政府管理改進(jìn)的制度保障：法律規(guī)制的協(xié)調(diào)與完善

摘 要：在“依法行政”的時(shí)代背景下，法律規(guī)制的協(xié)調(diào)與完善是政府管理改進(jìn)的重要條件。沒有協(xié)調(diào)、完善的法律規(guī)制，或者法律規(guī)制方面存在明顯漏洞，政府管理改進(jìn)都會(huì)受到阻滯。因此，通過對(duì)十余部與濕地管理密切相關(guān)的法律、行政法規(guī)的評(píng)估，檢討了政府濕地管理法律規(guī)制，闡述了我國濕地行政管理立法取得的進(jìn)展，分析了我國濕地行政管理法律規(guī)制存在的不協(xié)調(diào)、不完善之處，提出了完善我國濕地行政管理法律規(guī)制的建議。

關(guān)鍵詞：政府管理；法律規(guī)制

中圖分類號(hào):D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1008-7168(2007)02-0066-07

作為多種要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，濕地保護(hù)涉及多個(gè)政府部門，也涉及多部法律、行政法規(guī)。從濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的視角看，這些法律、行政法規(guī)在規(guī)定政府濕地管理體制、管理方法上取得了較大進(jìn)展，但也存在一些不協(xié)調(diào)、不完善之處。因此，有必要在法律評(píng)估的基礎(chǔ)上提出法律完善建議，為改進(jìn)政府濕地管理提供法律依據(jù)。

一、我國濕地行政管理立法取得的進(jìn)展

（一）明確規(guī)定了濕地各生態(tài)要素的行政主管部門

濕地是一個(gè)由多種生態(tài)要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)于濕地水、土、草、林、野生動(dòng)物等生態(tài)要素的管理，我國都有專門法律予以對(duì)應(yīng)，這些法律明確規(guī)定了濕地各生態(tài)要素的行政主管部門，體現(xiàn)了權(quán)力分工、專業(yè)化以及行政責(zé)任的價(jià)值取向，如《水法》第12條、《土地管理法》第5條等的規(guī)定。

（二）原則劃分了濕地各生態(tài)要素行政主管部門的縱向、橫向權(quán)限

為了防范濕地各生態(tài)要素分頭管理可能出現(xiàn)的分工不明、超越權(quán)限等問題，我國法律原則上劃分了濕地各生態(tài)要素行政主管部門的縱向、橫向權(quán)限。對(duì)于縱向權(quán)限，遵循中央（上級(jí)）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方（下級(jí)）主動(dòng)性、積極性的原則，法律往往從三個(gè)方面予以規(guī)定：第一，規(guī)定國務(wù)院行政主管部門負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)某濕地生態(tài)要素的管理，縣級(jí)以上地方人民政府行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)該生態(tài)要素的管理，如《環(huán)境保護(hù)法》第7條的規(guī)定。第二，具體規(guī)定中央和地方政府的職責(zé)權(quán)限范圍，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第23條的規(guī)定。第三，當(dāng)同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生管理爭議時(shí)，法律往往賦權(quán)爭議雙方共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)予以裁決，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第23條第3款的規(guī)定。上述法律規(guī)定對(duì)于防范越權(quán)和管理權(quán)力過于集中，對(duì)于充分調(diào)動(dòng)地方或者下級(jí)的積極性，因地制宜地采取管理措施都是必要的。對(duì)于橫向權(quán)限，遵循專業(yè)化和權(quán)力制約原則，當(dāng)濕地同一生態(tài)要素由兩個(gè)或者兩個(gè)以上同級(jí)行政主管部門管理時(shí)，為了避免職責(zé)不清，法律通常從兩個(gè)方面加以規(guī)定：第一，原則規(guī)定各行政主管部門的職責(zé)權(quán)限，如《水污染防治法》第4條、《野生動(dòng)物保護(hù)法》第7條的規(guī)定。第二，規(guī)定審批前置程序，使政府各個(gè)部門的工作相互配合，相互監(jiān)督，如《水污染防治法》第13條的規(guī)定。

（三）提及了濕地各生態(tài)要素行政主管部門的行政協(xié)助制度

在我國，濕地各生態(tài)要素由不同行政主管部門管理。為了提高管理的整體效能，就需要不同層級(jí)政府之間、同一層級(jí)不同政府部門之間的合作、協(xié)助。對(duì)此，我國一些法律提及了行政合作制度，如《水污染防治法》第4條、《防沙治沙法》第5條、《防洪法》第8條的規(guī)定等。

（四）規(guī)定了政府管理濕地各生態(tài)要素的方法與手段

政府管理濕地各生態(tài)要素的方法和手段是多種多樣的，我國法律規(guī)定的行政方法和手段主要包括：立法、規(guī)劃、許可、登記備案、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、管理信息系統(tǒng)、應(yīng)急措施、檢查、處罰、檢驗(yàn)檢疫、驗(yàn)收、征收、征用、收回、補(bǔ)償、給付、合同、協(xié)調(diào)、服務(wù)、指導(dǎo)等。

（五）關(guān)注了公民、法人和其他組織在濕地保護(hù)中的權(quán)利與義務(wù)

濕地保護(hù)是一項(xiàng)需要全民參與的事業(yè)，我國法律對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)中行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，主要從三個(gè)方面予以關(guān)注：第一，為行政相對(duì)人設(shè)定濕地保護(hù)的一般性義務(wù)，并賦予其監(jiān)督、檢舉的權(quán)利，如《環(huán)境保護(hù)法》第6條、《水土保持法》第3條、《水污染防治法》第5條的規(guī)定等。第二，賦予公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，如《水污染防治法》第13條的規(guī)定。公眾參與程序尤其體現(xiàn)在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，該法第5條對(duì)公眾參與作了原則性規(guī)定，第11條對(duì)參與意見如何處理作了具體規(guī)定，這些規(guī)定是已評(píng)估法律中比較有特色的規(guī)定。第三，明確規(guī)定了濕地管理中行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)制度。有權(quán)利即有救濟(jì)，政府部門在對(duì)濕地各生態(tài)要素實(shí)施管理時(shí)，如果行政相對(duì)人認(rèn)為政府機(jī)關(guān)的管理行為侵犯了自己的合法權(quán)益，可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向人民法院提起行政訴訟，以維護(hù)自己的合法權(quán)益，如《水土保持法》第38條的規(guī)定。

二、我國濕地行政管理法律規(guī)制存在的不協(xié)調(diào)與不完善

（一）管理體制上的摩擦與不順

我國現(xiàn)行立法所確定的濕地各生態(tài)要素管理體制，尚存在一些摩擦和不順。例如，《水法》第12條規(guī)定了“水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，《水污染防治法》第4條規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)督管理”的管理體制，兩個(gè)管理體制之間便產(chǎn)生了如何協(xié)調(diào)的問題。再如，按照《自然保護(hù)區(qū)條例》第8條的規(guī)定，國家對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國自然保護(hù)區(qū)的綜合管理。但是，按照2004年6月5日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》，各級(jí)政府林業(yè)部門對(duì)濕地保護(hù)管理工作有“組織協(xié)調(diào)權(quán)”。由于濕地自然保護(hù)區(qū)是自然保護(hù)區(qū)的重要構(gòu)成部分，因而在濕地自然保護(hù)區(qū)就出現(xiàn)了兩種不同的管理體制，一種是“綜合管理與分部門管理相結(jié)合”，另一種是“協(xié)調(diào)管理與分部門管理相結(jié)合”，且綜合管理、協(xié)調(diào)管理的主體分別是政府環(huán)境部門和政府林業(yè)部門，兩種管理體制怎樣銜接成為自然保護(hù)區(qū)管理中亟待解決的問題。

（二）一些法律規(guī)范之間缺乏系統(tǒng)性

我國現(xiàn)行立法模式是針對(duì)濕地各生態(tài)要素所進(jìn)行的專門立法，因而立法在濕地保護(hù)問題上缺乏系統(tǒng)性的問題便凸顯出來。立法上的這種缺陷與部門立法習(xí)慣不無關(guān)系。由于政府部門所具有的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，我國許多自然資源管理與保護(hù)方面的立法，最初都是由政府主管部門主持起草并征求意見的。這種立法程序的優(yōu)點(diǎn)是比較能夠發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但也可能導(dǎo)致立法系統(tǒng)性的缺失。

如《土地管理法》第４條劃分了土地類型，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。濕地除小部分屬于農(nóng)用地外，其余大部分都屬于未利用地，而該法第38條又規(guī)定，國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人開發(fā)未利用地。按此規(guī)定，大部分濕地都有可能因?yàn)檫@一鼓勵(lì)政策被開發(fā)為農(nóng)用地或者建設(shè)用地?！斗篮榉ā返?4條規(guī)定了平原、洼地、水網(wǎng)圩區(qū)、山谷、盆地等易澇地區(qū)的除澇治澇、發(fā)展耐澇農(nóng)作物以及洪澇、干旱、鹽堿綜合治理問題，這一規(guī)定雖然對(duì)除澇治澇有益，但可能對(duì)涵養(yǎng)濕地水源不利。該法第15條規(guī)定了長江、黃河、珠江、遼河、淮河、海河等大江大河入海河口的整治和圍海造地問題。由于大江大河在入海時(shí)常常形成沖擊平原和濕地，所以，整治這些入海河口和圍海造地可能會(huì)破壞濕地，改變土地用途。該法第17條規(guī)定了防洪工程和其他水工程、水電站的建設(shè)與審批，但是，該法條只提到建設(shè)這些工程應(yīng)當(dāng)符合防洪規(guī)劃的要求，并未提到符合生態(tài)保護(hù)方面的要求。實(shí)際上，水庫和水電站的攔水功能，可能造成流域周邊、流域下游地下水位的下降和濕地水源的匱乏。《公路法》第28條賦予了單位和個(gè)人在公路建設(shè)中依法使用國有荒山、荒地或者在國有荒山、荒地、河灘、灘涂上挖沙、采石、取土的權(quán)利，這一賦權(quán)可能會(huì)對(duì)濕地生態(tài)環(huán)境造成損害，但該法條并未細(xì)致考慮這一問題。該法第29條規(guī)定，公路建設(shè)依法使用土地和搬遷居民，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)給予支持和協(xié)助，這種支持和協(xié)助與地方政府的濕地保護(hù)職能可能出現(xiàn)政策上的矛盾，不利于濕地保護(hù)。

（三）法律條款的技術(shù)清晰度不夠

我國法律、行政法規(guī)對(duì)于政府管理活動(dòng)的規(guī)定，普遍存在著技術(shù)清晰度不夠的問題。法律經(jīng)常使用“有關(guān)部門”“國務(wù)院有關(guān)部門”“同級(jí)有關(guān)部門”“科學(xué)論證”“公共利益”“國家建設(shè)”“合理保護(hù)開發(fā)、利用”“均衡利用”“科學(xué)合理地使用”“特殊管理”“采取措施”“采取有效措施”“采取其他補(bǔ)救措施”“限期采取有效措施”“綜合防治措施”“必要的基礎(chǔ)資料”“妥善處理”“成績顯著”等用語，這些用語或多或少都存在含義模糊、概念不清的問題。法律條款的技術(shù)清晰度不夠，會(huì)給法律執(zhí)行帶來兩方面困難，一是使執(zhí)法者無所適從，二是增加執(zhí)法者偏離法律目標(biāo)的隨意性，這方面的案例在中外政府管理實(shí)踐中都屢見不鮮。

（四）法律遺漏了一些政府應(yīng)有職責(zé)

濕地保護(hù)涉及的行政管理事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，我國現(xiàn)有政府職責(zé)并未覆蓋濕地保護(hù)所涉及的行政管理事項(xiàng)，有些濕地保護(hù)事項(xiàng)尚無人負(fù)責(zé)，如濕地中廢棄物的回收與處理問題。濕地廢棄物的回收與處理是關(guān)系濕地生態(tài)環(huán)境的重要問題，廢棄物不及時(shí)回收與處理，不僅造成資源、能量浪費(fèi)，而且可能造成對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的污染破壞，因此，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這一事項(xiàng)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。

（五）某些法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的罰款權(quán)力缺少罰款數(shù)額的規(guī)定

我國一些法律在規(guī)定行政機(jī)關(guān)的罰款權(quán)力時(shí)，缺少對(duì)罰款數(shù)額的規(guī)定。如《環(huán)境保護(hù)法》第36條規(guī)定了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目防污設(shè)施未建成或者未達(dá)標(biāo)即投入使用的罰款，第37條規(guī)定了對(duì)擅自拆除或者閑置防污設(shè)施的罰款，第38條規(guī)定了對(duì)造成污染企事業(yè)單位的罰款，第39條規(guī)定了對(duì)逾期未完成治污任務(wù)的企事業(yè)單位的罰款，這些罰款均未規(guī)定罰款數(shù)額。類似的情形還有《水土保持法》第32條、第33條、第34條、第35條、第36條等。法律規(guī)定的這種缺失，容易導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)的濫用，不利于行政機(jī)關(guān)依法行政，也不利于對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)。

（六）濕地行政管理法律責(zé)任不夠完善

我國《刑法》《民法通則》規(guī)定的刑事、民事法律責(zé)任，由于受到責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任內(nèi)容的限制，不適用對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員履職違法法律責(zé)任的追究，而后一種法律責(zé)任恰恰是濕地保護(hù)與合理利用的充分必要條件?！胺韶?zé)任”必須由法律設(shè)定，且必須通過一定的法律途徑予以追究。因此，法律如何設(shè)定行政法律責(zé)任，直接關(guān)系責(zé)任政府的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。在已評(píng)估的法律、法規(guī)中，對(duì)行政法律責(zé)任規(guī)定較有特色的是《農(nóng)業(yè)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。《農(nóng)業(yè)法》第12章規(guī)定的“法律責(zé)任”，全部涉及行政法律責(zé)任；《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》注意了權(quán)責(zé)相配原則，該法第29條、第30條、第32條、第34條、第35條分別規(guī)定了規(guī)劃編制部門、規(guī)劃審批部門、建設(shè)項(xiàng)目審批部門、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件預(yù)審（審核、審批）部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門的法律責(zé)任。盡管這些規(guī)定在操作程序上還有待具體，但卻為其他法律對(duì)法律責(zé)任的設(shè)定，尤其是對(duì)法律責(zé)任如何體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致原則提供了示范。

在這方面，我國法律制度存在較多問題：

1．偏重規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)而忽視了行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。如《環(huán)境保護(hù)法》第3章為政府機(jī)關(guān)設(shè)定了多項(xiàng)義務(wù)，然而在“法律責(zé)任”一章中，則很難找到與前述義務(wù)相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，只在第45條籠統(tǒng)規(guī)定“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。類似情形也存在于《公路法》《土地管理法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律、行政法規(guī)中。

2．偏重規(guī)定行政相對(duì)人的法律責(zé)任而對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任有所忽略。如《環(huán)境保護(hù)法》第37條只規(guī)定了行政相對(duì)人的法律責(zé)任。但是，如果環(huán)境污染是由于行政主管部門的錯(cuò)誤同意或者違法同意而造成的，行政主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么法律責(zé)任，該法并沒有相應(yīng)的規(guī)定。法律這種注重規(guī)定行政相對(duì)人責(zé)任而忽略行政機(jī)關(guān)責(zé)任的情形，不利于行政機(jī)關(guān)忠實(shí)履行社會(huì)義務(wù)。

3．對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)運(yùn)用失當(dāng)缺乏法律責(zé)任的規(guī)定。社會(huì)范圍之大以及復(fù)雜程度加劇，法律賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)是必要的。但是，行政自由裁量權(quán)的存在，使得行政權(quán)力成為國家權(quán)力中最具個(gè)性的權(quán)力，也最容易在運(yùn)用過程中造成行政不當(dāng)，這對(duì)濕地保護(hù)是非常不利的。如《自然保護(hù)區(qū)條例》第35條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定……對(duì)自然保護(hù)區(qū)造成破壞的，可以處以300元以上１萬元以下的罰款?！痹谶@里，300元到１萬元的罰款幅度就是行政執(zhí)法人員可以自由裁量的幅度。在行政處罰適用中，如果出現(xiàn)處罰畸輕畸重的情況，就屬于行政不當(dāng)。但是，我國法律并沒有對(duì)行政不當(dāng)規(guī)定法律責(zé)任，這也是我國行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中屢屢出現(xiàn)行政不當(dāng)?shù)闹匾颉?/p>

4．對(duì)由于政府決策失誤造成的濕地?fù)p害，缺乏補(bǔ)救責(zé)任的規(guī)定。在我國，濕地保護(hù)方面存在的諸多問題，有許多是由于政府決策失誤而造成的。決策失誤追究個(gè)人責(zé)任固然有難度，但是，政府通過補(bǔ)救方式對(duì)決策失誤的后果予以補(bǔ)救當(dāng)屬責(zé)任政府的應(yīng)有之義。在這方面，我國許多法律都規(guī)定了個(gè)人或者組織的“生態(tài)環(huán)境破壞補(bǔ)救責(zé)任”，如《水污染防治法》第55條、《草原法》第65條的規(guī)定等。對(duì)此，我國法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府的“環(huán)境決策失誤補(bǔ)救責(zé)任”，規(guī)定“政府具有恢復(fù)原狀、限期治理義務(wù)”以及不履行義務(wù)的法律責(zé)任。

三、完善我國濕地行政管理法律規(guī)制的建議

在“依法行政”成為主導(dǎo)價(jià)值觀念的時(shí)代背景下，改進(jìn)政府管理應(yīng)當(dāng)關(guān)注法律規(guī)制的協(xié)調(diào)與完善，使改進(jìn)政府管理有法可依。在濕地行政管理方面，我國法律、行政法規(guī)需要完善之處較多，本文主要概括闡述管理體制、管理權(quán)力、管理規(guī)劃、管理具體制度以及行政參與等問題。

（一）制定統(tǒng)一濕地保護(hù)法律規(guī)范，確定濕地分類管理體制

濕地保護(hù)沒有專門立法是我國濕地保護(hù)諸多問題產(chǎn)生的重要原因。1992年我國加入《濕地公約》后，我國政府濕地保護(hù)專門立法的意識(shí)增強(qiáng)，《濕地保護(hù)條例》已列入國家立法計(jì)劃。濕地統(tǒng)一立法的核心問題是確定濕地行政管理體制，這種管理體制以分類管理為宜。

1．在國際重要濕地自然保護(hù)區(qū)和國家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)，建立統(tǒng)一的行政管理體制。截止到2000年底，中國內(nèi)地已建成各類濕地自然保護(hù)區(qū)335個(gè)，其中國家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)46個(gè)，省級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)120個(gè)，地市縣級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)169個(gè)。此外，從1992年至2001年，我國陸續(xù)有21塊天然濕地自然保護(hù)區(qū)被批準(zhǔn)列入國際重要濕地名錄^{［1］（p.15）}。鑒于國際重要濕地自然保護(hù)區(qū)和國家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)在中國乃至世界范圍濕地資源中的重要地位，對(duì)其實(shí)行統(tǒng)一管理是必要的，其目的是克服要素式管理體制下的管理不平衡。

2．對(duì)國際重要濕地自然保護(hù)區(qū)和國家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)以外的濕地，建立“協(xié)調(diào)式管理體制”，由法律確定協(xié)調(diào)管理主體，負(fù)責(zé)對(duì)濕地要素式管理帶來的問題予以協(xié)調(diào)解決。國際重要濕地自然保護(hù)區(qū)和國家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)以外的濕地，由于其功能、價(jià)值、資源、面積等方面的特性，有的已建立自然保護(hù)區(qū)，有的尚未建立自然保護(hù)區(qū)。在已建立濕地自然保護(hù)區(qū)的地方，協(xié)調(diào)管理主體需要協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)部門、各政府主管部門的關(guān)系；在尚未建立自然保護(hù)區(qū)的地方，協(xié)調(diào)管理主體需要協(xié)調(diào)各政府主管部門的關(guān)系。鑒于要素式管理與濕地生態(tài)系統(tǒng)的不適應(yīng)，我國應(yīng)當(dāng)確定由國務(wù)院林業(yè)主管部門以及縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門作為濕地管理的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，確定由國務(wù)院以及縣級(jí)以上地方人民政府水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、海洋、建設(shè)等行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管濕地管理工作。

（二）調(diào)整政府部門權(quán)力，使權(quán)力配置更為合理

政府部門的權(quán)力由法律、法規(guī)設(shè)定。如果這種設(shè)定不合理，就會(huì)對(duì)實(shí)際行政效能造成較大負(fù)面影響，此時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮修改法律、法規(guī)，對(duì)政府部門的原有權(quán)力作適當(dāng)調(diào)整。從濕地保護(hù)角度看，我國亟須調(diào)整政府部門的權(quán)力。

1.理順?biāo)姓块T與環(huán)境保護(hù)部門在水污染防治工作中的關(guān)系?！端ā返?2條第4款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)水功能區(qū)的水質(zhì)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)?！薄端廴痉乐畏ā返?8條規(guī)定：“國家確定的重要江河流域的水資源保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)其所在流域的省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況”；該法第4條規(guī)定：“各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)部門是對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)”。這些法律規(guī)定表明，在水污染防治特別是水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作中，水行政部門與環(huán)境保護(hù)部門的職能有較多交叉，這種職能交叉有利有弊，但從總體上看，弊大于利，尤其是在信息不共享的情況下，其弊更為突出。從行政權(quán)力統(tǒng)一運(yùn)用、避免政出多門和節(jié)約行政成本出發(fā)，有必要對(duì)《水法》和《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，將水環(huán)境質(zhì)量狀況監(jiān)測(cè)職能實(shí)施統(tǒng)一歸并。

2.增加政府環(huán)境保護(hù)部門的強(qiáng)制性權(quán)力^［2］。政府環(huán)境保護(hù)部門是對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，從目前情況看，這一部門權(quán)力的普遍性是不爭的事實(shí)，但權(quán)力的有效性卻大打折扣。也就是說，環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)力幾乎與其他所有政府部門的權(quán)力都有交叉，但環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)力無論對(duì)一級(jí)政府還是對(duì)其他政府職能部門都形不成約束力量，其中最主要原因就是政府熱衷GDP增長而對(duì)污染企業(yè)“心慈手軟”，且環(huán)境保護(hù)部門對(duì)各種環(huán)境污染行為缺乏強(qiáng)制性手段。鑒于我國環(huán)境保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，建議《環(huán)境保護(hù)法》適當(dāng)增加環(huán)境保護(hù)部門的強(qiáng)制性權(quán)力。

3.對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)歸并。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條的規(guī)定，我國所建立的是一個(gè)多頭管理、分散的海洋環(huán)境保護(hù)行政管理體制，這種體制在實(shí)際行政管理中不可避免地出現(xiàn)“政出多門”。盡管該法第19條規(guī)定了有權(quán)部門的“聯(lián)合執(zhí)法”，但這一規(guī)定對(duì)于克服政出多門弊端的作用十分有限，我國海洋環(huán)境保護(hù)不盡如人意的實(shí)際情況也證明了這一點(diǎn)。鑒于“政出多門”給海洋環(huán)境保護(hù)設(shè)置的障礙，建議對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條進(jìn)行修改，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)權(quán)力實(shí)施適當(dāng)歸并。

4.增加權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)城市規(guī)劃的審批權(quán)力?！冻鞘幸?guī)劃法》第12條規(guī)定：“城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃”；第21條第7款規(guī)定：“城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批”；同條第8款規(guī)定：“城市詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批；編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細(xì)規(guī)劃，除重要的詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批”。從這些法律規(guī)定可以看出，城市人民政府既負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃，又負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)城市規(guī)劃，這顯然不利于城市規(guī)劃權(quán)的科學(xué)、合理運(yùn)用。建議對(duì)《城市規(guī)劃法》的相關(guān)條款進(jìn)行修改，在城市規(guī)劃審批方面增加同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的審批權(quán)。

5.賦予規(guī)劃主管部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和加處罰款權(quán)。城市規(guī)劃經(jīng)審批后，由規(guī)劃主管部門組織實(shí)施，其執(zhí)法手段主要是“一書兩證”制度。目前，由于規(guī)劃主管部門沒有行政強(qiáng)制權(quán)，不能使用強(qiáng)制手段對(duì)城市違法建設(shè)行為予以制止，使得城市違法建設(shè)行為屢禁不止，許多違法建（構(gòu)）筑物難以執(zhí)行拆除，直接危害法律的權(quán)威和執(zhí)法的嚴(yán)肅性。因此，有必要糾正《城市規(guī)劃法》“重審批，輕監(jiān)管”的傾向，賦予規(guī)劃主管部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和加處罰款權(quán)。當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)不予拆除的，由規(guī)劃主管部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)不予改正的，加處罰款。

6.對(duì)行政自由裁量權(quán)規(guī)定限制性條款。我國許多法律、行政法規(guī)都設(shè)定了行政自由裁量權(quán)，但缺少對(duì)行政自由裁量權(quán)的限制性規(guī)定。如《漁業(yè)法》第34條規(guī)定：“禁止圍湖造田。沿海灘涂未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，不得圍墾；重要的苗種基地和養(yǎng)殖場(chǎng)所不得圍墾?！边@一規(guī)定是維護(hù)生態(tài)平衡的重要舉措，對(duì)濕地保護(hù)有積極意義。在這里，法律賦予縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)圍墾灘涂的自由裁量權(quán)，但應(yīng)當(dāng)對(duì)人民政府的批準(zhǔn)行為進(jìn)行必要限制，規(guī)定批準(zhǔn)條件、批準(zhǔn)權(quán)限、批準(zhǔn)程序以及違法批準(zhǔn)或者越權(quán)批準(zhǔn)的法律責(zé)任等，這對(duì)于規(guī)范政府的批準(zhǔn)行為有重要意義。

（三）規(guī)范政府規(guī)劃行為，提高政府規(guī)劃的執(zhí)行力

政府各類規(guī)劃是政府管理活動(dòng)的起點(diǎn)，也是政府管理活動(dòng)的目標(biāo)。現(xiàn)實(shí)中我國規(guī)劃體制存在諸多問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了規(guī)劃作用的發(fā)揮，因而有必要通過法律對(duì)政府規(guī)劃體系、政府規(guī)劃編制的前期工作（擬訂規(guī)劃編制工作方案、基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、重大項(xiàng)目論證等）、政府規(guī)劃編制的部門會(huì)同制、政府各項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接、規(guī)劃編制的社會(huì)參與和論證、規(guī)劃的審批管理、規(guī)劃的執(zhí)行機(jī)制、規(guī)劃評(píng)估與調(diào)整等作出明確規(guī)定，使政府各類規(guī)劃真正成為政府管理活動(dòng)的依據(jù)，切實(shí)提高政府規(guī)劃的執(zhí)行力。

（四）建立、完善政府管理具體制度，提高執(zhí)法效能

政府管理具體制度是政府部門執(zhí)法的直接依據(jù)，這些具體制度的有無和完善程度，對(duì)執(zhí)法效能產(chǎn)生直接影響。從濕地保護(hù)角度看，目前我國需要建立、完善政府管理的具體制度。

1.建立漁獲量申報(bào)制度^［3］?！稘O業(yè)法》第22條明確規(guī)定了“捕撈限額制度”。捕撈限額制度是世界通行的漁業(yè)管理制度，但《漁業(yè)法》并未規(guī)定漁獲量申報(bào)制度，也未規(guī)定違反捕撈限額制度的法律責(zé)任，這對(duì)于捕撈限額制度的執(zhí)行是不利的。建議法律規(guī)定漁獲量申報(bào)制度，要求從事捕撈作業(yè)的單位和個(gè)人在每個(gè)航次后，及時(shí)、準(zhǔn)確地向漁業(yè)管理部門申報(bào)漁獲物的品種、數(shù)量，對(duì)不如實(shí)申報(bào)以及超出捕撈限額的單位和個(gè)人依法給予行政處罰。與此相適應(yīng)，漁業(yè)管理部門應(yīng)當(dāng)遵循便民與服務(wù)的行政理念，在漁業(yè)港口或者碼頭設(shè)立申報(bào)點(diǎn)，及時(shí)取得數(shù)據(jù)，掌握捕撈進(jìn)度。

2.完善自然保護(hù)區(qū)土地使用制度，解決自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬問題。自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬問題是自然保護(hù)區(qū)多部門管理、利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)的主要原因?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)土地管理辦法》第7條第2款規(guī)定：“自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的國有土地使用者和集體土地所有者，應(yīng)當(dāng)依照國家土地管理法律、法規(guī)，向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理行政主管部門申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取土地證書。依法確定的土地所有權(quán)和使用權(quán)，不因自然保護(hù)區(qū)的劃定而改變?！痹摴芾磙k法之所以作這樣的規(guī)定，主要是因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的敏感性。但是，由于自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有土地使用權(quán)，導(dǎo)致其無法對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)施有效管理，也導(dǎo)致其與周邊村民的關(guān)系常處于緊張對(duì)立之中，土地糾紛時(shí)有發(fā)生。可見，如果不能妥善解決自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬問題，自然保護(hù)區(qū)就會(huì)被周邊村民不斷“蠶食”而最終得不到保護(hù)。建議《自然保護(hù)區(qū)條例》明確規(guī)定采用購買或者租賃方式，轉(zhuǎn)移自然保護(hù)區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)或者使用權(quán)。

3.建立“用水總量控制”“用水定額管理”法律責(zé)任制度以及水資源依法有償轉(zhuǎn)讓制度。用水總量控制是指由水行政主管部門或者有關(guān)人民政府依據(jù)流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃，在預(yù)留出生態(tài)補(bǔ)償用水后，以流域?yàn)閱卧贫ㄋ糠峙浞桨?，確定流域內(nèi)省、自治區(qū)、直轄市的用水總量，這個(gè)用水總量是剛性而不能突破的。用水定額管理是指由有關(guān)行政機(jī)關(guān)根據(jù)批準(zhǔn)的水量分配方案，確定本行政區(qū)域內(nèi)各行各業(yè)的用水定額?！端ā芬?guī)定的這兩種制度，對(duì)于水資源的可持續(xù)利用是一種有效控制方法。但是，該法對(duì)兩項(xiàng)制度的執(zhí)行以及執(zhí)行不力的法律責(zé)任的規(guī)定并不具體。此外，該法對(duì)于個(gè)人或者組織用水額度的節(jié)約也未規(guī)定鼓勵(lì)性條款，使水權(quán)交易受到限制。建議對(duì)《水法》相關(guān)條款進(jìn)行修改，明確規(guī)定違背用水總量控制、用水定額管理制度的法律責(zé)任以及水資源依法有償轉(zhuǎn)讓制度。

4.擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的適用范圍?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估。”可見，我國法律規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)只適用規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目而不適用國家法律、法規(guī)、規(guī)章以及公共政策。建議對(duì)該法相關(guān)條款進(jìn)行修改，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)適用范圍擴(kuò)大到規(guī)章、規(guī)定、政策。原因是，如果這些規(guī)范性文件與政策中含有對(duì)環(huán)境可能造成破壞的內(nèi)容，不經(jīng)評(píng)估即付諸實(shí)施，其對(duì)環(huán)境的破壞性是某些專業(yè)規(guī)劃和某個(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目所不能比擬的。對(duì)規(guī)章、規(guī)定、政策等進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)在國外已有先例：美國環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象就包括聯(lián)邦政府的立法建議和其他對(duì)人類環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦行為；俄羅斯“國家生態(tài)鑒定”的對(duì)象則更廣泛，不僅包括企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織的行為，而且包括聯(lián)邦政府的行為^［4］。

（五）重視行政參與，調(diào)整政府與社會(huì)關(guān)系

行政參與要求政府在作出關(guān)乎公民切身利益的行政決定時(shí)要說明理由，并聽取他們的意見，給他們以陳述、辯駁的機(jī)會(huì)。從更廣泛意義上看，行政參與還包括非政府組織在法律授權(quán)和行政委托條件下參與政府公共管理的活動(dòng)。行政參與既能夠有效提升公民權(quán)利意識(shí)和社會(huì)自律程度，也能夠大大降低行政成本。

從濕地保護(hù)行政參與角度看，目前我國需要注意解決的問題是：

1.提升非政府組織（NGO）在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條、第11條分別規(guī)定了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原則和形式，但未提及各類民間環(huán)保組織。目前，我國有各類民間環(huán)保組織兩千多個(gè)^［5］，是對(duì)抗環(huán)境破壞、環(huán)境污染的一支不可忽視的力量。由于政府環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)權(quán)力、能力有限，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中難免有疏漏，建議增加民間環(huán)保組織參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)條款。民間環(huán)保組織作出的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論雖然不具有法律效力，但是，民間環(huán)保組織介入環(huán)境影響評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了社會(huì)自我管理的發(fā)展趨向，對(duì)污染環(huán)境的個(gè)人和組織形成輿論制約，必要時(shí)，也可以為政府環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提供科學(xué)數(shù)據(jù)。因此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)民間環(huán)保組織的支持和引導(dǎo)，多層次地搭建與民間環(huán)保組織溝通的平臺(tái)，就重要環(huán)保政策、法規(guī)和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行相互溝通，鼓勵(lì)民間環(huán)保組織在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中發(fā)揮更大作用。

2.增加草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)人員編制，建立強(qiáng)有力的草原執(zhí)法組織。按照《草原法》的規(guī)定，我國草原執(zhí)法行政主體是政府草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區(qū)縣級(jí)以上地方政府草原行政主管部門設(shè)立的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（草原監(jiān)理站）。草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)通常分為省、地（市）、縣三級(jí)，這些機(jī)構(gòu)雖然不是行政機(jī)關(guān)，但卻由于法律的授權(quán)而獲得行政主體資格，成為依法保護(hù)草原的重要力量。目前，我國草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主要問題是人員編制過少，無法適應(yīng)草原面積大、管理任務(wù)繁重的需要。因此，建立強(qiáng)有力的草原執(zhí)法組織勢(shì)在必行。建議對(duì)《草原法》相關(guān)條款進(jìn)行修改，增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府草原監(jiān)理人員的規(guī)定，為草原面積較大的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）配備草原監(jiān)理人員。

3.動(dòng)員全社會(huì)共同參與野生動(dòng)物保護(hù)工作?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》雖然在第5條提及了公民的權(quán)利義務(wù)，在第22條、23條提到了授權(quán)組織，但從總體上看，該法對(duì)全社會(huì)共同參與野生動(dòng)物保護(hù)工作重視不夠?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)野生動(dòng)物的最大威脅來自于人類對(duì)野生動(dòng)物的濫捕、濫殺和對(duì)野生動(dòng)物棲息環(huán)境的破壞。因此，野生動(dòng)物保護(hù)應(yīng)當(dāng)注意規(guī)范人的活動(dòng)以及動(dòng)員全社會(huì)的共同參與。建議法律對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的社會(huì)參與問題作進(jìn)一步規(guī)定，特別是對(duì)授權(quán)組織、委托組織、野生動(dòng)物保護(hù)組織等作進(jìn)一步規(guī)定，使政府外組織能夠名正言順地進(jìn)入野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域。

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四、結(jié) 論

法律條款是否協(xié)調(diào)或者較少漏洞，綜合反映立法程序設(shè)置、立法主體的知識(shí)和價(jià)值觀念、立法分析投入以及立法技術(shù)手段等，一言以蔽之，綜合反映一國法律文化的發(fā)展水平。由于多種原因，特別是由于人的認(rèn)識(shí)能力的局限和事物的動(dòng)態(tài)發(fā)展，法律漏洞無法避免且遲早會(huì)在執(zhí)行的過程中顯露出來。對(duì)于法律漏洞，比較好的方法是在評(píng)估的基礎(chǔ)上予以彌補(bǔ)。為此，本課題組通過設(shè)定技術(shù)性和非技術(shù)性指標(biāo)，對(duì)十余部法律、行政法規(guī)從濕地保護(hù)的視角進(jìn)行了評(píng)估，并在評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)每一部法律提出了修改建議。課題組采用的技術(shù)性指標(biāo)包括水文（大壩、灌溉設(shè)施、上游水庫、防洪等）、排水（建設(shè)排水、農(nóng)業(yè)排水、牧業(yè)排水、圍海造田、氣候控制等）、“點(diǎn)”污染（工業(yè)化學(xué)污染、城市下水等）、“面”污染（農(nóng)藥、城市垃圾、建筑垃圾等的釋放）、土地轉(zhuǎn)化（農(nóng)業(yè)侵占、垃圾填埋、建設(shè)用地、泥炭開采、水產(chǎn)養(yǎng)殖等）、濕地利用（蘆葦養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、禽蛋收集、旅游等）、生態(tài)工程（植被保護(hù)、外來物種引入、滅鼠等）等，非技術(shù)性指標(biāo)包括立法背景、權(quán)力與體制、技術(shù)清晰度、執(zhí)行、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰、權(quán)利義務(wù)與公眾參與、費(fèi)用保障等。

近些年來，隨著各國對(duì)濕地生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用研究的深入，我國也逐漸意識(shí)到了濕地在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的重要功能，對(duì)濕地保護(hù)給予了越來越多的重視。目前，我國雖未制定、頒布專門用于濕地保護(hù)的法律、行政法規(guī)，但從針對(duì)濕地各生態(tài)要素所進(jìn)行的立法中，仍然可以發(fā)現(xiàn)許多與濕地保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容。由于政府行為必須從屬于法律，因此，濕地管理法律環(huán)境（法律制度的有無、法律制度的完善程度）的好壞是政府濕地管理活動(dòng)合理與否的重要前提。因此，有必要評(píng)估、檢討我國濕地管理立法，為政府濕地管理創(chuàng)設(shè)良好法律環(huán)境。

(本組論文的寫作得到了中國政法大學(xué)教授、司法文書與行政公文寫作專家、中國法學(xué)會(huì)法律文書學(xué)研究會(huì)顧問陳天恩先生的指導(dǎo)；得到了中國政法大學(xué)行政法學(xué)碩士研究生吳成云、程萬里、程敏敏、陳斐的大力幫助，在此表示衷心感謝！)

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（執(zhí)筆人：郎佩娟 王 蓉）

［責(zé)任編輯：王 篆 E-mail：zhuan.wang@163.com］