加強我國城市突發(fā)事件應(yīng)急管理能力建設(shè)

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

摘 要：我國城市在迅速發(fā)展的同時，遭受各種災(zāi)害威脅的形勢也越來越嚴峻。2006年國務(wù)院發(fā)布了國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案和9類專項應(yīng)急預(yù)案，為城市的應(yīng)急管理構(gòu)建了科學(xué)的框架，但是由于我國應(yīng)急管理的基礎(chǔ)相對比較薄弱，城市突發(fā)事件的應(yīng)急管理仍面臨許多問題與挑戰(zhàn)。當前觀念轉(zhuǎn)變、職能整合、部門協(xié)調(diào)、擴大社會參與是提高我國城市應(yīng)急管理能力的重點。

關(guān)鍵詞：城市管理；應(yīng)急管理；危機管理

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A 文章編號:1008-7168(2007)02-0034-03

隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，我國城市在整個社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用越來越重要。同時，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，諸多體制問題尚不能及時跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，在改革過程中很容易產(chǎn)生各種新的矛盾和問題，而城市又是各類矛盾比較集中的地方，如果處理不及時或方法不當，則極易導(dǎo)致社會性危機。因此，在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上借鑒國際先進經(jīng)驗，明確當前我國城市應(yīng)急管理能力建設(shè)的重點具有重要的現(xiàn)實意義。

一、樹立現(xiàn)代應(yīng)急管理理念

公共管理水平的提高從一定程度上講，首先是一種觀念的更新和提高。管理中存在的漏洞或弊端，在實踐中往往表現(xiàn)為一種制度的缺位或機制的不完善。但是制度的建立和作用的發(fā)揮往往依賴于觀念的認同，否則就很難收到預(yù)期的效果。在這個意義上，觀念的轉(zhuǎn)變對城市應(yīng)急管理能力的提高具有戰(zhàn)略意義。

應(yīng)急管理是近幾年廣泛使用的概念，但實際上一直存在于政府的公共管理活動中，比如，政府對各種重大自然災(zāi)害的處理和應(yīng)對。傳統(tǒng)意義上政府應(yīng)急管理可以說只有應(yīng)急，沒有管理。因為，從其總體特征上看，一方面，它只局限于傳統(tǒng)的災(zāi)害，如自然災(zāi)害、火災(zāi)等，并且在專業(yè)化分工的框架下，實行分別處理，缺乏綜合性的宏觀視野。另一方面，其注意力更多地放在對各種災(zāi)害的應(yīng)對上，雖然沒有完全忽略災(zāi)前和災(zāi)后的工作，但是這兩方面的工作并沒有納入應(yīng)急管理的統(tǒng)一框架當中。現(xiàn)代意義上的政府應(yīng)急管理，是指政府為應(yīng)對突發(fā)事件而進行的一系列有計劃、有組織的預(yù)防、準備、疏緩、響應(yīng)和恢復(fù)活動。它貫穿于危機事件發(fā)生、發(fā)展及結(jié)束的全過程。從功能上講，應(yīng)急管理就是有效地預(yù)防或緩解突發(fā)事件的消極影響，保護人民生命、健康、財產(chǎn)，公共設(shè)施以及環(huán)境，從而實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。可以說，現(xiàn)代應(yīng)急管理在思想觀念層面上與傳統(tǒng)管理方式最大的區(qū)別在于其系統(tǒng)化思維和整體意識。

目前，我國的城市應(yīng)急管理大都局限于被動應(yīng)對，“重救輕防”的做法十分普遍，這使政府在很多突發(fā)事件上喪失主動權(quán)，導(dǎo)致許多不必要的損失。當然從理論上講，政府在突發(fā)事件發(fā)生之前所做的都屬于事前的準備工作，但是從具體工作內(nèi)容上分析，無論預(yù)警機制的建立，還是應(yīng)急預(yù)案及救援措施的制定，其焦點都集中在對災(zāi)情發(fā)生后的響應(yīng)上，而對事前預(yù)防及事后重建工作的關(guān)注則相對較少。回應(yīng)固然是應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)，但是從以往國內(nèi)外應(yīng)對突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，良好的預(yù)防工作可以減少災(zāi)害發(fā)生造成的損失，而可預(yù)期的、有效的災(zāi)后重建措施，則可以減少沖突的發(fā)生，維護良好的社會秩序。也就是說，提高政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，應(yīng)當樹立現(xiàn)代應(yīng)急管理理念，從傳統(tǒng)的被動回應(yīng)轉(zhuǎn)向全過程的應(yīng)急管理，從部門管理轉(zhuǎn)向全面整合的應(yīng)急管理，統(tǒng)籌考慮常態(tài)與應(yīng)急的政府職能和工作方式，做到統(tǒng)籌兼顧、平急結(jié)合。

二、實現(xiàn)常態(tài)職能與應(yīng)急職能的整合

根據(jù)管理性質(zhì)的不同，政府職能可以分為常態(tài)和應(yīng)急兩個相互區(qū)別的職能類型。政府作為公共事務(wù)的管理者及公共利益和公共秩序的維護者，這兩種職能都是不可或缺的。但是由于這兩種職能所承擔的任務(wù)性質(zhì)不同，運作模式也存在著很大的差異。比如，常態(tài)職能管理的一般都是結(jié)構(gòu)良好的常規(guī)性任務(wù)，它通常采用程序化和固定化的管理模式，而應(yīng)急職能管理的一般是結(jié)構(gòu)性較差的非常規(guī)性任務(wù)，它一般采用高度靈活性和臨時性的管理模式。這種差異導(dǎo)致了它們在資源配置、戰(zhàn)略目標等方面的不同，在政府公共管理的實踐中經(jīng)常存在矛盾和沖突。同時，由于很多突發(fā)事件發(fā)生概率不高，結(jié)果帶有很大的不確定性，應(yīng)急管理職能在實踐中往往被弱化。

但是，從管理的角度看，這兩種職能實際上是息息相關(guān)的。一方面，管理就是管理的主體通過一系列的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等手段來實現(xiàn)某種目標。在這個意義上，公共管理無論是常態(tài)的管理還是非常態(tài)的管理，其目標都應(yīng)當是一致的，即實現(xiàn)公共利益。另一方面，現(xiàn)實中的許多問題其實都是由管理引起的。各種災(zāi)害和危機盡管直接導(dǎo)因不同，但歸根結(jié)底都與社會矛盾、社會管理相關(guān)。比如，許多城市把發(fā)展經(jīng)濟作為其公共管理的首要目標，在謀求經(jīng)濟發(fā)展的過程中，忽視了社會、經(jīng)濟的發(fā)展與危機之間的關(guān)系，沒有從危機的角度制定和評估發(fā)展計劃，忽視危機對發(fā)展計劃的影響，結(jié)果使多年的發(fā)展成果在一次突發(fā)事件中毀于一旦。從某種角度上講，這正是當前災(zāi)害、事故頻發(fā)的一個重要因素。

當前，很多城市在招商引資過程中，只考慮經(jīng)濟因素，致使許多對公共安全存在重大威脅的項目盲目上馬，比如，城市中存在的大量化工廠等高危企業(yè)。這充分說明我國城市應(yīng)急管理不僅僅是一個建立應(yīng)急管理體系，提高政府應(yīng)急反應(yīng)能力的問題，從根本上講，如何在日常管理中強化危機意識和風險觀念，整合政府的常態(tài)和應(yīng)急兩種管理職能更具有實際意義。

三、實現(xiàn)政府部門之間的協(xié)調(diào)

由于突發(fā)事件的突發(fā)性、復(fù)雜性和不確定性，應(yīng)急管理活動必然是多組織參與的系統(tǒng)活動。在這個系統(tǒng)中，既包括政府組織，也包括非政府組織、其他社會組織、團體和個人，是一個政府與社會責任共擔的體系。政府作為公共管理的主體，經(jīng)濟社會秩序以及公共利益的維護者，在應(yīng)急管理中處于主導(dǎo)地位，是應(yīng)急管理的主要力量。同時，各種社會力量的參與也需要政府提供參與的框架和秩序。在這個意義上，政府職能的有效發(fā)揮是應(yīng)急管理活動有效開展的關(guān)鍵，而政府職能的發(fā)揮是在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，通過不同部門間的合作來實現(xiàn)的，政府部門協(xié)調(diào)的狀況，直接制約著政府功能的發(fā)揮。因此，政府部門間的協(xié)調(diào)對于應(yīng)急管理的作用是不可替代的。

我國的災(zāi)害管理實行按照不同災(zāi)種進行部門分工，業(yè)務(wù)主管部門和同級政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的模式。這種強調(diào)職能分工的體制優(yōu)勢，在于發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，但卻不利于部門之間的協(xié)調(diào)和溝通。這在一些發(fā)展比較迅速的領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出，比如，對化學(xué)品生產(chǎn)、倉儲和運輸?shù)墓芾淼取嵺`中任何一種突發(fā)事件的應(yīng)急管理，都會涉及多個職能部門，比如，對危險化學(xué)品事故的應(yīng)急管理，要涉及安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、公安、環(huán)境保護、衛(wèi)生、交通、氣象等十幾個相關(guān)部門。這些部門之間的相互溝通、協(xié)調(diào)是否通暢直接決定著應(yīng)急管理的效率和效果。目前它們之間的協(xié)調(diào)主要來自相應(yīng)的各級政府，在制度設(shè)計上主要體現(xiàn)為各種委員會、指揮部（領(lǐng)導(dǎo)小組）。由于它們不是常設(shè)機構(gòu)，往往只在突發(fā)事件，特別是重大突發(fā)事件發(fā)生之后才能比較好地發(fā)揮作用，在應(yīng)急管理的預(yù)防、準備、恢復(fù)階段，它的功能就會弱化，甚至失效。

勞倫斯和洛奇（Paul R Lawrence，Jay W Lorsch）認為，組織對環(huán)境的適應(yīng)導(dǎo)致了組織內(nèi)部的分化，同時，組織要實現(xiàn)整體目標又必須對各個部分進行整合，組織的分化和整合是組織的兩個基本特征^［1］。在湯普森（James D Thompson）看來，組織之所以需要協(xié)調(diào)，是因為組織內(nèi)部的不同部分之間存在著某種依賴關(guān)系^［2］。這說明合理劃分部門之間的權(quán)限是部門協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。但是由于專業(yè)化分工的存在，組織協(xié)調(diào)也存在很多障礙，要克服這些障礙組織必須發(fā)展多渠道的信息溝通機制。在應(yīng)急管理中，信息溝通對于部門協(xié)調(diào)具有不可替代的作用，有時甚至具有決定性作用。信息資源的共享主要包括兩個方面：一是技術(shù)平臺的共享，二是應(yīng)急信息和數(shù)據(jù)的共享。目前，我國城市在應(yīng)急指揮、通訊方面有多個信息平臺，大都技術(shù)比較先進。比如，公安110、消防119、急救120、交警122、人防的通訊網(wǎng)、三防的信息系統(tǒng)，但它們基本是各自為政，不能實現(xiàn)互連互通，這樣不僅由于多頭投資造成了資源的浪費，而且由于缺乏統(tǒng)一的指揮調(diào)度平臺，不同部門之間無法進行很好的配合和協(xié)調(diào)。雖然，北京、上海、南寧等城市在城市應(yīng)急聯(lián)動建設(shè)方面已取得了顯著的成效，國家也已把公安的“三臺合一”作為近期的建設(shè)目標，但是從總的情況來看，統(tǒng)一技術(shù)平臺的建設(shè)還處于初級階段，并且與防災(zāi)救災(zāi)有關(guān)的信息數(shù)據(jù)的部門分割還十分嚴重。

四、擴大和完善社會參與的渠道與機制

突發(fā)事件所造成的影響是廣泛的，而且應(yīng)急管理并非只是事后的補救，它還涉及預(yù)防、準備、恢復(fù)等多個環(huán)節(jié)。政府是應(yīng)急管理的主導(dǎo)力量，在應(yīng)急管理過程中負有不可推卸的職責，但是應(yīng)急管理決不單單是政府的責任，它應(yīng)當是一個涉及全社會的系統(tǒng)工程，需要企業(yè)、非政府組織、公民的廣泛參與。社會力量的參與一方面可以緩解突發(fā)事件，特別是重大災(zāi)害事件在公眾中產(chǎn)生的副作用，另一方面可以降低政府應(yīng)對突發(fā)事件的成本，提高政府的回應(yīng)能力。

我國政府應(yīng)急管理主要依靠政府自身的力量。這主要得益于政府自身強有力的動員能力，很多突發(fā)公共事件，如“非典”疫情和反復(fù)發(fā)作的禽流感疫情，以及松花江水污染事件的應(yīng)對過程都充分說明了這一點。雖然我們成功應(yīng)對了這些突發(fā)事件，但也暴露出許多問題，比如，由于缺乏公民志愿組織、社區(qū)互救組織等社會團體，又沒有有效的機制讓公民積極、主動地組織起來防范和應(yīng)對危機，政府的行動和作用范圍受到了很大的限制，特別是在突發(fā)事件暴發(fā)初期，政府與社會的互動性比較差，政府的應(yīng)急措施往往很難收到預(yù)期的效果。因此，隨著城市規(guī)模的擴大和社會復(fù)雜程度的提高，以及突發(fā)公共事件誘發(fā)因素的日益多元化，完全依靠政府的應(yīng)急管理模式將越來越不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要。

社會參與的提高除了需要政府提供必要的制度框架，完善相應(yīng)的機制外，提高社會心理承載力和公民應(yīng)急反應(yīng)能力，也是一個十分重要的途徑。它對于維護穩(wěn)定的社會秩序、減少突發(fā)事件的損失以及順利開展災(zāi)后重建工作，具有重要的、積極的作用。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，良好的社會心理承載力需要通過大量的教育和引導(dǎo)，以及保障公民對災(zāi)害的知情權(quán)來實現(xiàn)，而應(yīng)急反應(yīng)能力的提高則需要對公民進行必要的應(yīng)急教育和演練。

我國城市應(yīng)急管理的硬件建設(shè)力度比較大，而公共安全知識的宣傳和教育以及群眾應(yīng)急能力訓(xùn)練等軟件建設(shè)則相對比較薄弱。因處置不當或者驚慌失措而致死人命，加劇災(zāi)害后果的事例在我國屢見不鮮，一個重要的原因就是公眾缺乏必要的安全知識，應(yīng)急反應(yīng)能力比較弱。此外，我國政府與公民的信息溝通在“非典”之后雖然已有很大的進步，但是政府在信息發(fā)布渠道、發(fā)布機制以及與公民互動等方面還存在很多不完善的地方，這在一定程度上制約了社會對各種危機事件的心理承受能力和應(yīng)急反應(yīng)能力的提高。因此，如何提高公民的應(yīng)急反應(yīng)能力將是我國城市應(yīng)急管理建設(shè)長期面臨的問題。

總之，城市是人口、財富、產(chǎn)業(yè)相對集中，政治、經(jīng)濟、文化活動頻繁的區(qū)域，也是各種突發(fā)事件的易發(fā)區(qū)和頻發(fā)區(qū)，單個災(zāi)害極易引發(fā)系列災(zāi)害，災(zāi)害的損失往往呈放大性。從實際出發(fā)，有重點地加強城市應(yīng)急管理建設(shè)，不斷提高我國城市突發(fā)事件應(yīng)急管理的能力和水平，預(yù)防和有效回應(yīng)各種突發(fā)事件，保障公共安全，維護經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，是我國城市管理應(yīng)對挑戰(zhàn)的現(xiàn)實選擇。

參考文獻：

［1］James D.ThompsonO(jiān)rganizations in Action［Ｍ］.New York: Mcgrawhill，1969

［2］Lawrence，P.J.Lorsch. Organization and Environment［Ｍ］.Boston：

Harvard Business School Press，1969

［責任編輯： 王 篆 E-mail：zhuanwang@163.com］