地方政府競爭：理論的源起、演化及其中國化境況

（天津社會科學院，天津 300191）

摘 要：地方政府競爭的全球背景是區(qū)域主義的崛起，地區(qū)背景則是大國體制的轉(zhuǎn)型。對地方政府及政府競爭的研究，并不是現(xiàn)代經(jīng)濟學的專利。從古典經(jīng)濟學到新制度經(jīng)濟學，對地方政府經(jīng)濟的理論研究就從來沒有停止過。一大批經(jīng)濟學家已經(jīng)將注意力投向作為大國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和新興增長力量代表的中國身上。國內(nèi)一些學者也積極嘗試運用這一新視角研究中國經(jīng)濟問題。由于政治體制、經(jīng)濟體制不同所導致的集中和分權(quán)的巨大差異，中國的地方政府競爭與西方國家的地方政府競爭差別很大。利用地方政府競爭理論分析中國的經(jīng)濟問題亟待深化。

關(guān)鍵詞：地方政府競爭；區(qū)域主義；體制轉(zhuǎn)型；經(jīng)濟聯(lián)邦制

中圖分類號:D67;F114．46 文獻標識碼:A 文章編號:1008-7168(2007)02-0037-04

地方政府競爭通常指一個國家內(nèi)部不同行政區(qū)域地方政府之間提供公共物品，吸引資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區(qū)域政府間的競爭^［1］。在生產(chǎn)要素自由流動和總量有限的前提下，由于一地擁有的生產(chǎn)要素的多寡，直接關(guān)系到當?shù)氐慕?jīng)濟增長和財富規(guī)模，也直接關(guān)系到政府可控的資源和政治影響力。于是，為了吸引、穩(wěn)固居民和資源在當?shù)卦?，地方政府相互之間就產(chǎn)生了類似企業(yè)競爭的政府競爭。

一、地方政府競爭的背景：全球性與區(qū)域性

（一）地方政府競爭的全球背景：區(qū)域主義的崛起

近些年來，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和地方政府行為聯(lián)系的不斷強化，與世界范圍的經(jīng)濟全球化有密切關(guān)系。全球化和地區(qū)化并行發(fā)展、全球主義和區(qū)域主義共同崛起是20世紀后期以來的重要現(xiàn)象。從某種意義上可以說，經(jīng)濟全球化制造了自己的對立面——經(jīng)濟區(qū)域化，社會和經(jīng)濟關(guān)系的全球化和市場化削弱了國家在經(jīng)濟管理上的能力，將區(qū)域更直接地暴露于國際形式的競爭中^［2］，崛起的區(qū)域主義有兩個特征:一是區(qū)域主義沒有被中央、地方的體制包含在內(nèi);二是在新型競爭方式下，區(qū)域主義使區(qū)域間相互競爭，而不是為區(qū)域提供國家分工下的互補角色，新區(qū)域主義的倡導者認為國家不再有支撐大尺度區(qū)域政策的能力或智謀，因為它們的政策關(guān)注國際金融資本和跨國公司日益增長的力量，而不是國內(nèi)的選舉區(qū)^{［3］（p．73)}。

與經(jīng)濟全球化相伴生的是區(qū)域相互認同和地區(qū)意識普遍增強，新一輪區(qū)域化和區(qū)域主義正在崛起^［4］。這種崛起對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響是深遠的：全球化使國際分工不斷深化，各個區(qū)域之間相互依賴、相互滲透的程度不斷加深，與此同時，全球化角色的分工，使得各個區(qū)域間的競爭更加激烈。這種區(qū)域間的激烈競爭，已經(jīng)很大程度上表征為地域的競爭。M#8226;波特特別指出：“經(jīng)濟地理在全球競爭的時代里，涉及一個悖論:當一個經(jīng)濟體擁有快速的運輸和通訊，很容易接近全球市場時，地點仍是競爭的根本?？墒牵话憧捶ㄕJ定，技術(shù)和競爭的改變，會削弱地點的許多傳統(tǒng)角色?！瓨藴驶脑?、信息和技術(shù)很容易通過全球化取得，但是更高層面的競爭仍然有其地域界限。進入21世紀后，地點只會更重要”^{［5］（pp．252-253)}。而地點的競爭能力的高下，關(guān)鍵在于地方政府能否更好地發(fā)揮作用，特別是在競爭的大環(huán)境下，能否比其他地區(qū)的政府更有效率和影響。正是在這種背景下，現(xiàn)階段地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中地方政府不斷增強自己在經(jīng)濟和其他領(lǐng)域的管理能力和范圍，地區(qū)經(jīng)濟與地方政府的競爭行為的作用與關(guān)聯(lián)越來越突出。

（二）地方政府競爭的區(qū)域背景：大國體制轉(zhuǎn)型

除了區(qū)域主義的影響，近年來，對地方政府競爭問題的研究突然升溫的一個更重要原因是，轉(zhuǎn)軌國家特別是轉(zhuǎn)軌大國在體制轉(zhuǎn)型過程中暴露出的一些混亂和無序，引起人們對主流經(jīng)濟學理論適用性的懷疑。由于大國存在巨大的空間（地區(qū)）差異，全國統(tǒng)一的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型政策將引發(fā)各地政治經(jīng)濟不同的反應，而這種反饋差異將促使各地逐漸形成不同的轉(zhuǎn)型路徑。同時，轉(zhuǎn)型過程中各地的不同制度安排會引起相互趨異的結(jié)構(gòu)變遷，而這種相互趨異的結(jié)構(gòu)變遷反過來又會使得地方利益逐漸形成并日益顯著。例如，地方經(jīng)濟的內(nèi)生增長及其溢出效應和集聚效應將導致中心與邊緣地區(qū)之間在政治經(jīng)濟上出現(xiàn)斷層和差距；出于不同的利益考慮，地方與中央政府之間的互動作用就會對這一過程產(chǎn)生影響^［6］。因此，從政府競爭的角度看，必須用一種全新的觀念來確立經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型政策，以便為政府競爭創(chuàng)造一種能夠操作的政策框架，而不是教條地規(guī)定在地方轉(zhuǎn)型中地方政府要采取哪些措施。

中國作為轉(zhuǎn)軌大國，盡管跟研究地方政府競爭的財政聯(lián)邦制的初始框架有很大距離，但仍被認為是“準聯(lián)邦制”或“維護和創(chuàng)造市場的聯(lián)邦制”的國家。特別是在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制中所暴露出的地區(qū)經(jīng)濟差距不斷拉大、地方市場被分割和保護、區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復建設(shè)等地區(qū)問題愈演愈烈。在這種情況下，深化對地方政府競爭和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究，其重要性日益彰顯。

二、地方政府競爭的理論演化：從古典經(jīng)濟學到新制度經(jīng)濟學

為什么國家除了中央政府外，還要存在地方政府？政府之間為何會存在競爭?政府競爭對地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生怎樣的作用？對此問題，從古典經(jīng)濟學開始至今，一直都在討論中。

對地方政府及政府競爭的研究，并不是現(xiàn)代經(jīng)濟學的專利。古典經(jīng)濟學的代表斯密就認為，自由市場經(jīng)濟發(fā)韌之際，政府間的競爭就不可避免。他從人們對資本稅差異的不同反應角度，來分析要素可移動性對于區(qū)域經(jīng)濟的影響。在他看來，如果一個國家不能提供對產(chǎn)權(quán)的有效保護，那么，資本所有者就會遷往他國，從而促進國家間政府競爭機制的形成。因為“土地不可以運動，而資本則容易移動，資本的所有者很可能是一個世界公民，他不一定附著于哪一個特定國家，一個國家如果為了要課以重稅，而多方調(diào)查其財產(chǎn)，他就要舍此而它了，他并且會把資本移往其他國家，只要那里比較能夠隨意經(jīng)營事業(yè)，而且比較能夠安逸地享有財富”^{［7］（p．408)}。斯密使稅收等公共物品與政府的競爭聯(lián)系起來，之后，維克塞爾、林達爾也相繼從公共物品的思路對政府的競爭進行了研究。

哈耶克則從建構(gòu)社會和經(jīng)濟秩序問題論及“地方政府競爭”：“人們有充分的理由認為，地方政府的行動一般可以為提供次優(yōu)的解決方案，因為地方政府的行動具有私有企業(yè)的許多優(yōu)點，卻較少缺少中央政府強制性行動的危險，地方政府之間的競爭或一個允許遷徙自由的地方政府內(nèi)部較大單位間的競爭，在很大程度上能夠提供對各種替代方法進行實驗的機會，而這能確保自由發(fā)展所具有的大多數(shù)優(yōu)點?！?sup>［8］（pp．16-18)

明確而又系統(tǒng)地對地方政府競爭進行詳細論述當推蒂布(Tiebout)。他在《地方支出的純粹理論》一文中指出：人們愿意在地方政府周圍，是由于他們想在全國尋找地方政府所提供的服務與所征收的稅收之間的一種精確組合，使自己的效用最大化。人們在某一區(qū)域工作和居住，接受當?shù)卣墓茌牐且驗檎张c稅收組合符合自己效用最大化目標。當居民不滿意這一地方政府提供的公共物品的質(zhì)量和數(shù)量時，居民就可以采取“用腳投票”的方式，離開這一區(qū)域而選擇公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量符合其偏好的區(qū)域來居住，這樣的結(jié)果是，每一區(qū)域的居民可以通過自由流動而對本地區(qū)的公共產(chǎn)品達到滿意，從而達到了帕累托最優(yōu)狀態(tài)^［9］。隨后，奧茨(Wallace.Oates)在《財政聯(lián)邦主義》一書中，從中央政府等量分配公共品的假定出發(fā)，談及地方政府存在及競爭的作用。認為地方政府與中央政府在提供公共品上存在效率差異。中央政府由于要等分每一人口子集的物品所遇到的有約束力的限制條件，從而使其在配置資源的功能上不如地方政府。

新古典經(jīng)濟學認為市場是自我平衡的，區(qū)域問題不過是調(diào)整生產(chǎn)要素失敗的空間表現(xiàn)，相反，凱恩斯主義認為經(jīng)濟活動是不平衡的過程，市場的力量通常傾向于增加，而不是減少區(qū)域間的不平衡，所以政府在處理區(qū)域不平衡趨勢中應擔任關(guān)鍵角色^{［10］（pp．55-56)}。支持區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的改進及以地方的公共品供應，刺激投資者或政府支持某些企業(yè)，成為空間凱恩斯主義戰(zhàn)后的主要區(qū)域政策手段，其目的是為了解決落后區(qū)域的追趕步伐，在國家的核心區(qū)域之外創(chuàng)造增長機會，推動后發(fā)地區(qū)的現(xiàn)代化^［11］。

德國學者阿波爾特(Apolte)結(jié)合公共選擇理論對政府競爭理論作了闡述。他提出，公共選擇理論的發(fā)展已經(jīng)指出了政治選票競爭的許多缺點，但是制度競爭的出現(xiàn)更能夠使執(zhí)政者受到被治理者的監(jiān)督，從而作為政治選票競爭的補充，從這一角度看，制度競爭必須始終把政治行為主體置于競爭壓力之下，而且它必須提高一國或者一個地區(qū)居民的福利^［6］。這克服了以往關(guān)于投票問題研究的缺點，將制度競爭的動力與選民的選票聯(lián)系起來了，增強了競爭機制在政治選舉中的適用性。

斯蒂格勒（Stigler）和特里希(Ricard.W.Tresch) 從信息不完全和非確定性出發(fā)考慮政府競爭問題。斯蒂格勒認為：“競爭系個人（ 或集團或國家）間的角逐，凡兩方或多方力圖取得并非各方均能獲得的某些東西時，就會有競爭……，與中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解其管轄區(qū)選民的效用和需求，同時，在一個國家內(nèi)，不同的人們有權(quán)對不同數(shù)量和種類的公共品投票選擇?！?sup>［12］（pp．213-219)他認為信息不完全問題既遍及私營部門也涉及公共部門，因此，在承認政府干預市場失靈的積極作用時，也應看到政府干預的不足之處:與政府強制力緊密相關(guān)的再分配，不僅會導致不公正，而且會產(chǎn)生尋租活動;當前政府帶給未來政府的有效合同的局限性，會帶來巨大的經(jīng)濟費用^{［13］（p．79，80)}。特里希對中央政府完全了解社會福利函數(shù)偏好序列提出疑問，由此為地方分權(quán)提供了理論依據(jù)^{［14］(pp．574-576)}。信息經(jīng)濟學的發(fā)展客觀地描述了政府決策環(huán)境處在信息完全和不確定之間，政府的分層正是人們在復雜性和不確定性前理解力和計算力不足的產(chǎn)物。對信息的完全與否的認識，是理解現(xiàn)代經(jīng)濟學與傳統(tǒng)經(jīng)濟學的分水嶺之一^［15］。

新制度學派基于歷史動態(tài)均衡的演化經(jīng)濟學立論基礎(chǔ)，明確提出轄區(qū)競爭(inter-jurisdictional competition)理論，從而把市場經(jīng)濟競爭的法則拓展到政府的集體行動分析中。新制度經(jīng)濟學派在一系列論著中證明:“共同體和轄區(qū)間的競爭是如何引導較有益于公民和企業(yè)的規(guī)則不斷演化，這些規(guī)則包括受約束的政府、財產(chǎn)權(quán)利、約定的程序、法治等。”^{［16］(p．44)}在此基礎(chǔ)上，歐美的許多經(jīng)濟學者發(fā)展和完善了新制度學派的轄區(qū)競爭理論，更為系統(tǒng)地運用經(jīng)濟學的思路，論證經(jīng)濟市場化下的“競爭性政府”和“用腳投票”問題，并且更多地把這種理論用于分析聯(lián)邦制國家地方政府間普遍存在的競爭問題。

從政府競爭的理論演化看，自古典自由市場經(jīng)濟以來，無論是中央政府，還是地方政府，競爭總是不可避免。區(qū)域間的政府競爭，集中體現(xiàn)為轄區(qū)間政府為獲得各種有形或無形的資源以實現(xiàn)一定的目標，而圍繞制度、政策和公共物品與公共服務的競爭。在經(jīng)濟市場化的背景下，區(qū)域間的地方政府已不再是農(nóng)業(yè)社會時期那種垂直統(tǒng)治下“自給自足”型的封閉式政府，而是擁有相對獨立地方利益和橫向競爭壓力的開放式政府^［4］。

三、地方政府競爭的中國化境況：理論研究與深化運用

（一）中國地方政府競爭的理論研究現(xiàn)狀

目前，一大批經(jīng)濟學家已經(jīng)將注意力投向作為大國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和新興增長力量代表的中國身上。錢穎一和溫加斯特等人從財稅競爭的分析框架將中國的經(jīng)濟改革依賴于行政性分權(quán)，即把中央政府對經(jīng)濟的控制權(quán)分權(quán)到地方政府，這種分權(quán)創(chuàng)造了一種特殊性質(zhì)的經(jīng)濟聯(lián)邦制，稱之為“有中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制”。地方政府通過建立以利潤最大化為目標的企業(yè)來增強其權(quán)力和資源。經(jīng)濟聯(lián)邦制使得地方政府有權(quán)在某一規(guī)定限額之外獲取剩余收入^［17］。何夢筆從制度競爭的分析框架出發(fā)，更強調(diào)采用演化的角度分析與稅制改革相伴隨的地方產(chǎn)權(quán)制度。他最早嘗試運用政府競爭來分析中國和俄羅斯等轉(zhuǎn)型大國體制轉(zhuǎn)軌進程中空間（區(qū)域）差異，為利用地方政府競爭理論分析中國的地區(qū)經(jīng)濟問題開拓了全新的思路。

國內(nèi)一些學者也積極投身于對地方政府競爭理論的研究，嘗試運用這一新視角研究中國經(jīng)濟問題。樊綱、張曙光分析了中國地方政府之間的“兄弟競爭”情況，反映了地方政府之間在投資和貨幣發(fā)行領(lǐng)域的橫向競爭以及地方政府和中央政府在同一領(lǐng)域的縱向競爭^{［18］（p．107)}。周業(yè)安更進一步指出：在既定的政府管理體制下，經(jīng)濟領(lǐng)域的市場化分權(quán)導致地方政府圍繞經(jīng)濟資源展開競爭。而且，由于垂直化行政管理架構(gòu)和資源流動性的限制，地方政府之間的競爭并不必然帶來經(jīng)濟的良性增長^［19］。張維迎、栗樹和運用產(chǎn)權(quán)、制度和博弈等理論研究了中國地方分權(quán)引致的地方政府競爭所造成的民營化趨勢，從一個方面探討了地方經(jīng)濟發(fā)展的不同路徑^［20］。馮興元從區(qū)域制度競爭的框架分析了中國地方政府體系所具有的競爭屬性，認為通過對包括外在規(guī)則和內(nèi)在規(guī)則的調(diào)整可以提升一個區(qū)域的成本競爭力，有效率的制度將有助于區(qū)域轉(zhuǎn)型的成功。

（二）運用地方政府競爭理論深化研究中國經(jīng)濟問題的幾個方向

運用地方政府競爭理論來深入分析中國這樣的大國體制轉(zhuǎn)軌進程中的現(xiàn)實問題，本身就是理論創(chuàng)新的一種嘗試。作為從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的大國，由于政治體制、經(jīng)濟體制不同所導致的集中和分權(quán)的巨大差異，中國的地方政府競爭與西方國家的地方政府競爭差別很大。利用地方政府競爭理論分析中國的地區(qū)經(jīng)濟差距的形成和解決問題的思路，亟待在以下幾個方面進行深化。

一是正確看待中國經(jīng)濟發(fā)展過程中的地方政府競爭現(xiàn)象，進一步認識中西方地方政府競爭的差別，確定轉(zhuǎn)型國家地方政府競爭的研究方法，形成科學的、適合中國特色的地方政府競爭理論研究體系。二是深入探討中國地方政府競爭的制度與環(huán)境特點及對中國地區(qū)經(jīng)濟變動的影響，特別是通過研究地方政府之間的“兄弟競爭”情況，剖析中國地區(qū)經(jīng)濟差異的本質(zhì)，探求地方政府競爭與中國地區(qū)經(jīng)濟差距格局的演進規(guī)律。三是深入研究地方政府之間在要素流動、區(qū)際分工、固定資產(chǎn)投資、政府預算和貨幣發(fā)行領(lǐng)域的橫向競爭以及地方政府和中央政府在同一領(lǐng)域的縱向競爭，分析地區(qū)經(jīng)濟的增長效率和地區(qū)經(jīng)濟分異的影響因素。四是研究經(jīng)濟領(lǐng)域的市場化分權(quán)導致地方政府圍繞經(jīng)濟資源展開競爭所帶來的經(jīng)濟增長質(zhì)量的變化。五是從區(qū)域制度競爭的框架分析中國地方政府體系所具有的競爭屬性，研究通過對外在規(guī)則和內(nèi)在規(guī)則的調(diào)整與提升一個區(qū)域競爭力的內(nèi)在聯(lián)系，探討與區(qū)域經(jīng)濟快速、高效、可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的制度效率。六是聯(lián)系當前統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐要求，從西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等幾個典型案例，研究地方政府競爭與公共品融資、地方政府競爭與區(qū)域制度轉(zhuǎn)型、地方政府競爭與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的不同模式，進一步從理論層面滲入實踐層面，尋求中國地方政府和諧競爭與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一般規(guī)律。

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［責任編輯：段志超E-mail：zc．duan@yahoo．com．cn］