對貴陽市建立農村社會養(yǎng)老保險制度的思考

隨著社會保險制度改革的不斷深化和完善，探索建立農村社會養(yǎng)老保險制度勢在必行，作為經濟欠發(fā)達地區(qū)的省會中心城市，在全省率先探索建立農村社會養(yǎng)老保險制度是“做表率、走前列”的必然要求。

一、貴陽市農村社會養(yǎng)老保險面臨的現(xiàn)狀

(一)貴陽市農村社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀。貴陽市農村社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀是人均耕地少，地貌復雜，第一產業(yè)從業(yè)人口下降速度慢，人均產值低。從從業(yè)人數和產值來看，2005年末全市從業(yè)人數214.75萬人，其中第一產業(yè)人數76.4萬人，占全市總從業(yè)人數的35.58％，2005年全市第一產業(yè)國內生產總值35.02億元，占全市國內生產總值(即GDP)525.62億元的6.7％，不難看出農村的人均產值不高，農業(yè)生產的經濟效益相對較差。

(二)貴陽市農村居民經濟收入現(xiàn)狀。貴陽市農村居民的經濟收入偏低，保障水平偏低，城鄉(xiāng)差距大。2006年貴陽市城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平為215元／人月，而農村居民最低生活保障水平最高的兩城區(qū)為120元／人月，最低的三縣一市為60元／人月，僅為城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平的27.9％。

(三)貴陽市農村養(yǎng)老現(xiàn)狀。貴陽市農村居民養(yǎng)老是以家庭養(yǎng)老為主，輔之以少數集體養(yǎng)老、儲蓄養(yǎng)老、征地補償養(yǎng)老、房屋出租養(yǎng)老、困難救助和低保養(yǎng)老。根據抽樣調查資料的分析，靠子女贍養(yǎng)的家庭養(yǎng)老模式占絕大多數。

而由于農村計劃生育政策的持續(xù)推行，“421家庭”在農村已開始出現(xiàn)，即使子女有孝心，無論從經濟上和精力上要維系家庭養(yǎng)老模式都是難上加難，隨著農村社會老齡化的到來，農民養(yǎng)老問題逐步凸現(xiàn)。

(四)貴陽市農村社會養(yǎng)老保險制度的實踐和現(xiàn)狀。貴陽市的農村社會養(yǎng)老保險1992年10月開始試點，1996年在全市鋪開，到1997年底，全市已在28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農村社會養(yǎng)老保險，但參保人數僅16051人。農村社會養(yǎng)老保險資金累計242.8萬元，管理費滾存結余為負5.176萬元，參保人數比1996年減少3550人并呈逐年減少超勢。到2002年，最終不得不將全部農村社會養(yǎng)老保險資金退還給參保農民，全市農村社會養(yǎng)老保險制度改革只好半途而廢。究其原因，一是法律地位不明，政策不配套；二是基金投資渠道單一，僅靠銀行利率難以使基金保值增值；三是農村社會養(yǎng)老保險機構不健全，無專職人員，不能夠適應工作的需要；四是農村社會養(yǎng)老保險基金籌資渠道單一，退休待遇過低，對農民參保缺乏吸引力。

隨著黨中央關于解決“三農”問題的1號文下發(fā)以后，貴陽市烏當區(qū)、小河區(qū)、金陽新區(qū)已率先對被征地農民的養(yǎng)老保險進行試點。小河區(qū)采取的是以低保兜底的形式。烏當區(qū)和金陽新區(qū)采取的是：交納固定額度的農村社會養(yǎng)老保險費(2.4萬元)，采取個人承擔一部分(60％)，村級集體和街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))承擔一部分(10％)，區(qū)級財政補貼一部分(30％)的方式，來解決被征地農民的養(yǎng)老問題。首先應該肯定這是一種積極的探索，但有三個問題難以解決，一是失地農民和所在集體可以用征地所得的土地補償金來交費，其他農民和村級集體就無力承擔了；二是按預期養(yǎng)老10年計算，基金不足部分的資金來源如何處理；三是隨著物價上漲，200元保障退休農民基本生活能維系到什么時候，政策當然可以調整，但基金缺口由誰來負擔。

二、貴陽市建立農村社會養(yǎng)老保險制度存在的結構性問題

(一)城鄉(xiāng)二元經濟結構的差異。一是經濟效益的差異。貴陽市城鎮(zhèn)人口和農村人口大體各占一半，但2005年第一產業(yè)國內生產總增加值還不到全市國內生產總值的7％。二是收入水平的差異。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農民純收入的3.2倍，城鎮(zhèn)居民的最低生活保障水平，是農村居民的3.6倍。三是文化教育的差異。城鎮(zhèn)的教育條件優(yōu)于農村，城鎮(zhèn)居民的受教育程度高于農村居民，全市的文盲、半文盲80％以上在農村。四是科技發(fā)展對經濟帶動的差異。迅猛發(fā)展的現(xiàn)代科技和現(xiàn)代文明絕大多數集中在城鎮(zhèn)，帶動城鎮(zhèn)經濟的高速發(fā)展，而對西部落后地區(qū)的農村經濟的帶動作用不明顯。五是保障水平的差異。城鎮(zhèn)居民的保障條件優(yōu)于農村居民，因為農民沒有完整的社會保障，導致計劃生育政策在靠家庭養(yǎng)老為主的農村中推行十分艱難，形成惡性循環(huán)，影響農村經濟的發(fā)展。

(二)農業(yè)產業(yè)結構的差異。盡管近幾年貴陽市緊緊圍繞農業(yè)增效、農民增收、農村穩(wěn)定這一目標，依托市場需求，以發(fā)展綠色食品產業(yè)為突破口，大力發(fā)展畜牧業(yè)、藥業(yè)和花卉業(yè)，促進了農業(yè)生產的全面發(fā)展，但依然存在一些問題。一是農、林、牧、漁、服務業(yè)的結構不均衡，2005年相關比為57.3:0.8:39.4:1.9:0.6，農牧業(yè)比重過大，占96.7％，貴陽市的地形地貌又不適合大型機械的使用，就農業(yè)生產，特別是糧食生產而言，集約化、機械化、產業(yè)化程度低，生產效率和生產效益很難得到大幅度提高；二是種植面結構不合理，圍繞省會中心城市服務的多種經濟農業(yè)沒有發(fā)揮應有的作用。

由此可見經濟農業(yè)的種植面積還很有限；三是新興農業(yè)比較薄弱，目前我市的無公害糧食、蔬菜、水果生產種植面積還非常小，生態(tài)農業(yè)和觀光農業(yè)更是廖若星辰，較為成功的也只有鳥當的阿栗楊梅、花溪的荷花種植園和修文的梨、獼猴桃生產基地等；四是農業(yè)產業(yè)鏈結構有待加強，全市農業(yè)生產、流通、加工、銷售等環(huán)節(jié)，結構性矛盾突出，農副產品加工能力不足，市場營銷體系不健全，農副產品的深加工、精加工程度低，導致附加值、增加值低，農業(yè)品牌產品少，加工規(guī)模小，影響對農業(yè)經濟作物的種植帶動作用和規(guī)模效應的發(fā)揮。這種不合理結構嚴重制約著農民收入的大幅度增加。

(三)集體經濟區(qū)域結構的差異。貴陽市集體經濟目前呈放射狀，由城市中心向邊遠農村逐漸減弱，區(qū)域差異十分明顯。究其原因：一是我市小城鎮(zhèn)發(fā)展速度慢，作為小城鎮(zhèn)建設支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于受資金不足、規(guī)模小、科技含量低、管理落后、產品結構性矛盾突出、市場競爭力差而難以進入良性循環(huán)的軌道；二是邊遠農村的農民相對于靠近城市的農民文化水平低，接受新思想、新觀念慢，加上信息閉塞，交通不便，集體經濟底子差，缺乏發(fā)展思路，缺少項目，差距越來越大；三是邊遠農村經濟發(fā)展模式單一，主要以糧食生產為主，而城市郊區(qū)除發(fā)展農業(yè)經濟外，還可發(fā)展服務業(yè)、運輸業(yè)、經營業(yè)等，發(fā)展空間大；四是受資金原始積累的影響，城市農村和郊區(qū)農村因土地的征用得到的補償為集體經濟發(fā)展積累了“第一桶金”，加上區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展自然也就不可能平衡。由于集體經濟區(qū)域結構的不平衡，勢必導致不同區(qū)域的農民的收入的懸殊。

(四)農村勞動力從業(yè)結構的差異。農業(yè)人口占全市總人口的一半，人多地少的矛盾十分突出，農村剩余勞動力超過33萬人。城鎮(zhèn)農村勞動力與鄉(xiāng)村勞動力從業(yè)結構存在差異。從城鎮(zhèn)農村勞動力來說，因土地征用成失地農民，得到一定數量的經濟補償，因區(qū)位優(yōu)勢，集體經濟具備一定實力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對發(fā)達，可安置就業(yè)一部分；靠近城鎮(zhèn)占有從事服務業(yè)、經商或個體運輸的便利，加上征地補償金，具備自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的經濟條件；靠近城鎮(zhèn)占有參加各類技能培訓的優(yōu)勢，絕大多數人掌握有一種或多種技能，參與市場就業(yè)的競爭力強；靠近城鎮(zhèn)得益于城鎮(zhèn)教育的有利條件，文化程度相對較高，接受新思想、新觀念快，加上信息量大，就業(yè)門路寬。從鄉(xiāng)村勞動力來說，由于集體經濟幾近空殼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展慢，可安置農村剩余勞動力的能力有限；因鄉(xiāng)村經濟貧困、知識貧乏、信息短缺、生產力水平低下，競爭意識淡薄，不僅剩余勞動力多，且轉移的自身動力也低，轉移難度大；因鄉(xiāng)村培訓條件差，技能單一，參與市場就業(yè)競爭力低，即使在城市就業(yè)，從事的也多為臟、累、重的崗位，進入服務型、管理型崗位的少，收入也低；因沒有經濟基礎，從事經商和運輸業(yè)的難度大，就業(yè)空間小，加上戀土戀鄉(xiāng)意識強，滿足于解決溫飽，滯留在有限的土地上，家庭收入難以提高。從業(yè)結構的差異導致經濟收入的差異，經濟收入的差異導致參加農村社會養(yǎng)老保險繳費承受能力的差異。

(五)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險基金籌集結構的差異。一是財政負擔的差異。貴陽市2006年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入15.13億元，按2006年全市參保人數37.91萬人計算，每年財政負擔用于城鎮(zhèn)參保人員養(yǎng)老保險的人均費用達867元，如果農村社會養(yǎng)老保險財政不進行補助，直接影響農民的參保積極性，據抽樣調查顯示。在財政不補助的情況下，農民不愿意參保的達55.1％。二是單位負擔的差異。貴陽市2006年末的37.91萬養(yǎng)老保險參保人員中以單位職工身份參保的約31萬人，占81.8％，而貴陽市農村社會養(yǎng)老保險一旦啟動，村級集體經濟能負擔部分費用的，據調查不足10％；三是村級集體經濟發(fā)展極不平衡，邊緣農村的村級集體經濟幾乎為零，而經濟實力強的村級集體經濟上千萬元(包括固定資產)；四是農民純收入差異大，2005年最高的云巖區(qū)是最低的息烽縣的2倍。

(六)退休待遇結構的差異。一是構成結構不同，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金由四部分構成，即社會性養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、過度性養(yǎng)老金和調劑金四項，而農村社會養(yǎng)老保險按照國家現(xiàn)有指導性政策框架，僅個人賬戶養(yǎng)老金一項；二是調增機制不同，納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的退休人員可享受社會經濟發(fā)展的成果，有正常的退休待遇調增機制，而農村社會養(yǎng)老保險因缺乏財政兜底的支撐，調增待遇沒有資金來源；三是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險設定有最低標準，而農村社會養(yǎng)老保險難以設定，如果低于低保水平或與低保水平相當，那么農民的參保積極性就會受到挫傷；四是由于農村社會養(yǎng)老保險的繳費費率與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費費率難以統(tǒng)一，既影響待遇，又影響兩個體系的參保人員養(yǎng)老保險關系的轉移。

三、解決建立農村社會養(yǎng)老保險制度結構性矛盾的建議

(一)從明確農村社會養(yǎng)老保險的法律地位入手，爭取城鄉(xiāng)社會保險的政策平衡?？梢酝ㄟ^地方立法的形式，明確農村社會養(yǎng)老保險的法律地位，規(guī)定統(tǒng)一的參保對象、基金征繳基數和費率、基金籌集渠道和方式、基金管理模式、退休條件和退休審批程序、退休待遇核定及相應的法則，明確政府、集體、個人的責、權、利。一是從政策構架上給予農民參保以看得見摸得著的實惠，提高農民參保積極性；二是通過完善制度、規(guī)范運作、增強透明度來增強農民參保的安全感和自覺性；三是加大宣傳力度，讓全體農民都真正了解建立農村社會養(yǎng)老保險制度的重要性和必要性，讓各級黨委、政府高度重視，最終為農村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的并軌運行奠定基礎。

(二)立足經濟發(fā)展水平和財政負擔能力，實現(xiàn)農民承受能力與保障水平的平衡。根據目前國家制定的農村社會養(yǎng)老保險指導性政策，綜合考慮各方因素，建議采取個人帳戶儲存積累式，按照“低水平、廣覆蓋”的原則，確保農村農民的退休養(yǎng)老金待遇略高于農村低保水平。

以貴陽市農村從業(yè)人員人均月純收入約672，32元／人(2005年)為繳費基數，按政府(財政)、集體、個人三方負擔原則，按20％的比例，籌集農村社會養(yǎng)老保險基金，按退休后預期壽命10年計算退休待遇：個人按10％的比例，每月應交67.2元，單位(集體)按5％的比例，每月應交33.6元，財政按5％的比例承擔，每月補助33.6元。那么，繳費年限滿15年，則可按月享受201.6元，繳費滿29年，則可按月享受389.76元。

同時，按此方案運行，全市農業(yè)從業(yè)人員76.4萬人全部參保，每年政府(財政)需補貼農村社會養(yǎng)老保險費24643.58萬元。每年財政直接承擔的農村社會養(yǎng)老保險費按人均計算為403.2元／人年，為財政直接承擔城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費的46.5％，加上農村社會保險經辦機構運行費，按4000名參保人員配備一名工作人員，191名工作人員人均每年2萬元計，需人員經費382萬元／年，加上業(yè)務經費500萬元／年，健全貴陽市農村社會養(yǎng)老保險制度實際每年財政大約需承擔2.55億元，而貴陽市農村社會養(yǎng)老保險制度建立運行，每年可減少農村低保支出近2000萬元，實際每年財政增加支出2.35億元，如果能爭取到中央和省財政轉移支付，地方財政就可少負擔或不負擔。針對貴陽市大部份農村集體經濟無力承擔建立農村社會養(yǎng)老保險費的現(xiàn)狀，可考慮集體交費部份不交繳，個人儲存積累只計人15％的實際繳費，其待遇下降四分之一，也能保護農民退休后的基本生活。因此，貴陽市建立農村社會養(yǎng)老制度完全是可行的。

(三)建立多渠道籌集基金機制，化解集體經濟區(qū)域結構的不平衡。貴陽市農村社會養(yǎng)老保險制度，無基金積累，且大多數集體繳費部分難以落實，因此，必須在多渠道籌集基金上下功夫。一是以個人繳費為主，籌集資金；二是調整地方財政支出結構，同時爭取中央和省財政資金轉移支付注入一部分資金；三是從政府支持農業(yè)專項資金中劃撥一部分資金；四是有條件的農村集體交納一部分資金；五是允許以采取發(fā)行彩票的形式籌措一部分資金；六是采取社會捐助形式籌集一部分資金；七是政府從土地出讓金中劃撥一部分資金；八是通過建立“市場化管理、專家理財”的基金運行模式。實現(xiàn)基金保值增值，充實基金。從而保證農村社會養(yǎng)老保險基金的籌集和增值，提高基金的抗風險能力。為了方便農民交費，針對農民收入在時間上的不確定性，其交費時間和交費方式可靈活多樣。

(四)建立城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險個人賬戶的對等性結構，確保城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險政策銜接和互動。在設計貴陽市的農村社會養(yǎng)老保險政策時，將農村社會養(yǎng)老保險的繳費比例與貴陽市城鎮(zhèn)職工基金養(yǎng)老保險制度中以個人身份參保的比例拉平。這樣，如果從農村社會養(yǎng)老保險轉入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，可將個人繳費全部轉入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶，同時按照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中個人參保20％的比例計算補繳10％的統(tǒng)籌金，達到退休年齡時，按城鎮(zhèn)職工計發(fā)辦法計算退休待遇。如果從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉入農村社會養(yǎng)老保險，不設附加條件，只轉移個人賬戶部分即可。這樣，既方便解決進城農民工養(yǎng)老保險關系的轉移，切實保護其合法權益，同時，也為將來解決兩種社會養(yǎng)老保險制度在待遇結構上的差異作好鋪墊，為最終實現(xiàn)兩個養(yǎng)老保險體系的并軌奠定基礎。

(五)發(fā)展農村經濟，縮小從業(yè)結構差異。解決“三農”問題的關鍵是提高農民收入，一是調整農村產業(yè)結構，發(fā)展經濟農業(yè)，提高單位種植面積的經濟收益；二是加強小城鎮(zhèn)建設步伐，發(fā)揮農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的帶動作用和輻射作用，推動農業(yè)產業(yè)結構向規(guī)模化、集約化、產業(yè)化發(fā)展，引導農村富余勞動力就地轉移；三是加強農村勞動力技能培訓，充分發(fā)揮勞動力市場的主渠道作用，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所、村級就業(yè)服務站和政府駐外窗口，形成培訓組織，信息采集、有序輸出、后續(xù)保障“一條龍”服務，減輕不斷增加的農村勞動力對有限土地的承載壓力；四是從政策上扶持，從資金上幫助，從技術上支持，鼓勵農民發(fā)展多種經營，開發(fā)特色農業(yè)，增加農民收入。只要農村經濟發(fā)展了，農民的從業(yè)結構差異也就縮小了，農民收入也就提高了，農民的繳費承受能力才能提高，農民退休后的養(yǎng)老待遇才能增加，農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)才能健康發(fā)展，農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定才能持續(xù)。

綜上所述，建立農村社會養(yǎng)老保險制度是形勢所迫、大勢所趨，是保持經濟社會可持續(xù)發(fā)展和構建社會主義和諧社會的必然要求，是落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的重要內容。只要正確認識形勢，客觀分析利弊，準確把握分寸，采取切實措施，這項以人為本、造福百姓的民心工程就一定能實現(xiàn)。