廈門“金包銀”實驗

廈門對成片開發(fā)的工業(yè)集中區(qū)中的村莊，采取“金包銀”的模式，探索出了一條在加快推進(jìn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，解決征地拆遷難題、杜絕“城中村”再現(xiàn)、增加農(nóng)民收入、受到農(nóng)民歡迎和擁護的建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新路子。

[案例]

“金包銀”的含金量

2006年底前，廈門市將陸續(xù)對13個行政村實施“金包銀”工程，“金邊”建筑面積160萬平方米。僅同安、翔安兩區(qū)總建筑面積可達(dá)142.5萬平方米，受益農(nóng)民2萬多人。

成片開發(fā)，最現(xiàn)實的問題就是必然面對征地拆遷、補償、農(nóng)民未來的生活和出路等一系列難題，從長遠(yuǎn)看，還涉及到開發(fā)區(qū)外來員工的居住、生活問題，這些問題處理稍有不慎，就會變成“地雷”。在已建成的開發(fā)區(qū)邊緣地區(qū)，“握手樓”、“城中村”隨處可見，存在臟亂差和諸多安全隱患。

為了解決上述問題，在較短時間內(nèi)實現(xiàn)快速推進(jìn)，福建省委常委、廈門市委書記何立峰在多次調(diào)研后提出實施“金包銀”工程的設(shè)想，并在市委全委會上形成決策后開始嘗試。為確?！敖鸢y”工程的順利進(jìn)行，由市委農(nóng)辦、市建設(shè)局等部門共同擬定了《關(guān)于實施“金包銀”工程的指導(dǎo)意見》，對工程的概念、范圍、工作程序、措施等方面予以進(jìn)一步明確，同時提出了實施“金包銀”工程的一些扶持和優(yōu)惠政策。

“金包銀”，從這兩個貴金屬的字面上，很難讀出具體內(nèi)容。實際上，這是配合廈門新一輪跨越式發(fā)展，為解決被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活出路問題而推出的一項惠民、民心工程，從名稱設(shè)計到實際操作更多體現(xiàn)了對老百姓的“關(guān)心、關(guān)懷和關(guān)照”，即在工業(yè)集中開發(fā)區(qū)等成片建設(shè)的區(qū)域，保留村莊居民點，通過“金”的建設(shè)和“銀”的改造，進(jìn)一步落實人均15平方米的農(nóng)民預(yù)留發(fā)展用地政策，在為工業(yè)區(qū)提供配套的同時，使村莊內(nèi)部環(huán)境得到改善，農(nóng)民生活水平得到提高的一項重大措施。其中“金”是指政府通過統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建設(shè)，在緊鄰工業(yè)集中開發(fā)區(qū)的村莊外圍，建設(shè)“底層店面上部公寓”的商業(yè)用房，提供給村民作為經(jīng)營性收入的來源；被征地農(nóng)民通過享受征地拆遷政策和征地拆遷補償款的投入，基本實現(xiàn)“三個一”，即每戶被征地農(nóng)民有一套居住用房、一套公寓（可用作出租）和一個店面（或一定量的經(jīng)營性項目股份）?！般y”是指就地改造的村莊，“金”里面的村莊按照建設(shè)新農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造，就地實現(xiàn)城市化，經(jīng)過環(huán)境整治也可以具備銀的價值。

在具體落實和方案的設(shè)計過程中，“金包銀”工程充分考慮到如下幾方面因素：一是保持“金邊”與“銀里”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！般y里”的改造和升級，統(tǒng)一做好交通、市政工程、公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)。二是保全農(nóng)民利益?！敖疬叀苯ǔ珊蟀闯杀緝r移交給村集體，由村集體采取實物或股份制形式配售給村民，讓村民直接受益。三是保證集體資產(chǎn)不流失。村民若自動放棄購買權(quán)利，其份額只能由村委會享有，其他個人和組織不能以任何名義參與配售。四是保護弱勢群體利益。對困難村民，鼓勵金融部門向其提供貸款，各區(qū)可成立擔(dān)保公司給予支持。對于部分無力購買的村民，可將股份作為抵押向銀行貸款，經(jīng)營收益先用于還本。

自2005年下半年實施“金包銀”工程以來，兩個工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)迄今為止沒有出現(xiàn)一起因征地拆遷引發(fā)的農(nóng)民上訪事件，取而代之的是農(nóng)民主動關(guān)心開發(fā)區(qū)建設(shè)情況，為自己的村莊沒有納入開發(fā)范圍而嘆息，希望早日加入“金包銀”工程行列。用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的話說：“政府在征地中采取‘金包銀’的做法，不僅解決了我們的后顧之憂，更讓我們看到了生活的好前景，我們當(dāng)然開心，當(dāng)然支持，當(dāng)然要放鞭炮慶祝了。”三個當(dāng)然，足見“金包銀”工程深入人心，深受廣大農(nóng)民歡迎。

[解讀]

“金包銀”工程的創(chuàng)新意義

通過“金包銀”項目的實施，在尊重被征地農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)意愿的同時，切實維護好被征地農(nóng)民的利益，讓被征地農(nóng)民成為資產(chǎn)的所有者、開發(fā)區(qū)建設(shè)的直接受益者和工業(yè)化城市化的擁護者，促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展和長治久安?！敖鸢y”工程通過市、區(qū)財政扶持，鼓勵和引導(dǎo)被征地農(nóng)民以征地款集資入股建設(shè)通用廠房、外口公寓、商貿(mào)設(shè)施等物業(yè)經(jīng)營項目，在確保被征地農(nóng)民“安居”的同時，使其有可持續(xù)的收入來源，解決了被征地農(nóng)民生活的后顧之憂。

“金包銀”工程的實施，不僅使被征地農(nóng)民因工業(yè)集中開發(fā)區(qū)的建設(shè)而得到了“三個一”，同時，農(nóng)民的公寓、店面等物業(yè)都是直接為工業(yè)區(qū)服務(wù)的，物業(yè)收入將隨著工業(yè)集中區(qū)的發(fā)展而水漲船高，成為開發(fā)區(qū)建設(shè)的直接受益者。同時，通過逐步對“銀里”即村莊的改造和“村改居”、鼓勵農(nóng)民從事直接為工業(yè)集中區(qū)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)、組織農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等措施，實現(xiàn)被征地農(nóng)民“居住社區(qū)化、資產(chǎn)股份化、務(wù)工非農(nóng)化、福利社保化”，將農(nóng)民利益與工業(yè)化、城市化緊緊連在一起，探索出了在推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，維護好實現(xiàn)好發(fā)展好被征地農(nóng)民根本利益的新途徑。

“金包銀”工程的實施，改變了以往就“三農(nóng)”抓“三農(nóng)”，以及在推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的慣性思維模式，開創(chuàng)了充分發(fā)揮政府和農(nóng)民兩個積極性，共同解決被征地農(nóng)民生活出路的新模式。這種模式即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在讓被征地農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)、就地城市化的同時，通過政府引導(dǎo)和推動、農(nóng)民參與投資和直接受益的“金包銀”工程，使被征地農(nóng)民生活有保障，創(chuàng)業(yè)有基礎(chǔ)，致富有奔頭。比如位于同安株厝自然村的“金包銀”工程，其中“金邊”工程規(guī)劃模式為底層店面、上層公寓。工程建成后，可為失地村民提供16間店面、每間店面126平方米出租，每月可收租金約10560元；以及中小套房和公寓115套、每套面積33平方米出租，每月可收租金約37950元；兩項合計每月總收入48510元，加上農(nóng)民在工業(yè)集中區(qū)企業(yè)務(wù)工、從事直接為工業(yè)集中區(qū)服務(wù)的商貿(mào)、餐飲等第三產(chǎn)業(yè)的收入，基本解決了株厝村65戶278名被征地農(nóng)民的生活及生產(chǎn)出路問題，并且將隨著工業(yè)集中區(qū)的發(fā)展，不斷提高生活水平。

與工業(yè)集中區(qū)同步規(guī)劃建設(shè)的“金包銀”工程，由于其服務(wù)對象一開始就界定為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，其規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)立足于低成本和實用，加上其用地是農(nóng)村發(fā)展用地，與城市生活區(qū)有著明顯的成本落差，將大大減輕工業(yè)集中區(qū)務(wù)工人員的生活負(fù)擔(dān)，降低了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民融入城市化進(jìn)程的門坎，在滿足進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民最基本的生活需求、為入住工業(yè)集中區(qū)的企業(yè)提供低成本勞動力的同時，也在一定程度上為全國建設(shè)社會主義新農(nóng)村作出了貢獻(xiàn)。

“金包銀”工程在進(jìn)城務(wù)工人員參與城市化建設(shè)的同時，分享城市化的成果。而且使被征地農(nóng)民手中的“發(fā)展用地”真正在城市化進(jìn)城中獲得了發(fā)展權(quán)，可以獲得合法的收益。另一方面，“金包銀”所提供的外口公寓和配套商業(yè)設(shè)施，使進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民能夠生活在當(dāng)?shù)卣J(rèn)可的低成本生活區(qū)中安居樂業(yè)，避免了生活在“城中村”的“違建”房屋而惶惶不可終日和“臟亂差”之苦，為構(gòu)建由城市市民、被征地的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民共同參與、共同分享的和諧社會，進(jìn)行了有益探索。

[啟示]

“金包銀”工程能否推廣？

廈門市“金包銀”工程直接的結(jié)果是：農(nóng)民普遍擁護，減少了因征地拆遷而產(chǎn)生的矛盾。從現(xiàn)實情況看，廈門推進(jìn)以工業(yè)化帶動農(nóng)村發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化改造的“金包銀”工程，具有可行性和操作性。那么，“金包銀”工程的做法是否帶有普遍性？是否值得各地借鑒，在各地推廣？對各地建設(shè)社會主義新農(nóng)村、加快推進(jìn)工業(yè)化城市化是否有啟迪作用呢？

“金包銀”工程堅持將舊村改造與工業(yè)區(qū)企業(yè)職工生活需求結(jié)合起來，明確了失地農(nóng)民在大開發(fā)中的地位和作用，使失地農(nóng)民變被動為主動，讓失地農(nóng)民在與開發(fā)區(qū)形成利益統(tǒng)一體的過程中，由阻力變成強大的發(fā)展動力。同時，“金包銀”工程充分考慮到不同發(fā)展條件下，具體適用范圍不同、方法的不同，針對廈門島內(nèi)與島外不同經(jīng)濟發(fā)展水平，分別制定了“金包金”和“金包銀”兩種具體模式。

因此，廈門“金包銀”工程不僅是一種具體方法，它更是一種“將農(nóng)民的利益放在第一位、將農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化有效結(jié)合起來、將工業(yè)發(fā)展與農(nóng)民長遠(yuǎn)利益統(tǒng)籌考慮”的可以參考借鑒的工作思路，各地可以參照其實質(zhì)內(nèi)涵，根據(jù)自身的實際情況，進(jìn)一步探索出適應(yīng)不同發(fā)展階段和條件、具有地方特色的新農(nóng)村建設(shè)模式。

（作者：廈門市經(jīng)濟研究所副所長）