縣改市凍結(jié)十年反思

中國(guó)的市是少了而不是多了，無(wú)論從促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的要求出發(fā)，還是從借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)思考，今后都需要增設(shè)大量的市。

自1997年下半年凍結(jié)縣改市以來(lái)，地方政府要求解凍的呼聲時(shí)起時(shí)落，有的地方甚至準(zhǔn)備了相關(guān)的上報(bào)材料，只待中央政府一聲令下；而另一方面，反對(duì)縣改市的聲音也始終沒(méi)有停止過(guò)。

中央當(dāng)初凍結(jié)縣改市的起因是土地問(wèn)題，目的是防止因縣改市導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)熱而大量占用耕地。從近十年的實(shí)踐看，縣改市與耕地問(wèn)題關(guān)系不大，那么為什么中央一直沒(méi)有恢復(fù)縣改市呢？2007年正是縣改市政策凍結(jié)十周年，需要以更廣闊的視野對(duì)設(shè)市問(wèn)題進(jìn)行全面的思考。

中國(guó)的市是多還是少

中國(guó)市數(shù)量究竟是多了還是少了？如果從不同的角度分析，可以得出截然相反的結(jié)論。

先從發(fā)展的速度來(lái)看。我國(guó)從20世紀(jì)20年代開(kāi)創(chuàng)市制，至1950年發(fā)展到143個(gè)，1980年增加到223個(gè)，比1950年增加80個(gè)，平均每年增加2.7個(gè)。1981年至今26年增加433個(gè)，是1980年以前60年設(shè)市總量的1.9倍，1950年以前30年的3.0倍，1951～1980年之間30年的5.4倍；平均每年增加16.7個(gè)，是市制創(chuàng)立以來(lái)前60年的4.5倍、新中國(guó)成立后前30年的6.2倍。而我國(guó)的城鎮(zhèn)人口1950年為6169萬(wàn)人，1980年為19140萬(wàn)人，比1950年增加12971萬(wàn)人；2005年為56212萬(wàn)人，比1980年增加37072萬(wàn)人，是1951～1980年期間增加值的2.8倍。應(yīng)該說(shuō)從發(fā)展速度看，改革開(kāi)放以來(lái)市的增長(zhǎng)速度是比較快的。

再?gòu)某擎?zhèn)型政區(qū)所占的比重與人口城鎮(zhèn)化水平比較來(lái)看。2005年底，283個(gè)地級(jí)市占333地級(jí)政區(qū)的85.0％，374個(gè)縣級(jí)市占2010個(gè)縣級(jí)政區(qū)（不包括市轄區(qū)）的18.6％，縣級(jí)市和市轄區(qū)占2862個(gè)縣級(jí)政區(qū)的42.8％；市域（直轄市和地級(jí)市包括所轄縣、旗、自治縣、自治旗在內(nèi)的行政區(qū)域和縣級(jí)市行政區(qū)域）總?cè)丝谡既珖?guó)總?cè)丝?4.8％，面積占全國(guó)總面積的54.1％。而2005年我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率為43.0％，從總體上看，城鎮(zhèn)型政區(qū)所占的比重明顯高于人口城鎮(zhèn)化水平。

最后從市與城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)相關(guān)性研究。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)市的增長(zhǎng)趨勢(shì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展軌跡高度正相關(guān)，而縣改市凍結(jié)以來(lái)則呈負(fù)相關(guān)。1949～1957年市和城鎮(zhèn)化一起穩(wěn)步推進(jìn)，市從1949年的132個(gè)增加到1957年的176個(gè)，人口城鎮(zhèn)化率相應(yīng)地從10.6％提高到15.4％；1958～1965年則同步大幅振蕩，先是超速發(fā)展，1960年城鎮(zhèn)化率達(dá)到19.7％，1961年市增加到208個(gè)，然后是快速回調(diào)，1965年城鎮(zhèn)化率下降到16.7％，市則減少為168個(gè)；1966～1978年同時(shí)停滯不前，城鎮(zhèn)化率始終在17％～18％之間徘徊，市則一直沒(méi)有超過(guò)195個(gè)；1979年以來(lái)，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，并從1998年起呈加速發(fā)展之勢(shì)，而市的發(fā)展則以1997年為分界，1979～1997年高速增長(zhǎng)，1998年以來(lái)呈停滯、倒退趨勢(shì)，與城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展相背離。

為什么從不同的角度分析，對(duì)中國(guó)市的數(shù)量究竟是多了還是少了，可以得出截然相反的結(jié)論？這就不得不談到設(shè)市模式問(wèn)題。

三種設(shè)市模式利弊比較

中國(guó)設(shè)市有三種典型模式，一是切塊設(shè)市模式，即以縣（自治縣、旗、市）的部分行政區(qū)域設(shè)置市。這種模式在改革開(kāi)放以前一直是中國(guó)的主要設(shè)市模式，1980年以后，因逐步采用整縣改市為主導(dǎo)設(shè)市模式，切塊設(shè)市模式最后僅在少數(shù)非縣城中心鎮(zhèn)得以保留，與此同時(shí)原來(lái)切塊設(shè)市的地方有不少實(shí)行市縣合并，致使切塊設(shè)市模式設(shè)置的市的數(shù)量有較大幅度的減少，目前仍采用這種模式的市約140個(gè)左右，約占市總數(shù)的五分之一。

二是整縣改市模式。即將整個(gè)縣（自治縣、旗）改為市，個(gè)別的幾個(gè)縣合并設(shè)置一個(gè)市，如朔縣和平魯縣合置朔州市、定海和普陀2縣合置舟山市，還包括將原屬一個(gè)縣級(jí)政區(qū)的郊縣并入市，變?cè)瓉?lái)切塊模式設(shè)置的市為整縣改市模式。這種模式為改革開(kāi)放以來(lái)所普遍采用，現(xiàn)有的市70%以上采用整縣改市模式。

三是多中心組合模式。即一個(gè)市含有若干個(gè)城市（城區(qū)），各城市建成區(qū)之間有大片農(nóng)村相隔。第一類用于分散的工礦區(qū)、林區(qū)，如安徽省淮南市、淮北市；第二類因幾個(gè)市合并成一個(gè)市而采用，如河北省張家口市（宣化市）；第三類為近年來(lái)隨著大量的縣（市）改為市轄區(qū)而產(chǎn)生，如重慶市、佛山市、江門(mén)市等。

切塊設(shè)市模式的優(yōu)點(diǎn)是，市的行政區(qū)域與城市地域基本相一致，便于市政府根據(jù)城市的特點(diǎn)，集中精力管理好城市，城鄉(xiāng)界線清楚，便于城鄉(xiāng)分類統(tǒng)計(jì)，與其他國(guó)家的橫向可比性強(qiáng)，在區(qū)位條件好、規(guī)模大、有發(fā)展?jié)摿Φ姆强h城中心鎮(zhèn)采用切塊設(shè)市模式，效果比較明顯。其不足是，一方面符合切塊設(shè)市條件的非縣城小城鎮(zhèn)數(shù)量太少，而且即使這些少量的小城鎮(zhèn)要實(shí)現(xiàn)切塊設(shè)市的愿望，在實(shí)際操作中也是阻力重重，因?yàn)槠渌诘目h級(jí)政府普遍反對(duì)，往往難以實(shí)現(xiàn)，典型的如浙江省蒼南縣的龍港鎮(zhèn)。另一方面，大量傳統(tǒng)的以縣城為中心切塊設(shè)市，造成市縣分設(shè)、同駐一地、矛盾重重，城鄉(xiāng)分割、重復(fù)建設(shè)，人為割斷了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)聯(lián)系，大量增加機(jī)構(gòu)編制，不利于縣級(jí)政區(qū)作為中國(guó)基本行政區(qū)的相對(duì)穩(wěn)定。

多中心組合模式只適合少數(shù)布局分散的工礦區(qū)、林區(qū)，其不足是市的地域結(jié)構(gòu)普遍過(guò)于松散，有的甚至形成飛地，不便管理，而且工礦城市一般都有相應(yīng)的生命周期，一旦進(jìn)入衰老期，就會(huì)面臨如何轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，管理目標(biāo)、重點(diǎn)也必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)變，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。而多個(gè)市縣合并形成的多中心組合市，不利于組團(tuán)式城市的形成與發(fā)展，在一定程度上助長(zhǎng)了城市“攤大餅”式向外擴(kuò)張的趨勢(shì)，抑制了被撤并市縣的活力，這也是縣改區(qū)在廣東、江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)遇到縣級(jí)政區(qū)抵制的原因所在。多中心組合模式面臨的另一個(gè)問(wèn)題與縣改市模式類似，就是市的轄區(qū)過(guò)大，城市地域相對(duì)于農(nóng)村而言過(guò)小。

客觀地講，從切塊設(shè)市到整縣改市，是設(shè)市模式的一次重大變革，滿足了1980年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，整縣改市模式基本克服了傳統(tǒng)切塊設(shè)市模式的弊端，解決了切塊設(shè)市模式造成的市縣并存、同駐一地、重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，減少了行政編制，有利于縣級(jí)政區(qū)的穩(wěn)定。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，整縣改市模式違背了設(shè)置城市型行政區(qū)的基本宗旨，失去了設(shè)市的意義；市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大，城郊比例嚴(yán)重失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊，不利于城鄉(xiāng)分類統(tǒng)計(jì)及與其他國(guó)家的橫向比較，“假性城市化”造成城市化水平的混亂；縣數(shù)量的有限性從根本上限制了市的總數(shù)，即使所有的縣都改為市也只能設(shè)置3000個(gè)市；市縣在地域上趨于一致，市政府在管理對(duì)象上與縣沒(méi)有區(qū)別，無(wú)法突出城市這個(gè)中心，集中精力強(qiáng)化對(duì)城市的規(guī)劃、管理、建設(shè)，甚至?xí)斐沙青l(xiāng)兩方面管理的顧此失彼。

市制改革路在何方

中國(guó)的市是少了而不是多了，無(wú)論從促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的要求出發(fā)，還是從借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)思考，今后都需要增設(shè)大量的市。中國(guó)現(xiàn)行的設(shè)市模式都有明顯的局限性，作為主導(dǎo)模式的縣改市不符合設(shè)置城市型政區(qū)的基本宗旨，也從根本上限制了市數(shù)量的增長(zhǎng)。解決中國(guó)市的發(fā)展問(wèn)題，不是簡(jiǎn)單地恢復(fù)縣改市，而是在充分理論準(zhǔn)備和宏觀考量的前提下，研究行政區(qū)劃的總體改革思路，當(dāng)務(wù)之急是探索市制改革之路。

市制改革的方向是按城鄉(xiāng)分治原則創(chuàng)新設(shè)市模式，從根本上克服現(xiàn)行設(shè)市模式的局限性，從體制上保證城鄉(xiāng)之間的平等競(jìng)爭(zhēng)、和諧發(fā)展。

城鄉(xiāng)屬于兩種不同范疇的地域，在人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)、環(huán)境方面的差異性，決定了在城市內(nèi)部需要統(tǒng)一規(guī)劃、集中管理，而農(nóng)村則應(yīng)相對(duì)分散、放權(quán)，有效地管理城市地區(qū)的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)，是設(shè)市的目的所在，也是西方國(guó)家始終堅(jiān)持“城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分立”原則的根本原因。因此，在基層實(shí)行城鄉(xiāng)分治，充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)對(duì)行政管理及管理體制的不同需求；對(duì)涉及跨行政區(qū)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌管理問(wèn)題，可借鑒西方雙層結(jié)構(gòu)政府體制和歐洲聯(lián)盟組織管理機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建跨行政區(qū)協(xié)調(diào)合作機(jī)制。

按照實(shí)行省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)制的行政區(qū)劃改革目標(biāo)，創(chuàng)新市制。第一，以市為基層城市型政區(qū)，總?cè)丝?萬(wàn)人以上，其中城鎮(zhèn)人口的比重超過(guò)70%的鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)可改設(shè)市；第二，以都市縣為縣級(jí)城市型政區(qū)，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)60%，且至少有一個(gè)50萬(wàn)人以上大城市的縣級(jí)政區(qū)可改為都市縣；第三，以都市省為省級(jí)城市型政區(qū)，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)50%，且至少有一個(gè)300萬(wàn)人以上超級(jí)大城市的省級(jí)政區(qū)可改為都市省。

（作者系民政部中國(guó)地名研究所副所長(zhǎng)）