珙縣“代訪制”兩年觀察

占地補(bǔ)償、醫(yī)藥費(fèi)糾紛等等都是農(nóng)村地區(qū)信訪頻發(fā)的領(lǐng)域，用當(dāng)?shù)乩习傩盏脑捳f(shuō)，“找人要錢的事情老百姓可不好辦，代理信訪確實(shí)讓我們辦成了早年辦不成的事情”。

“蓮花山公路建設(shè)已經(jīng)動(dòng)工了，這都多虧有了代訪制。不然，這條路不曉得好久才能修。”元月17日，四川省宜賓市珙縣洛表鎮(zhèn)翻身村村民牟家從感慨萬(wàn)千。

幾年前，原定一條省級(jí)公路從洛表鎮(zhèn)的蓮花山經(jīng)過(guò)，后因諸多原因未修成，形成3.8公里的斷頭路，造成36.7畝林地、耕地荒蕪，處在該路段的洛表鎮(zhèn)翻身村、紅星村、茂林村的村民致富心切，渴望把路修通的村民們到鎮(zhèn)上上訪。由于該事項(xiàng)的決定權(quán)不在鎮(zhèn)里，問(wèn)題一時(shí)難以解決，聯(lián)系村干部為其向上級(jí)有關(guān)部門“代訪”?？h有關(guān)部門籌措資金，補(bǔ)助村民把路修通。村兩委通過(guò)村民“一事一議”、群眾投工投勞的辦法，由村上組織實(shí)施公路建設(shè)。今年1月初，蓮花山公路建設(shè)全面動(dòng)工。

牟家從所說(shuō)的“代訪制”，就是洛表鎮(zhèn)于2005年1月率先試行，2006年3月起在全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行的信訪工作制度。

一個(gè)山區(qū)縣的信訪難題

珙縣地處川、滇、黔三省結(jié)合部，是一個(gè)典型的山區(qū)縣。較偏遠(yuǎn)的王家、觀斗、洛表、石碑等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，離縣城就有100多公里。隨著經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，諸多矛盾突顯出來(lái)，珙縣進(jìn)入了信訪高發(fā)期。農(nóng)村廠社矛盾、村社矛盾、建筑用地、群眾糾紛等問(wèn)題使得群眾信訪更加多樣化和復(fù)雜化。

傳統(tǒng)的信訪機(jī)制能不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要呢？2005年以前，像其他多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，洛表鎮(zhèn)的信訪機(jī)制是在鎮(zhèn)建立社會(huì)治安綜合治理辦公室，在村建立調(diào)解室，社設(shè)立調(diào)解小組，配備了專兼職人員，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)生活糾紛等矛盾的調(diào)解處理。如果按照慣常的信訪流程，珙縣的制度設(shè)計(jì)是這樣的：初訪由社委會(huì)調(diào)解員出面處理，再訪由村級(jí)調(diào)委會(huì)處理，超過(guò)村社處理權(quán)限的再上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦出面調(diào)解；超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理權(quán)限報(bào)告縣信訪辦處理。但是，制度的剛性以及程序的繁瑣，使得調(diào)處機(jī)制效率低下，群體或單個(gè)上訪、越級(jí)上訪事件時(shí)有發(fā)生。當(dāng)制度內(nèi)的平臺(tái)難以滿足群眾信訪需求時(shí)，制度外“供給”渠道難免滋生，農(nóng)村“土律師”、“土狀師”在農(nóng)村地區(qū)“市場(chǎng)空間”日漸增大，從一定程度給信訪工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。

從另一方面看，珙縣特殊的山區(qū)地域特征，客觀上也加重了群眾信訪成本。邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾到縣城信訪一次要花兩天時(shí)間，需花去食宿、車費(fèi)等100余元。當(dāng)?shù)匦旁L部門工作人員分析認(rèn)為，“出門難”只是信訪成本的一個(gè)方面，另一個(gè)不可忽視的成本因素是“辦事難”：有的上訪事項(xiàng)歸口部門多、層級(jí)復(fù)雜，造成了初訪息訪率低，很難做到“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”；加之群眾信訪缺少引導(dǎo)，一些群眾出門之前不了解相關(guān)程序，也不知該找哪些部門；受職權(quán)、政策的限制，對(duì)超越權(quán)限范圍的信訪問(wèn)題，接待干部和單位普遍存在失語(yǔ)現(xiàn)象。如此種種因素，最終疊加成一個(gè)山區(qū)縣不容忽視的信訪難題。

怎樣才能讓不好辦的事情變簡(jiǎn)單？2005年1月，洛表鎮(zhèn)創(chuàng)新信訪工作模式，率先在全縣試行“代訪制”。

“代訪”，怎么代，怎么訪

代訪，到底怎么代，怎么訪？“代訪制”的執(zhí)行主體是誰(shuí)？

作為全縣最早的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，洛表鎮(zhèn)代理信訪制度規(guī)定，一旦信訪人反映問(wèn)題的處理權(quán)限，超過(guò)了本級(jí)政府或部門的職權(quán)范圍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、部門派員或書面代信訪人向有關(guān)部門信訪，尋求問(wèn)題解決。按照“接訪有登記、‘代訪’有報(bào)告、送達(dá)有簽收、結(jié)果有追蹤、資料歸檔齊”的要求。在明確了“代訪制”是什么的基礎(chǔ)上，洛表鎮(zhèn)進(jìn)一步界定了“代訪制”不是什么。洛表鎮(zhèn)在改革之初，明確了“三不”原則，即“代訪”不“帶訪”、“代事”不“帶權(quán)”、“代理”不“帶人”，也就是在群眾自愿前提下，全權(quán)代理信訪事務(wù)。

珙縣“代訪”改革最核心的內(nèi)容包括五個(gè)方面，即首問(wèn)接訪，群眾到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門上訪，由首問(wèn)接訪干部全程接待并做好登記，并由信訪接待值班領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)上訪人反映的問(wèn)題，發(fā)放信訪“代訪”卡；信訪“代訪”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門受群眾委托代其上訪事項(xiàng)，根據(jù)“代訪”事項(xiàng)性質(zhì)和“代訪”的數(shù)量，集中定期“代訪”，或分散不定期“代訪”；依法辦理，所有“代訪”事項(xiàng)必須件件有回音；回復(fù)送達(dá)，“代訪”單位在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，按程序?qū)⑿旁L“代訪”結(jié)果和回復(fù)意見(jiàn)書面送達(dá)信訪群眾；復(fù)查落實(shí)，上訪群眾對(duì)“代訪”回復(fù)有異議的，可由“代訪”單位根據(jù)上訪群眾的意見(jiàn)提出復(fù)查申請(qǐng)，進(jìn)行復(fù)查落實(shí)，或告知信訪群眾按相關(guān)程序解決。

據(jù)洛表鎮(zhèn)黨委書記秦波介紹，推行“代訪制”兩年來(lái)，該鎮(zhèn)群眾越級(jí)上訪從改革前每年的74件次，下降到2006年的20件次，群體上訪從17件次下降到8件次，分別同比下降了73%和53%。那么，珙縣在全縣范圍推廣“代訪制”近一年時(shí)間，又發(fā)生了怎樣的變化呢？縣信訪辦主任何其林在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，“全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行代訪制以來(lái)，共計(jì)為群眾代訪68件，已解決56件，其余12件正在解決之中；10個(gè)月時(shí)間共接待群眾來(lái)信178件，來(lái)訪219批458人次，越級(jí)上訪39批62人次，分別同比下降了20%、25%、62%，信訪累計(jì)辦結(jié)率達(dá)92%，特別是一批多年積案、老案得到有效處置。”

盡管數(shù)字具有說(shuō)服力，但畢竟無(wú)法更感性、更直觀地反映珙縣信訪改革的效果，民眾到底怎樣評(píng)價(jià)這一改革措施的呢？

記者在珙縣采訪期間聽到了許多信訪故事。2005年2月，因珙縣造紙廠破產(chǎn)，涉及洛表鎮(zhèn)茂林村六社65戶，245口人占地補(bǔ)償一事，造成群眾集體上訪，洛表鎮(zhèn)、茂林村干部為其“代訪”，找到相關(guān)部門、單位協(xié)商解決，65戶人家最終獲得生產(chǎn)占地期間每年占地費(fèi)2.8萬(wàn)元的補(bǔ)償。

2005年3月，洛表鎮(zhèn)翻身村三社村民李宗明得病因沒(méi)有按規(guī)定程序上報(bào)，到就醫(yī)范圍外的瀘洲醫(yī)學(xué)院治病，不能報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)引發(fā)家人上訪，在鎮(zhèn)、村干部“代訪”下，通過(guò)相關(guān)部門協(xié)調(diào)，為其解決醫(yī)藥費(fèi)9670元。

占地補(bǔ)償、醫(yī)藥費(fèi)糾紛等等都是農(nóng)村地區(qū)信訪頻發(fā)的領(lǐng)域，用當(dāng)?shù)乩习傩盏脑捳f(shuō)，“找人要錢的事情老百姓可不好辦，代理信訪確實(shí)讓我們辦成了早年辦不成的事情”。

改革的前路

珙縣信訪改革的制度創(chuàng)新體現(xiàn)在哪些地方？在短短的兩年實(shí)踐中又遇到了哪些需要完善的問(wèn)題，記者采訪中多次提出這兩個(gè)問(wèn)題。

有關(guān)專家分析認(rèn)為，珙縣信訪代理創(chuàng)新，使得制度內(nèi)的信訪渠道更加暢通，從三個(gè)層面降低了信訪工作的成本。第一是降低了溝通成本，改變了過(guò)去老百姓信訪“跑錯(cuò)門”，百姓從過(guò)去的“跑斷腿”到現(xiàn)在“張張嘴”，使得民情民意能夠迅速地反饋到相關(guān)部門。第二是降低了經(jīng)濟(jì)成本，一方面，制度內(nèi)渠道一旦通暢，制度外的渠道就失去了市場(chǎng)，有效遏制了農(nóng)村“土律師”、“土狀師”收費(fèi)辦不成事情的狀況，為群眾減輕了負(fù)擔(dān)。第三，代理信訪的平臺(tái)建設(shè)將矛盾糾紛調(diào)處的承接點(diǎn)前移，不僅使得整個(gè)信訪體制的管理成本大大降低，也從一定程度上鈍化了矛盾。 “一線代理、多方參與、溝通協(xié)調(diào)、互諒互讓”的互訴平臺(tái)，由群眾上訪變?yōu)楦刹肯略L、由群眾信訪變?yōu)楦刹俊按L”、由群眾“初訪”變?yōu)楦刹俊跋仍L”的信訪新格局，消除了無(wú)序上訪、多頭上訪、越級(jí)上訪的困擾，實(shí)現(xiàn)了“多贏”。

但凡改革，必然會(huì)遇到一些全新的挑戰(zhàn)，那么，珙縣信訪代理制度改革在未來(lái)會(huì)面臨什么樣的挑戰(zhàn)呢？

采訪中，一些在一線工作的“代訪”干部對(duì)記者坦言，“代訪制”搭建起了群眾信訪的平臺(tái)，雖然解決了群眾不少難題，但也出現(xiàn)了一些亟需解決的問(wèn)題。

“代訪”干部們感觸最深的是“力不從心”。一位代訪干部曾經(jīng)代理過(guò)一個(gè)信訪案例，涉及到多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間的“代訪”事項(xiàng)，這樣的事項(xiàng)往往具有多樣性、復(fù)雜性和不可預(yù)期性，接手這樣的事項(xiàng)必然感到壓力很大。因?yàn)椋芏鄦?wèn)題不僅僅是普通老百姓解決不了的，即使是代訪干部也感到處理這樣的事項(xiàng)無(wú)能為力。據(jù)當(dāng)?shù)卮L干部介紹，受政策因素制約，同一“代訪”事項(xiàng)在不同時(shí)期的政策或規(guī)定可能會(huì)有所差異，這就會(huì)導(dǎo)致在處理過(guò)程中的一些分歧意見(jiàn)，有時(shí)分歧意見(jiàn)還非常大，究竟該根據(jù)哪個(gè)條文來(lái)辦理最恰當(dāng)，確實(shí)是一件很傷腦筋的事。

代訪干部的壓力還來(lái)自委托人，老百姓對(duì)代訪制度有很高的心理預(yù)期，如果他將一個(gè)信訪事項(xiàng)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，就希望能夠在最短的時(shí)間內(nèi)解決。如果解決不及時(shí)，結(jié)果與理想有差距，老百姓就會(huì)對(duì)這項(xiàng)制度本身提出質(zhì)疑。但是，信訪代理制度不是個(gè)只能“裝麻煩的籮筐”，關(guān)鍵是要處理問(wèn)題，并且讓信訪問(wèn)題有結(jié)果，結(jié)果群眾能滿意。

珙縣信訪代理制度具有多少普適性，具有多大的推廣價(jià)值呢？要回答這一問(wèn)題，還需要珙縣在信訪代理工作中，面對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，提供更深入的解決方案和制度保障。