如何緩解發(fā)展不平衡的矛盾

工業(yè)化和城市化進(jìn)程對地區(qū)發(fā)展格局有決定性的影響。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組研究報(bào)告，2004年以來，由于中西部地區(qū)能源原材料大省采掘業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)綜合成本上升和結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致增長速度放緩，以及北部沿海地區(qū)綜合優(yōu)勢發(fā)揮帶來增長加速等因素，全國經(jīng)濟(jì)幾何中心北移，東、中、西部和東北這四大經(jīng)濟(jì)板塊之間的差距，同時(shí)呈縮小趨勢，全國由基尼系數(shù)反映的省際差距隨之縮小。這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)向。

這種新的發(fā)展趨勢能夠維持多久，是否標(biāo)志著區(qū)域差距的變化出現(xiàn)“拐點(diǎn)”，需要進(jìn)一步觀察。因?yàn)?，服?wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是加速發(fā)展的趨勢，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)這類產(chǎn)業(yè)可能發(fā)展更快，這是拉大地區(qū)差距的因素；能源和原材料工業(yè)新增生產(chǎn)能力未來幾年逐步釋放，可能進(jìn)入平穩(wěn)增長，有的目前已經(jīng)供求平衡甚至產(chǎn)能過剩，以采掘業(yè)實(shí)現(xiàn)高增長的地區(qū)如果不實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級(jí)，就難以保持快速增長的勢頭；以往帶動(dòng)?xùn)|部地區(qū)增長的一般制造業(yè)，出現(xiàn)向中、西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢，這有利于緩解區(qū)域發(fā)展差距，但其規(guī)模和速度取決于東部產(chǎn)業(yè)升級(jí)的壓力和中西部發(fā)展環(huán)境，具有某種不確定性。國家區(qū)域政策可以發(fā)揮或者減緩某種因素的作用，但不能改變現(xiàn)階段地區(qū)發(fā)展的基本格局。考慮到起相反作用的諸多因素，看來近期還難以形成地區(qū)差距穩(wěn)定縮小的態(tài)勢。因此，需實(shí)施更積極的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，抑制差距繼續(xù)擴(kuò)大。

所謂協(xié)調(diào)發(fā)展，就是有利于發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢而又能促進(jìn)共同富裕的發(fā)展格局。什么樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局和產(chǎn)業(yè)分工，既有利于發(fā)揮各地優(yōu)勢，又有利于全國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展？如何促進(jìn)互利的地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作？需要什么樣的制度安排——包括財(cái)稅制度、資源開發(fā)和利用制度、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理制度、對限制和禁止開發(fā)區(qū)的補(bǔ)償制度，才能使地區(qū)之間的競爭有利于促進(jìn)共同發(fā)展而不致成為惡性競爭？中央和地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的責(zé)任如何劃分？什么樣的區(qū)域政策有利于全國市場的同一性而不致形成優(yōu)惠政策的輪番攀比？都是值得研究的問題。

地區(qū)差距在相當(dāng)程度上是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和城市化水平差異的反映。城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大趨勢何時(shí)會(huì)出現(xiàn)由擴(kuò)大到縮小的“拐點(diǎn)”？有不同估計(jì)。2020年實(shí)現(xiàn)這種“拐點(diǎn)”，是應(yīng)該爭取做到的，這大體上和基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的時(shí)間相吻合。

研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)收入差距與地區(qū)人均GDP大致呈負(fù)相關(guān)關(guān)系：地區(qū)人均GDP高的地區(qū)一般城鄉(xiāng)差距較小。這是因?yàn)?，?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在工業(yè)化和城市化帶動(dòng)下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有比較大的發(fā)展。

解決農(nóng)村問題是全面建設(shè)小康社會(huì)的最困難之點(diǎn)。因此，要兩條腿走路：一是促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，一是農(nóng)村的建設(shè)和改革。工業(yè)化和城市化，實(shí)質(zhì)是幾億農(nóng)民命運(yùn)的問題。

看來，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，可能會(huì)快于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程，或者說，農(nóng)村現(xiàn)代化是更長期更艱巨的任務(wù)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2006年對東、中、西部地區(qū)共2749個(gè)行政村的調(diào)查，有近50%的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其中本地非農(nóng)就業(yè)和外出打工各半。在轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的全部勞動(dòng)力中，有近40%常年從事非農(nóng)業(yè)。在城市長期居住的農(nóng)民工越來越多。在這項(xiàng)調(diào)查中，有74.3%的村干部認(rèn)為，本村能夠出去打工的青壯年已經(jīng)出去。這反映了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的趨勢，可以給我們許多政策上的啟示。例如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，數(shù)量越來越多的“留守兒童”問題，比城市還要嚴(yán)重的老齡化問題，都需要有前瞻性的思考和對策。

基本公共服務(wù)均等化對于緩解地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡有重要作用，在這方面還有很大的政策空間。但是，公共服務(wù)的范圍和水平不僅和體制、政策選擇密切相關(guān)，而且最終取決于社會(huì)生產(chǎn)力水平。什么是符合我國現(xiàn)階段國情的基本公共服務(wù)？現(xiàn)階段中央和地方政府提供的公共服務(wù)能有什么樣的范圍和水平？如何增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的均等化？都是需要研究的問題?？梢源笥凶鳛?，但不能期望過高。政府應(yīng)該提供社會(huì)保障，創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境，但不可能“提供”廣大落后地區(qū)和農(nóng)村全面小康的生活水平，歸根到底，這要靠各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心主任）