透視地方政府引入ＩＳＯ９０００

固有的行政管理體制阻礙了ISO9000標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于各級政府管理的普適性，實際上，條塊分割的職能業(yè)務(wù)，自上而下的指令性控制，能上不能下的人事管理制度，不注重績效的目標(biāo)考核體系，一直是政府部門實施質(zhì)量管理體系的重大障礙。

“推行論證后，海淀區(qū)政府有一個質(zhì)的飛躍?！焙５韰^(qū)的群眾和投資者普遍反映，現(xiàn)在政府機關(guān)工作人員笑臉服務(wù)多了，“吃、拿、卡、要”現(xiàn)象和“衙門習(xí)氣”少了，政府部門的服務(wù)意識、服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量都有了根本的轉(zhuǎn)變。與此同時，全區(qū)各部門依法行政能力不斷增強，辦事效率明顯提高。有數(shù)據(jù)顯示，一般文件的辦文時間由系統(tǒng)運行前的7至15天減少為3至5天，2/3的文件當(dāng)天辦結(jié)；工作重大差錯率和有效投訴均為零，測評目標(biāo)達(dá)標(biāo)率為百分之百。這是海淀區(qū)在引入ISO9000質(zhì)量管理體系之后發(fā)生的變化。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前通過各個認(rèn)證機構(gòu)通過ISO9000認(rèn)證的行政部門近千家，僅中國質(zhì)量認(rèn)證中心就先后對全國400多個政府組織實施了質(zhì)量管理認(rèn)證并頒發(fā)證書，涉及行政、財政、工商、稅務(wù)、審計、教育、衛(wèi)生、交通、質(zhì)檢、海關(guān)、安監(jiān)、司法、勞動保障、城市監(jiān)察等各類政府部門。各級地方政府紛紛引入ISO9000質(zhì)量管理體系，在地方政府管理中呈現(xiàn)出典型的“ISO9000現(xiàn)象”。

政府部門實施ISO9000

認(rèn)證的特殊性為什么要引進(jìn)ISO9000認(rèn)證？

ISO9000質(zhì)量管理體系是從系統(tǒng)規(guī)范的角度出發(fā)，構(gòu)建以服務(wù)公眾為核心的管理文化，制定符合國際質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)的管理文件，建立可持續(xù)發(fā)展的管理機制，把現(xiàn)代的、先進(jìn)的質(zhì)量管理理念應(yīng)用到行政管理實際工作中，著力避免了管理失控、監(jiān)督不力等問題。因而，中國人民大學(xué)行政學(xué)專家毛壽龍教授認(rèn)為，政治組織引入ISO，是建立一種符合國際規(guī)范的管理和監(jiān)督體系的有效舉措。

但是，也有專家對此并不認(rèn)同，中山大學(xué)MPA教育中心主任、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院蔡立輝教授表示，目前的ISO國際質(zhì)量認(rèn)證體系主要是針對企業(yè)設(shè)立的，并不一定符合政府的特性。

的確，政府與企業(yè)之間始終存在著本質(zhì)性的差異，在地方政府管理中實施質(zhì)量管理體系，必定也呈現(xiàn)出一定的特殊性。政府輸出的產(chǎn)品并不全是可以計量、具有具體生產(chǎn)流程的有形物質(zhì)實體，其有形“產(chǎn)品”載體可以是以“軟件”形式出現(xiàn)的，如文件、證件、通告、批復(fù)等，而更多的卻是無形產(chǎn)品的表現(xiàn)形式，如服務(wù)態(tài)度、工作效率、政府形象、保障力度等，產(chǎn)品質(zhì)量的實質(zhì)是滿足民眾的期望與需求程度，因而質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是包含績效、專業(yè)特色、可信度、持久性、一致性、及時性、變動性和公正性在內(nèi)的品質(zhì)體系。

而且，政府面對的顧客包括上級機關(guān)、下級機關(guān)、內(nèi)部各部門、外部一切與本機關(guān)發(fā)生業(yè)務(wù)往來的單位和個人，具有多樣性和復(fù)雜性，特別是各個社會組織及公眾是政府產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)，是政府權(quán)力和追求目標(biāo)的淵源，因而，更具有絕對的權(quán)威性。

其實，政府機關(guān)供方的特點是不用選擇，但需溝通，協(xié)商和評定，其供應(yīng)鏈?zhǔn)请p向，不同于企業(yè)的單向性。對于政府機關(guān)而言，產(chǎn)品的實現(xiàn)并不是交付一定的合同或訂單；社會環(huán)境的多變，公眾需求的多樣，公共事務(wù)的復(fù)雜，都決定了公共管理本身的繁雜和職能目標(biāo)的多元性，也決定了政府部門的產(chǎn)品實現(xiàn)即服務(wù)過程更具有復(fù)雜性和不兼容性。

實際工作與質(zhì)量管理體系的“兩張皮”

政府部門在ISO9000認(rèn)證中的特殊性以及當(dāng)前政府運行的慣有模式與弊端，為地方政府實施質(zhì)量管理體系帶來了諸多的問題與難度。首先是政府領(lǐng)導(dǎo)人員不能從根本上了解質(zhì)量管理體系的作用和意義，僅僅把質(zhì)量管理體系作為提升政府形象和對外宣傳的資本，作為順潮流、趕時髦的功績舉措，沒有將自身的質(zhì)量管理工作落到實處；基層工作人員還停留在貫徹上級命令與文件精神，局限于原有的經(jīng)驗式管理，對自身質(zhì)量管理體系的認(rèn)識不到位，執(zhí)行體系標(biāo)準(zhǔn)和體系文件的積極性不高。這種情況會導(dǎo)致嚴(yán)重的“兩張皮”現(xiàn)象，即實際工作與質(zhì)量管理體系脫節(jié)，失去了建立和實施質(zhì)量管理體系的意義，降低了質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)在政府工作人員心目中的威信和地位。

從標(biāo)準(zhǔn)本身來看，政府供給的產(chǎn)品是“公共服務(wù)”，標(biāo)準(zhǔn)本身的結(jié)構(gòu)和要求與其他行業(yè)的實際情況有較大的距離，難以形成符合行政過程特點與實際的質(zhì)量管理體系，因而在實際認(rèn)證過程中，過于追求建立一個標(biāo)準(zhǔn)化的質(zhì)量體系，而非按ISO9000標(biāo)準(zhǔn)建立體系。

從應(yīng)用上看，公共部門的質(zhì)量管理體系大多與本身的行政管理體系脫離，不能與其日常工作融為一體。通過質(zhì)量管理體系收集到的信息、數(shù)據(jù)，作為體系運行的證據(jù)往往被用于行政檢查、評比，沒有得到科學(xué)分析和利用，失去了實際意義。質(zhì)量管理體系自身的持續(xù)改進(jìn)、自我完善機制也大多得不到發(fā)揮，成為僵死的教條。

特別是固有的行政管理體制阻礙了ISO9000標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于政府管理的普適性。實際上，條塊分割的職能業(yè)務(wù)，自上而下的指令性控制，能上不能下的人事管理制度，不重績效的目標(biāo)考核體系，一直是政府部門實施質(zhì)量管理體系的重大障礙。

如何有效實施質(zhì)量管理體系？

ISO9000認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)注重“以顧客為關(guān)注焦點”。誰是政府的顧客呢？在海淀區(qū)公務(wù)員進(jìn)行的學(xué)習(xí)和大討論中，“政府的顧客是人民”成為共識。討論中，公務(wù)員紛紛就“為誰執(zhí)政、為誰服務(wù)”和“如何行政、如何服務(wù)”等問題，聯(lián)系海淀區(qū)和本部門實際，各抒己見。不少公務(wù)員提出，推行質(zhì)量管理體系，必須完成思想觀念上從“管制”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變和政府工作人員從“官員”到“服務(wù)員”的角色轉(zhuǎn)換。同樣，珠海市機關(guān)作風(fēng)辦公室常務(wù)副主任吳永義在介紹ISO貫標(biāo)情況時說，“從過去機關(guān)工作缺少質(zhì)量的概念，到現(xiàn)在逐步引入ISO質(zhì)量管理體系，是一種理念的轉(zhuǎn)變”，“企業(yè)搞認(rèn)證是為了給其產(chǎn)品提供質(zhì)量保證，政府部門的產(chǎn)品是什么？是服務(wù)！規(guī)范政府行為，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，就是向社會提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品?！?/p>

對于政府部門來說，實施質(zhì)量管理體系是一個全新的嘗試，如何更好地理解和把握ISO9000標(biāo)準(zhǔn)的基本要求和內(nèi)在價值是關(guān)鍵。這就需要政府領(lǐng)導(dǎo)、行政人員及內(nèi)審員切實加強培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)ISO9000體系相關(guān)知識，特別是把握構(gòu)建ISO9000整個體系的基礎(chǔ)，基本術(shù)語和概念的內(nèi)涵與本質(zhì)，實現(xiàn)“不是用ISO9000的語言規(guī)范工作，而是用ISO9000的方法和理念規(guī)范工作”。

以成都市金牛區(qū)政府為例，在引入ISO9000后，確定了本年度人民政府質(zhì)量目標(biāo)：政務(wù)服務(wù)按時辦結(jié)率≥95%；服務(wù)對象滿意率≥90%；有效政務(wù)服務(wù)投訴次數(shù)≤10次/年；區(qū)人大、區(qū)政協(xié)議案、提案、批評、建議、意見按時辦結(jié)率達(dá)到100%；行政執(zhí)法錯案率≤0.2%。實際上，在質(zhì)量認(rèn)證體系中，目標(biāo)的設(shè)立是過程性的，隨變化的情勢不斷改進(jìn)和發(fā)展，實現(xiàn)長效管理。昆山市城市管理行政執(zhí)法局局長周廷扣說，質(zhì)量認(rèn)證體系建立只是一個開始，在這個系統(tǒng)中，目標(biāo)的設(shè)定是一個變化的量，每年要進(jìn)行審核，重新確定新的標(biāo)準(zhǔn)。

由于ISO9000質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系的原型是以企業(yè)管理為對象的，沒有現(xiàn)成的政府管理內(nèi)容可套用，加之由于政府機關(guān)面對的工作對象及要處理的事物復(fù)雜多樣，而且不同的部門所處的工作環(huán)境、工作內(nèi)容及其工作目標(biāo)也不盡相同，因而ISO9000標(biāo)準(zhǔn)對政府部門質(zhì)量體系文件的編寫也只有統(tǒng)一的原則性要求，而沒有提供具體做法，不同的部門可以根據(jù)自身的實際情況對標(biāo)準(zhǔn)中的條文進(jìn)行適應(yīng)設(shè)計。山東省濟(jì)寧市魚臺縣地稅局就根據(jù)地稅管理的具體要求，結(jié)合創(chuàng)建“標(biāo)準(zhǔn)化分局”、“魚臺縣地稅局管理制度匯編”、“崗位操作規(guī)范匯編”等相關(guān)文件編制了103個《作業(yè)指導(dǎo)書》，將ISO國際標(biāo)準(zhǔn)的要素逐一轉(zhuǎn)化為相關(guān)的稅收質(zhì)量活動。在此基礎(chǔ)上，編寫了16個《程序化文件》，把各環(huán)節(jié)、各部門、各崗位連接成為有機的整體。

質(zhì)量管理追求的是持續(xù)改進(jìn)，正如昆山市城市管理行政執(zhí)法局辦公室主任余文所說：“ISO9000的運作，前3年是重在規(guī)范，此后三年，將重在提高，最終就是要讓群眾像逛商店一樣享受政府事前、事中和事后的全程服務(wù)?！?/p>