國企紅利“分食”難題

6月16日，國資委研究中心副主任彭建國對外表示，中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的具體方案有望在年內(nèi)出臺。這意味著：今后，我國最主要的169家國企將難以“獨享”9000多億元的利潤，12年來，央企只繳稅收不繳紅利的歷史將永遠成為過去。然而，就目前來看，推行國有資本預(yù)算的條件是否已經(jīng)完全成熟？央企該如何上繳利潤？國有資本預(yù)算與公共財政預(yù)算的關(guān)系又是如何界定的？編制國資經(jīng)營預(yù)算，從一開始就已注定要成為一場牽一發(fā)而動全身的改革。

國企紅利要上繳了！

從歷史上看，中國國有企業(yè)最初實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支制，企業(yè)在收益的分配和處置方面是沒有任何自主權(quán)的，企業(yè)將所有的利潤上繳給國家財政，然后再從國家財政那里獲得投資、虧損所需要的全部資金。這意味著政府既是國有企業(yè)的剩余索取者，享有國有企業(yè)的全部盈余，也承擔(dān)著國有企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。而國家從國有企業(yè)那里取得的利潤，則體現(xiàn)為國民利益。

1994年稅制改革后，國企的稅后利潤開始收歸企業(yè)自身所有。也就是說，國有企業(yè)在1994年之后就和其他所有制企業(yè)一樣只需繳稅，而不需要向企業(yè)所有者（全體國民）分紅，也就更談不上作為國有資本運營收益或公共產(chǎn)品開支的來源了。這部分利潤大多是作為企業(yè)內(nèi)部投資或福利在企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部消化了。據(jù)統(tǒng)計，從1998年到2005年，國有企業(yè)的利潤節(jié)節(jié)攀高，其年利潤總額從213.7億元提高到了9047億元，短短7年之內(nèi)增長了42.3倍，累計利潤超過4萬億元。

“十六大”后，國企改革倡導(dǎo)“三分開”：政資分開、政企分開、利稅分開。在利稅分開的前提下，必須堅持“誰投資、誰受益”的原則。按照這一原則，國有企業(yè)也要像其他投資人一樣，讓出資人享受一部分權(quán)益。在這一背景之下，2003年3月24日，國資委作為國務(wù)院的直屬特設(shè)機構(gòu)正式成立，其職能是代表國家履行出資人的職責(zé)，對授權(quán)監(jiān)管的國有資產(chǎn)依法進行監(jiān)督和管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。然而，十幾年來，中央企業(yè)尤其是壟斷企業(yè)，已經(jīng)習(xí)慣了獨享高額利潤，此番國資委要想收回財權(quán)，難度可想而知。而且，在過去的十幾年中，國有企業(yè)的利潤非但沒有被所有人享有，其巨額虧損卻要靠國家財政來補貼。通過查閱《中國統(tǒng)計年鑒2005》可知，從1994年至2004年，國家財政用于國有企業(yè)虧損的補貼達到了3306.13億元，用于增撥企業(yè)流動資金383.16億元，用于企業(yè)挖潛改造資金8645.14億元，三項合計高達12334.43億元。

面對這種狀況，中央政府多次提出“要加快建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”，使國企最終成為真正的“企業(yè)”。于是，國資委從2004年起開始組織力量對國有資本經(jīng)營預(yù)算制度進行研究，并提出了初步的工作方案，認為國資收益將主要用于支付國企的改革成本、促進國有經(jīng)濟布局調(diào)整和提高企業(yè)自主創(chuàng)新方面。

2005年末，在中國企業(yè)領(lǐng)袖年會上，中國人民銀行行長周小川“為了明晰產(chǎn)權(quán)、改善公司治理，國有企業(yè)分紅問題、混合所有制企業(yè)中國有股的投資收益和分紅問題，都需要提到議事日程上來認真加以討論”一席話，更是激起了千層浪。10天后，國資委主任李榮融公開表示，從2006年開始國資委將正式試編中央企業(yè)國有資本的經(jīng)營預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算的清障帷幕漸次拉開。

如何“分食”成難題

就目前來看，現(xiàn)有國企的壟斷之弊早已為廣大民眾所詬病，而國企利潤為少數(shù)利益群體所獨享，也造成了一系列的社會問題。例如，對壯大發(fā)展的錯位追求，使得某些國企的利潤與百姓的福利呈“負相關(guān)”狀態(tài)——壟斷服務(wù)價格的“漲聲一片”與壟斷國企利潤的“漲聲一片”、國企經(jīng)營者薪水的“漲聲一片”形成了鮮明的對比。同時，由于國有資本收益收繳制度的缺失，使得效益好的企業(yè)職工收入不斷膨脹，而困難企業(yè)的職工收益卻在日益下降，由此產(chǎn)生國有企業(yè)內(nèi)部分配秩序混亂的弊端，導(dǎo)致社會分配的日益不公。在這種情況下，本次國資經(jīng)營預(yù)算改革如果把握得當，無疑將對國有經(jīng)濟的重新布局與政府形象的再塑產(chǎn)生深遠的積極影響。但從目前情況來看，如何建立一個科學(xué)、公平的國有企業(yè)利潤上繳及分紅制度，協(xié)調(diào)國資委和央企之間的利益關(guān)系就成為國資委編制央企經(jīng)營預(yù)算面臨的最大問題。

事實上，國資委成立以來一直都在醞釀分享國資收益的問題。從道理上講，國資委是中央企業(yè)的大老板，是國務(wù)院的特設(shè)機構(gòu)，代表政府履行出資人的職責(zé)，因而有權(quán)分享國有企業(yè)的收益。國資委研究中心副主任彭建國表示，國資委如果最終將財權(quán)攬入懷中，將方便其對國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，確保新增國有資產(chǎn)的投資方向符合“有所為有所不為”、“有進有退、有保有壓”的原則。

然而，在世界銀行經(jīng)濟學(xué)家Louis Kuijs、William Mako等人看來，建立國資經(jīng)營制度最大的好處，是能夠增加國家在公共財政方面的收入與支出。他們認為，國資委作為國務(wù)院的特設(shè)機構(gòu)，并不承擔(dān)政府部門的社會公共管理職能。既然國資委不是政府部門，那么就不能與政府部門一樣進行單獨的預(yù)算編制。而且問題還在于，財政部仍然行使著對國有企業(yè)的監(jiān)管權(quán)。根據(jù)2001年財政部印發(fā)的《企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法》，“各級主管財政機關(guān)根據(jù)本級人民政府賦予的職權(quán)，負責(zé)企業(yè)國有資本與財務(wù)管理”。國有企業(yè)改革的監(jiān)管權(quán)在很大程度上屬于財政部的企業(yè)司。在國有企業(yè)改革中，涉及國有企業(yè)破產(chǎn)、職工下崗分流等問題的失衡，財政通常都會給予支持，財政部門對國有企業(yè)的貼息也是司空見慣。既然如此，那在涉及國資收益分配的時候，怎么能夠把財政部撇開呢？

此外，國企該如何上繳利潤，又該以什么標準上繳也是頗具爭議性的一大難題。就目前來看，各方面的意見主要有兩種：一種是根據(jù)企業(yè)所處的行業(yè)、規(guī)模、盈利情況分類上繳、優(yōu)先安排；另一種則認為應(yīng)該按統(tǒng)一標準上繳，所有企業(yè)均一視同仁，采取“一刀切”的方式。但具體采用哪種方式，還需要有關(guān)部門進行最后的協(xié)商確定。

總而言之，在國企利潤如何分配的問題上，各方面爭議頗多，但不論怎樣，有一點始終是非常明確的，那就是上繳紅利的管理和運用并不僅僅是各部門利益的問題，而且涉及到了國企改革的大思路，因為國企上繳的利潤將主要用于回報社會已是共識。當然在改革初期，也應(yīng)該由國資委直接掌握適當?shù)臄?shù)額，用于國企改制的財務(wù)成本。而具體分配措施到底如何，還需經(jīng)過規(guī)范的公共選擇決策程序。

謹慎樂觀？

國企終于要向國家上繳利潤了，這對于企盼央企利潤早日惠及社會的人士而言，不啻為佳音。然而，業(yè)內(nèi)卻依然有專家對此持謹慎樂觀的態(tài)度。

首先，在他們看來，國資經(jīng)營預(yù)算能夠在多大程度上實現(xiàn)制度設(shè)計者的目標，目前還難以確定。因為到目前為止，人們還沒有看到相關(guān)的配套措施，例如國有資本預(yù)算的問責(zé)制，以及預(yù)算管理制度的透明化程度等。如果這些配套措施不健全，相關(guān)部門有權(quán)力無責(zé)任的話，這個權(quán)力就很可能會被濫用。

其次，現(xiàn)有的一些法規(guī)障礙也還需要清除。根據(jù)1995年1月1日正式實施的《中華人民共和國預(yù)算法》，國務(wù)院財政部門具體編制中央預(yù)算、決算草案。其中預(yù)算收入范圍包括“依照規(guī)定應(yīng)當上繳的國有資產(chǎn)收益”；2001年財政部發(fā)布的《企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法》則進一步規(guī)定，各級財政機關(guān)負責(zé)企業(yè)國有資本與財務(wù)管理。因此，如果由國資委單獨編制中央企業(yè)的經(jīng)營預(yù)算，就必須首先修改相關(guān)的法律法規(guī)。如果相關(guān)法律措施不健全，國資委對國有資產(chǎn)的監(jiān)管實際上就等于“師出無名”，缺乏法律根據(jù)。

再者，也有專家認為目前國企利潤增長雖然很快，但創(chuàng)造利潤的企業(yè)仍然集中度頗高，這就意味著，國企在某些行業(yè)的壟斷性依然難以打破國企的高利潤與其資源獨占性之間的密切關(guān)系。而且，隨著國企重組改制的進一步深入，改制的成本也將隨之水漲船高，因此，國資委對于國企上繳的利潤必須進行統(tǒng)籌安排，力求在內(nèi)部資本的平臺上實現(xiàn)以贏補虧的目標。然而，就前段時間國企贏利大戶中石化再次得到100億元的財政補貼來看，實現(xiàn)國企內(nèi)部財政收支平衡的目標在短期內(nèi)難以樂觀。

除此之外，國資委主任李榮融最近明確表示，不贊成把市值當作經(jīng)營管理層業(yè)績考核的目標之一。一是因為“市值考核放在里面，與個人利益掛鉤，炒作起來容易產(chǎn)生虛假業(yè)績和哄抬股價等”；二是擔(dān)心由于國內(nèi)股市還處于完善的過程中，市價不能反映企業(yè)的真實情況，將市值納入經(jīng)營者的考核范疇，經(jīng)營管理者將難以接受。

從某種程度上看，對市值負責(zé)的態(tài)度向來被視作正面的商業(yè)倫理取向，對市值負責(zé)即對投資者負責(zé)。然而由于歷史原因，目前我國的股市市值仍然無法真正反映公司的經(jīng)營業(yè)績。而作為國企監(jiān)管者的國資委，對于央企的考核顯然另有一套標準，而這一套標準與預(yù)算、利潤上繳的額度密切相關(guān)，卻暫時與投資者無關(guān)。有鑒于此，有專家認為與其嚷國企上繳利潤回饋社會，補償對于某些資源的獨占權(quán)，不如探討央企如何通過搭建有效的資本平臺，整合內(nèi)部資源以減少國家財政補貼，反而來得更務(wù)實些。