的法律規(guī)則等進行了研究；后一本著作首先分析了責(zé)任政府的概念及其思想演變，然后分離出責(zé)任政府的六大要素，即責(zé)任主體、責(zé)任受體、責(zé)任構(gòu)成、責(zé)任方式、責(zé)任程序、責(zé)任政黨，并逐一論述，有較為清晰的邏輯體系。

總之，行政責(zé)任、行政倫理、行政監(jiān)督、政府責(zé)任等方面專著或教材的日趨興盛，與我國政治體制改革尤其是行政體制改革的歷史進程亦步亦趨，反映了社會轉(zhuǎn)型時期人們對行政體制改革的思考、期許和追求。學(xué)術(shù)研究的興盛，為薄弱的理論研究工作添磚加瓦，初步確定了行政責(zé)任研究的基本定位，同時也切實影響到黨和政府的治國理念、政策價值以及公民意識。一個可喜的現(xiàn)象是，在國家的規(guī)范性文件中，在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的公開話語中，在大眾傳媒的聲音中，諸如責(zé)任政府、法治政府、依法行政、服務(wù)型政府、顧客導(dǎo)向等詞匯，已逐漸成為公共話語和主流價值的亮點。在諸多引起公眾廣泛關(guān)注的危機事件中，責(zé)任追究、問責(zé)制等問題也受到了更多的關(guān)注。毫無疑問，理論研究正以它自身特有的方式影響著社會生活，發(fā)揮著促進社會進步的積極作用。

二、行政責(zé)任研究的歷史和現(xiàn)狀：中國期刊網(wǎng)角度的考察

行政責(zé)任研究的歷史和現(xiàn)狀，也可以從研究論文上進行一番考察。通過對中國期刊網(wǎng)論文題名關(guān)鍵詞（“行政責(zé)任”“政府責(zé)任”“行政＋責(zé)任”“政府＋責(zé)任”）檢索結(jié)果的分析，可以得出如下幾個方面的直觀結(jié)論。

（一）理論研究反映著現(xiàn)實的需要，在某種程度上也可以說就是社會價值和政治價值演變趨向的晴雨表。從檢索結(jié)果看，在1999年之前，“行政責(zé)任”或“政府責(zé)任”方面的研究比較少，2000年及此后的論文數(shù)量都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1999年及此前，這既說明了理論研究的興盛，也能看出學(xué)界興趣的明顯轉(zhuǎn)向。特別值得一提的是，包含“責(zé)任政府”關(guān)鍵詞的論文，除1989年和1994年各有一篇外，從1994年到2000年的6年間竟然是令人詫異的空白，直到2000年《中國人民大學(xué)學(xué)報》第2期上發(fā)表張成福的《責(zé)任政府論》一文。從2000年張成福的《責(zé)任政府論》開始，責(zé)任政府的研究出現(xiàn)了一個歷史性的轉(zhuǎn)折，出現(xiàn)了大量與責(zé)任政府有關(guān)的研究文章，并且其后有關(guān)這一主題的研究大都借鑒或參考到了這一文獻^［3］。說它在當(dāng)前政府責(zé)任研究的文獻中具有奠基性的意義，是一點也不為過的。因此，2000年可以被視為責(zé)任政府研究的一個開創(chuàng)性年份。責(zé)任政府或政府責(zé)任的研究從此日漸繁榮興盛起來。理論話語的轉(zhuǎn)向，也意味著我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中行政體制改革問題的復(fù)雜性、艱巨性和緊迫性，特別是多次政府機構(gòu)改革之后的政府運作中的責(zé)任問題，正在引發(fā)理論界的興趣，而理論正是通過這種方式介入現(xiàn)實生活的。

（二）直接以“行政責(zé)任”和“政府責(zé)任”為題名的學(xué)術(shù)論文，主要以規(guī)范性的研究論文為主。相反，以“行政＋責(zé)任”和“政府＋責(zé)任”的組合題名檢索的論文則非常多，具體分析這些論文的主題可以發(fā)現(xiàn)，“行政＋責(zé)任”組合檢索的論文多是與行政過程中的具體責(zé)任有關(guān)，如行政首長的責(zé)任、行政執(zhí)法的責(zé)任、行政指導(dǎo)的責(zé)任、行政監(jiān)察的責(zé)任、行政訴訟中的舉證責(zé)任、行政侵權(quán)的賠償責(zé)任等。著眼于行政領(lǐng)域中的具體責(zé)任問題的研究，大多具有技術(shù)性、應(yīng)用性和操作性的特征，其理論感雖然較弱，但對實踐則有更多的指導(dǎo)價值。相反，直接以行政責(zé)任為主題的規(guī)范性研究，主要體現(xiàn)了研究者對行政責(zé)任基本概念和理論建構(gòu)的興趣?！罢?zé)任”組合檢索的論文，則大多從公共問題的層面探討了政府不同層次或不同職能領(lǐng)域中的具體責(zé)任，如地方政府的責(zé)任，基層政府在具體管理領(lǐng)域中的責(zé)任，政府對弱勢群體、義務(wù)教育的責(zé)任，政府的審計責(zé)任、財務(wù)責(zé)任、環(huán)保責(zé)任，政府在移民、拆遷、發(fā)展公共事業(yè)中的責(zé)任等。這至少反映出現(xiàn)代政府承擔(dān)著公共管理的龐雜責(zé)任的事實。在具體的職能領(lǐng)域，特別是在專業(yè)性很強的技術(shù)領(lǐng)域中，公共行政管理學(xué)本身的知識顯然已經(jīng)不夠，而必須將其交給部門行政管理專業(yè)，如教育行政管理、工商行政管理、公安行政管理、土地行政管理、林業(yè)行政管理等。此外，在題名含有“政府”和“責(zé)任”兩個關(guān)鍵詞的論文中，一些“政府”概念不僅是指行政機關(guān)，也包括了立法機關(guān)、司法機關(guān)等在內(nèi)，是廣義的政府概念。

（三）在中國期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫中，題名包含“問責(zé)（制）”的文章，最早分別是2001年《南風(fēng)窗》和2002年《特區(qū)理論與實踐》上的兩篇文章，這說明我國理論界探討“問責(zé)制”問題還比較晚。事實上，“問責(zé)制”在實踐中也是一個新問題。2002年《政治與法律》共有6篇“問責(zé)（制）”的論文。真正出現(xiàn)研究“問責(zé)（制）”問題的熱潮是在2003年以后，這正好對應(yīng)當(dāng)時“非典”事件當(dāng)中及其后黨和政府大力推行的行政問責(zé)。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，短短5年時間，中國期刊網(wǎng)中問責(zé)（制）的文章從無到有，增長到三百多篇，確實可以看出理論界對此問題的高度關(guān)注。這也足以表明，黨和政府積極推動的“問責(zé)（制）”確實已經(jīng)反映到理論研究中來了。

三、行政責(zé)任研究的深層反思

對于當(dāng)前行政責(zé)任研究中的問題，劉祖云將其概括為：相關(guān)概念的界定不明確，內(nèi)涵易混淆，需明確；責(zé)任與權(quán)力關(guān)系的研究欠缺，需有深度的理論分析；政府培育“三大環(huán)境”的責(zé)任學(xué)術(shù)界基本沒有涉及，需加強研究^［3］。這三點概括是有一定道理的，也勾勒出當(dāng)前行政責(zé)任研究中的一般問題，但它仍然比較表面化，沒有深入到行政責(zé)任問題和行政責(zé)任研究的本質(zhì)中去。進一步說，當(dāng)前公共行政管理學(xué)界對行政責(zé)任問題的研究，主要可以從如下幾個方面進行一番深入的反思。

（一）在我國的社會科學(xué)研究中，理論研究的觸發(fā)機制通常是政府實踐，而非相反，即政府實踐是從前瞻性的思想體系或?qū)W術(shù)理論中尋找靈感。換言之，理論研究通常是政府實踐的副產(chǎn)品，而不是政府實踐是思想理論的實踐形態(tài)，所以學(xué)術(shù)研究的主題通常是作為對政府施政的回應(yīng)而走上臺面。這種被動的、回應(yīng)式的研究啟動機制，抑制了理論研究對現(xiàn)實的首倡作用。如同電子政務(wù)、危機管理、績效評估等主題一樣，政府體制的每一個“新動作”“新舉措”，都能給研究者們的神經(jīng)系統(tǒng)以集中而強烈的刺激，并引發(fā)一個個研究熱潮。行政責(zé)任及其相關(guān)研究的興起，一方面反映出社會公眾日益膨脹的權(quán)利意識，一方面反映出社會不斷提升的民主化水平，以及社會主義民主和法治建設(shè)的進步。在這個意義上，行政責(zé)任或政府責(zé)任研究的興盛，作為對黨和政府民主法治建設(shè)進程的積極回應(yīng)，對于行政責(zé)任的實現(xiàn)和行政責(zé)任制度的建設(shè)等，都起到了有力的理論支持和道義聲援的作用。事實上，在政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革、依法行政、服務(wù)型政府等幾乎所有政府治理的問題上，理論研究者的工作至少在理論上和輿論上，都對政府施政提供了不可或缺的支持。

（二）與對公共行政的傳統(tǒng)主題，如職能轉(zhuǎn)變、行政效率、反腐敗等的研究相比，行政責(zé)任及其相關(guān)問題的研究日益突出出來，成為公共行政學(xué)研究領(lǐng)域中的又一惹眼主題。雖然當(dāng)前行政責(zé)任方面的研究已經(jīng)取得了非常豐碩的成果，但其中所存在的諸多問題也不容小覷。綜觀當(dāng)前紛繁復(fù)雜而又不無混亂的研究圖景，研究題目雖然看起來互不相同、各有千秋，但實際上卻難以走出老調(diào)重彈、了無新意的窠臼。即便是對諸如強化人大地位、發(fā)展公民社會、關(guān)注弱勢群體、推動政務(wù)公開等問題的思考，并運用如治理、善治、委托/代理理論，社會契約論，公共服務(wù)論等似乎時髦的理論對之進行漂亮的包裝，也無助于推動操作技術(shù)的切實改進。同時，研究內(nèi)容的重疊率、重復(fù)率非常高，也是當(dāng)前研究中的一個重大問題。比如，對于像行政責(zé)任的理論基礎(chǔ)、行政責(zé)任的意義、行政責(zé)任面臨的多元困境、解決行政責(zé)任的制度創(chuàng)新等很多基本上可以形成定論的一些問題，卻在很多研究文章中一而再、再而三地出現(xiàn)，其內(nèi)容則幾乎完全一致，毫無創(chuàng)造性和突破。這種低水平的重復(fù)敘述或老調(diào)重彈，絕不表明這些問題本身是如何至關(guān)重要，而更多反映了當(dāng)前研究者們研究理論方法的欠缺、視野的狹隘以及問題意識的缺乏。

（三）另一個值得注意的問題是，如果將行政責(zé)任問題與行政監(jiān)督問題和行政問責(zé)問題等做一個橫向比較，就會發(fā)現(xiàn)，無論是在理論基礎(chǔ)上，還是在面臨的困境上，以及制度改革的對策或建議上，三者都有著驚人的相似。就理論基礎(chǔ)而言，三者都與人民主權(quán)理論、社會契約論、責(zé)任政府理論、憲政或法治理論，甚至委托/代理理論等緊密聯(lián)系在一起；就面臨的制度困境來說，比如“官本位”或權(quán)力本位的歷史傳統(tǒng)、缺乏責(zé)任意識和責(zé)任文化、黨政不分、權(quán)責(zé)不明、異體監(jiān)督（問責(zé)）缺位、司法不獨立、輿論監(jiān)督缺乏獨立性等問題，同樣存在于行政責(zé)任、行政監(jiān)督和行政問責(zé)的體系中；在提供的對策或建議上，如明確黨政權(quán)責(zé)、加強人大監(jiān)督、實行司法獨立、推行政務(wù)公開和透明行政、強化輿論監(jiān)督、壯大公民社會等，三者所依賴的制度條件又是完全一樣的。事實上，行政監(jiān)督也好，行政問責(zé)也好，歸根結(jié)底是為了保障和實現(xiàn)行政責(zé)任。在某種意義上也可以說，行政問責(zé)制和行政監(jiān)督都是行政責(zé)任框架的有機組成部分，甚至三者根本就是一個問題的兩個方面：行政問責(zé)和行政監(jiān)督是為了實現(xiàn)行政責(zé)任，而要實現(xiàn)行政責(zé)任就必須進行行政問責(zé)和行政監(jiān)督。

（四）行政責(zé)任等方面的研究既是一次對黨和政府善政措施的積極回應(yīng)，也是一次對當(dāng)前權(quán)力體制的集體“揭批”。由于行政責(zé)任問題的討論基本上可以將問題聚焦于行政權(quán)力和行政體制本身，從而為反思當(dāng)前的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)開放了足夠的空間。研究者們得以再次毫無顧慮地將幾乎所有體制內(nèi)的問題擺到桌面上來做一番深入解剖。雖然研究者們提出了不同的分析、對策和建議，但如所有其他的社會問題一樣，行政責(zé)任主要是一個政治體制對行政權(quán)力安排的結(jié)構(gòu)合理性問題，特別是權(quán)力控制結(jié)構(gòu)的有效性問題。行政責(zé)任有問題，問題在于人大制度，在于黨政分工不明確，在于缺乏獨立的司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督……但后者與前者一樣問題重重，一樣舉步維艱，也不可能得到有效的解決。對我國的政治文明建設(shè)而言，雖然行政責(zé)任制度對于政治體制的權(quán)力構(gòu)建具有關(guān)鍵性的意義，但行政責(zé)任問題本身并非全部問題的根本。歸根結(jié)底，行政責(zé)任的問題不是單個的、具體的制度問題，而是整個制度體制的結(jié)構(gòu)性弊病。那么控制和實現(xiàn)行政責(zé)任，就必須從政治體制的改革和完善上去尋找出路。行政責(zé)任制度的發(fā)展和完善，與行政監(jiān)督的完善和推進行政問責(zé)制一樣，其深層次的要求是建構(gòu)良好的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，改進行政權(quán)力監(jiān)督的方法，規(guī)范權(quán)力的正當(dāng)行使，防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗，從而建設(shè)一個憲政體制下負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代法治政府。這一點是值得理論界和實踐界深思的。

（五）應(yīng)當(dāng)看到，在任何組織管理工作中，探求并追究行為后果的責(zé)任都不是一件容易的事情。這不僅是因為責(zé)任問題作為對錯誤或失誤行為的檢查、懲罰和制裁，必然引起責(zé)任者的規(guī)避、抵制甚至對抗等，也是因為精確地探明既定行為后果的因果鏈條，存在著巨大的制約和障礙，如成本高昂、信息匱乏、不確定性限制、制度短缺或制度軟弱等。再者，行政責(zé)任作為行政倫理體系的一部分，與社會的歷史文化傳統(tǒng)及政治意識形態(tài)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，具有時代性、社會性、政治性和地域性等特征。所以，倫理體系的觀念差異和各種形式的價值沖突，也增加了界定行政機關(guān)及其行政人員責(zé)任的難度和復(fù)雜性。事實上，現(xiàn)代政府既然承擔(dān)了廣泛的職能，深入到現(xiàn)代社會生活的所有領(lǐng)域，因此也就承擔(dān)著同樣廣泛而重要的責(zé)任。政府行動的邏輯是，權(quán)力所至，責(zé)任所到，一份權(quán)力包含一份責(zé)任，行政權(quán)力的另一面就是公共責(zé)任。更何況在當(dāng)代社會中，對于層出不窮的社會弊病和公共問題，公眾已經(jīng)習(xí)慣于將其責(zé)任推給政府。所以，在任何社會，政府都處在這樣一個夾縫中，即一方面社會公眾日益要求政府提供更加優(yōu)質(zhì)而豐富的公共物品和公共服務(wù)，另一方面人們又對龐大、臃腫、浪費而低效率的政府機構(gòu)深惡痛絕。政府則進退失據(jù)，左右為難，肩負(fù)著巨大、沉重而模糊的責(zé)任壓力。因此，對這種情況的研究也難以避免混亂和復(fù)雜的困擾。

（六）隨著現(xiàn)代公共行政管理的發(fā)展，政府的觸角已經(jīng)深入到幾乎社會生活的所有領(lǐng)域。對于政府而言，廣泛的行動需要充分的信息和知識。如此，不但行政理論研究需要寬泛的知識基礎(chǔ)，而行政責(zé)任也離不開相關(guān)社會領(lǐng)域的技術(shù)和知識。從理論層面講，行政責(zé)任的規(guī)范研究通常需要涉及政治學(xué)（政治哲學(xué)）、法學(xué)（法理學(xué)、行政法學(xué)）、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)（組織社會學(xué)）、倫理學(xué)（道德哲學(xué)）、管理學(xué)（組織理論、組織行為學(xué)）、行政學(xué)等多種學(xué)科領(lǐng)域；在實踐層面上講，行政責(zé)任問題就與特定管理領(lǐng)域中管理對象的行為性質(zhì)和技術(shù)特征聯(lián)系起來。對研究者而言，這些既難以完全把握、透徹理解，也不堪勝任寬泛的知識要求。比如，對行政責(zé)任體制的分析，就需要具備駕馭政治學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科基礎(chǔ)知識的良好能力；對行政倫理的思考，則要涉及倫理學(xué)、政治哲學(xué)、心理學(xué)、行政學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域?？傊?，無論是規(guī)范理論分析還是實證分析，往往都需要綜合不同學(xué)科的方法和技術(shù)，需要從各個角度和領(lǐng)域展開對行政結(jié)構(gòu)、行政行為及行政心理的考察，這就在無形之中提高了行政責(zé)任研究的知識門檻。事實上，對大多行政責(zé)任問題而言，如果只立足于一門學(xué)科的理論分析，實際上不可能很好地探討問題，更無法提出解決問題的有效對策。所以，這在某種程度上也造成對這一重要的價值議題重視不夠、投入不足，以及研究力量薄弱。

（七）就當(dāng)前的研究成果來看，對行政責(zé)任或行政倫理等問題的研究還剛剛起步?？偟恼f來，現(xiàn)有的行政責(zé)任研究還缺乏良好的知識積累、理論視角和解釋框架，也缺乏自成一家的行政責(zé)任的規(guī)范理論。研究者們不同的知識背景和學(xué)術(shù)訓(xùn)練，以及由此而來的理論視角的不同，雖然有助于拓寬理論研究的視域，但也造成歧見紛紜的情況。行政責(zé)任問題本來就是一個嚴(yán)肅的價值問題，不同研究者的價值沖突和觀念差異更是增添了話語上的混亂。這也往往導(dǎo)致研究者們?nèi)狈ハ嗬斫獾闹R基礎(chǔ)，也就很難形成有價值的交流。結(jié)果在許多研究論題上，各個學(xué)科基本上都是自己說自己的話，而缺乏有意義的對話、辯難和整合。至少在目前看來，對行政問題的研究還沒有形成合理的可控的理論視域、概念框架和知識范疇，可以為一般的研究者提供規(guī)范研究的路徑或平臺。特別是，行政管理學(xué)不像經(jīng)濟學(xué)，從來就缺乏一以貫之的研究方法和理論工具，在行政責(zé)任研究中也同樣存在這個問題，這就造成不同研究者缺乏相互校驗理論分析正確性的理論工具和知識體系。如對于行政人員的研究應(yīng)該采用怎樣的人性假設(shè)，是否采用“經(jīng)濟人”假設(shè)來展開分析，就存在截然相反的觀點。此類問題，不一而足。

（八）從研究者們的身份看，其中絕大多數(shù)是一些高校的在讀研究生或高校（黨校或行政學(xué)院）教師，這些研究者大多缺乏行政機關(guān)工作的實際經(jīng)驗，對行政機關(guān)的實際運作及其面臨的問題難免認(rèn)識不足，理解不到位。一些“純粹的”理論文章由于缺乏經(jīng)驗知識的支撐，實在難以從中建立起與行政問責(zé)制實踐的現(xiàn)實關(guān)聯(lián)。尤其是，在行政機構(gòu)與理論研究部門（包括普通高校、社會科學(xué)院系統(tǒng)、黨校系統(tǒng)）缺乏制度化的交流和互動，兩者之間也就難以形成良好的供求刺激，并進而促進理論與實踐的相互佐證，互動發(fā)展。

（九）與其他社會科學(xué)領(lǐng)域的研究一樣，對行政責(zé)任或行政倫理的理論研究缺乏案例研究或?qū)嵶C研究的輔助。比如，當(dāng)前無論是在教學(xué)還是在研究中，都還缺乏對行政責(zé)任事件、行政倫理沖突的典型案例分析。又如，對某些備受社會和公眾關(guān)注的“腐敗”或“問責(zé)制”事件的分析，由于現(xiàn)行體制方面的限制性因素，如政務(wù)不公開、信息保密、理論禁忌等，理論分析或是“猶抱琵琶半遮面”，泛泛而談，或者是“不識廬山真面目”，似是而非，結(jié)果理論研究看起來并不比媒體報道或官方的調(diào)查報告等高明多少，也沒有更多吸引人的元素。這就不僅從根本上抹煞了理論研究的價值和魅力，也形成了當(dāng)前社會現(xiàn)實制約理論發(fā)展的典型現(xiàn)象。再比如，科學(xué)的績效評估是界定責(zé)任問題的重要工具和前提性工作，但科學(xué)的績效評估體系建設(shè)本身就是一個艱巨的課題。而如果缺乏第一手的實證材料和行政工作的經(jīng)驗知識，就不可能提出可行的、可信的、有操作性和實用價值的績效評估的指標(biāo)體系。因此，大多理論研究成果因為自身的問題，難以成為指導(dǎo)實踐的理論，并難免遭遇最終被實踐所遺棄的命運。

（十）我們說行政責(zé)任主要不是一個理論建構(gòu)的問題，而是一個實踐問題、技術(shù)問題，并不是說行政責(zé)任問題僅僅是一個操作性的技術(shù)問題，與價值無關(guān)。恰恰是，行政責(zé)任本身就內(nèi)涵著豐富的民主價值觀，其順利推進和發(fā)揮成效，必須依賴于社會和政府體制中某些核心價值觀念的根本轉(zhuǎn)變，比如必須轉(zhuǎn)變官本位的觀念，形成以民為本的觀念，樹立責(zé)任政府的理念，培養(yǎng)責(zé)任意識等。當(dāng)今是民主價值觀占據(jù)社會主流價值的時代，人民主權(quán)理論、社會契約論、責(zé)任政府理論、法治理論，以及權(quán)責(zé)對等、權(quán)責(zé)一致等原則是實現(xiàn)行政責(zé)任的價值前提和理論基礎(chǔ)，應(yīng)該成為普遍的“公理”。但是，如果我們僅止于理論，則對現(xiàn)實毫無幫助。理論的目的不僅是解決認(rèn)識問題，更重要的是服務(wù)于實踐。所以我們說，在這個意義上，行政責(zé)任問題主要是一個技術(shù)問題，是一個操作性很強的實踐領(lǐng)域，并需要依賴于權(quán)力監(jiān)督技術(shù)或權(quán)力控制技術(shù)的改進而獲得切實的進步。我們或許可以說，在短期之內(nèi)，行政問責(zé)制的理論探討基本上可以告一段落，至少行政責(zé)任方面的宏大理論敘事可以終結(jié)了，因為基本問題的理論研究已經(jīng)難以取得有意義的突破。當(dāng)前，我們應(yīng)該以改進權(quán)力監(jiān)督技術(shù)、權(quán)力控制技術(shù)的實證研究，以及行政問責(zé)實踐所需的制度條件的改良研究，推進我國行政問責(zé)制的發(fā)展。

四、一點小結(jié)

縱觀我國二十余年來的行政體制改革，行政機關(guān)在職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革、電子政務(wù)、政務(wù)公開、依法行政、危機管理等許多領(lǐng)域都取得了巨大的進步和發(fā)展。特別是技術(shù)領(lǐng)域，行政改革的成就有目共睹，這主要

體現(xiàn)在政府的辦公條件、行政技術(shù)等“硬件”方面。但是，由于我國政治體制改革和行政體制改革的滯后或不充分，行政機構(gòu)在服務(wù)理念、價值觀念等“軟件”方面還存在著不盡如人意的地方，在防范腐敗、瀆職、侵權(quán)等方面還缺乏行之有效的制度，在保障和維護公民的基本權(quán)利、創(chuàng)造適合市場經(jīng)濟運行的制度環(huán)境等方面，還需要深層次的制度創(chuàng)新。

如果將政府當(dāng)作社會治理的強大工具，那么只有當(dāng)政府服務(wù)于公共利益的時候，它才能為自己找到行動的合理性和正當(dāng)性。正是在這個層面上，責(zé)任作為一種規(guī)范性價值確定了政府行動的根本取向，同時也意味著對政府行動的價值審視。這就要求政府必須始終接受正當(dāng)、合理的目標(biāo)和規(guī)范性價值的指導(dǎo)，政府行動的惟一宗旨必須是服務(wù)于它應(yīng)當(dāng)服務(wù)的對象：公民、社會和并非空洞無物的公共利益。

如上所述，當(dāng)代中國行政責(zé)任的研究面臨著一系列廣泛而深刻的難題，甚至說存在著一種可以稱為行政責(zé)任研究困境的現(xiàn)實處境。因此，必須充分認(rèn)識到行政責(zé)任研究的重要性和艱巨性，深入反思這些問題的深層原因，并切實加強行政責(zé)任問題的理論研究，不斷提高理論研究的深度、解釋力及其解決實際問題的能力，才能促進有中國特色的行政管理學(xué)理論的可持續(xù)發(fā)展，并進而推動我國行政體制改革和政治體制改革的進步，為建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的現(xiàn)代化政府作出理論上的貢獻。這無疑是所有行政管理研究者以及對行政管理體制研究感興趣的人們的共同使命。

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