一位副縣長(zhǎng)的掛職實(shí)錄

省、市、縣三級(jí)程序復(fù)雜、職能交叉地重復(fù)審核、審查、審批，使原本簡(jiǎn)單的行政審批變得異常復(fù)雜和繁瑣，大大拉長(zhǎng)了審批時(shí)間，降低了審批時(shí)效。

2002年8月至2004年10月，我在安徽省宿松縣掛職擔(dān)任副縣長(zhǎng)。由于多年從事機(jī)構(gòu)編制管理工作，掛職期間常以特殊的視角觀察政府職能運(yùn)轉(zhuǎn)情況，有所感悟，茲錄如下。

聯(lián)席會(huì)議

上任不久，就接到縣委辦公室通知，參加縣幾大班子聯(lián)席會(huì)議。第二天下午2:30，會(huì)議準(zhǔn)時(shí)開始，議題只有一個(gè)，即研究縣棉麻紡織廠破產(chǎn)改制及該項(xiàng)目招商事宜。

縣棉麻紡織廠是縣供銷社所屬集體所有制企業(yè)，由于經(jīng)營(yíng)不善已多年停產(chǎn)?？h供銷社提出了對(duì)該廠實(shí)行破產(chǎn)改制并同步對(duì)外招商的一攬子方案。這是宿松縣第一個(gè)破產(chǎn)改制企業(yè)，大家都拿不準(zhǔn)，所以要上聯(lián)席會(huì)議研究，對(duì)縣供銷社提出的方案進(jìn)行討論、評(píng)議和決策。

參加會(huì)議的有企業(yè)改制和招商引資涉及的縣發(fā)改委、財(cái)政、工商、稅務(wù)、建設(shè)、土地、環(huán)保、銀行、公安、招商、體改等十幾個(gè)部門和單位，這些部門的發(fā)言大多是從本部門的職能出發(fā)，提出政策性意見或建議?？h幾大班子主要是縣委、政府、人大、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)成員，他們的發(fā)言相對(duì)宏觀一些，大多是先談改革改制的重要性，表明自己是支持還是反對(duì)的態(tài)度，然后再談?wù)剳?yīng)該注意的事項(xiàng)和問題等等。如此下來，除列席會(huì)議的縣委辦、政府辦工作人員外，參會(huì)的幾十人都做了發(fā)言，間或還有爭(zhēng)議、討論，會(huì)議一直開到晚上。最后形成的決策意見是：原則同意供銷社的改革改制方案。成立縣棉紡廠改革改制領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)改制組、招商組?？h棉紡廠的改革改制決策就這樣形成了。該廠改制很成功，工作很平穩(wěn)，也成功引進(jìn)港商對(duì)該廠實(shí)施整體收購，一個(gè)5萬錠規(guī)模的“香港互益紡織有限公司”誕生了。

聯(lián)席會(huì)議是縣里除縣委常委會(huì)以外的最高決策會(huì)議，主要是研究關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的重大事項(xiàng)。諸如一年一度的計(jì)劃生育考評(píng)和檢查、縣城規(guī)劃和舊城改造重點(diǎn)工程等，都是通過聯(lián)席會(huì)議的形式做出決策的。

從黨政職能和行政管理的角度看，黨政承擔(dān)著各自的職能和任務(wù)，因而工作上相互間也有適當(dāng)區(qū)分。但縣級(jí)工作往往很具體，縣委要做出決策和部署，政府組織實(shí)施，人大、政協(xié)統(tǒng)一思想全力支持，縣委、縣政府各部門具體落實(shí)。這樣，通過一個(gè)聯(lián)席會(huì)議，充分討論，集思廣益，既是民主協(xié)商、科學(xué)決策的過程，也是統(tǒng)一思想、明確任務(wù)的工作部署，同時(shí)又是落實(shí)任務(wù)、狠抓落實(shí)的過程，幾個(gè)環(huán)節(jié)緊密相聯(lián)，幾大班子相互協(xié)調(diào)，相關(guān)部門力量整合，把許多問題在一個(gè)會(huì)上都解決了。在縣級(jí)，聯(lián)席會(huì)議不失為一種有效的決策方法和管理模式。

小孤山管理體制

到宿松掛職之前，就知道宿松境內(nèi)有一個(gè)著名景點(diǎn)小孤山，大家都勸我盡快赴小孤山一游。

那是一個(gè)晴朗的上午，秋陽將江北平原鍍上一層金光。遠(yuǎn)遠(yuǎn)地看見小孤山尖尖的山峰，一行人的心情有點(diǎn)激動(dòng)。但當(dāng)真正走近小孤山，才發(fā)現(xiàn)景區(qū)遠(yuǎn)沒有我想象中的繁華熱鬧。空地左側(cè)一排約10多間低矮破舊的平房，好象無人居??；通向山腳入口處約有50米的便道，便道兩旁售貨亭破破爛爛、東倒西歪沒有一點(diǎn)生機(jī)；山腳下幾個(gè)零星的小販在向游客兜售當(dāng)?shù)氐耐撂禺a(chǎn)。

下山后，風(fēng)景區(qū)管理處徐主任把我們領(lǐng)到一排低矮破舊的平房里，這時(shí)我才知道這里原來是管理處辦公用房。管理處是隸屬縣旅游局的股級(jí)事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)小孤山景區(qū)的安全、修繕、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游宣傳等日常管理工作。表面上整個(gè)風(fēng)景區(qū)是由縣旅游局管理，但實(shí)際上縣里有4家單位都有管理權(quán)。按照國(guó)家《風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》，風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)由建設(shè)部門負(fù)責(zé)，縣建設(shè)局負(fù)責(zé)風(fēng)景區(qū)整個(gè)規(guī)劃、建設(shè)的管理；風(fēng)景區(qū)屬省級(jí)文物保護(hù)單位，所以縣文化局也在管；風(fēng)景區(qū)主要由小孤山及山上寺廟組成，寺廟管理職能在縣宗教局。縣旅游局與縣建設(shè)局、宗教局、文化局都是平級(jí)單位，在整個(gè)風(fēng)景區(qū)管理上根本無法協(xié)調(diào)，管理體制不順、多頭管理帶來的惡果就是整個(gè)景區(qū)建設(shè)各行其是、隨心所欲，不按規(guī)定和程序建設(shè)。

最激烈的沖突發(fā)生在1994年，山上有一景點(diǎn)“龍耳洞”，寺廟欲將景點(diǎn)封閉用于堆放生活用煤，管理處發(fā)現(xiàn)后上山制止施工，雙方發(fā)生沖突，導(dǎo)致關(guān)門三個(gè)月。此事一度鬧到市里，市里協(xié)調(diào)達(dá)成三點(diǎn)意見：保留管理處，門票收入由寺廟和管理處四六分成，所有居士由寺廟發(fā)證免費(fèi)上山。這次協(xié)調(diào)，雖暫時(shí)緩解了管理處和寺廟的矛盾，但仍未從根本上解決小孤山風(fēng)景區(qū)管理體制上的問題。寺廟既享受門票的分成，又有居士發(fā)證收入和香客進(jìn)香收入，但對(duì)整個(gè)景區(qū)的安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游宣傳、規(guī)劃等沒有明確的責(zé)任與義務(wù)，而管理處及旅游局對(duì)此又顯得無能為力。小孤山每年游客約12－15萬人次，約一半為免費(fèi)的居士、香客。所以每年實(shí)際門票收入平均在20萬元左右。管理處在編正式職工10人，另聘請(qǐng)了4位農(nóng)民工，年工資支出12萬，辦公經(jīng)費(fèi)3萬，剩下的只有5萬左右，根本無法滿足整個(gè)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)需要。

小孤山風(fēng)景區(qū)管理上的問題，典型地反映政府對(duì)風(fēng)景區(qū)管理上的職能交叉和多頭管理。風(fēng)景區(qū)管理體制的調(diào)整，必須按照權(quán)責(zé)一致的原則，合理劃分事權(quán)、理順部門間職責(zé)分工，克服多頭管理、政出多門，按照統(tǒng)一管理的模式，設(shè)立風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)，統(tǒng)一行使風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、安全、宣傳、宗教、文物保護(hù)等職能。

市管縣與“效率漏斗”

2002年，省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，要求原則上每個(gè)縣都要設(shè)立縣工業(yè)園區(qū)，作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資的載體和平臺(tái)。在這一大背景下，宿松縣決定在縣城西北方向以將軍山為中心約1.4平方公里的荒丘地帶建立縣工業(yè)園區(qū)。設(shè)立工業(yè)園涉及縣城規(guī)劃調(diào)整、林地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃調(diào)整、征地報(bào)批等，審批程序復(fù)雜。

作為分管城建、土地的副縣長(zhǎng)，這項(xiàng)工作毫無疑問地落到我的身上。此時(shí)已是10月初，12月底省國(guó)土廳將停止受理用地審批，要在不到3個(gè)月的時(shí)間完成這么大的工作量，難度可想而知。

我一方面著手請(qǐng)市規(guī)劃設(shè)計(jì)院進(jìn)行縣城總體規(guī)劃局部調(diào)整和工業(yè)園區(qū)規(guī)劃編制，并由省規(guī)劃院組織評(píng)審；一方面組織縣國(guó)土局提出縣城土地利用總體規(guī)劃調(diào)整意見，并請(qǐng)省土地規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院組織評(píng)審后報(bào)市國(guó)土局審核、省國(guó)土廳審批；同時(shí)又帶領(lǐng)縣國(guó)土局、縣城孚玉鎮(zhèn)政府有關(guān)人員深入鎮(zhèn)村街及居民家中做深入細(xì)致的征地拆遷工作。當(dāng)忙完這一切，將所有材料呈報(bào)市政府要求審批設(shè)立工業(yè)園區(qū)時(shí)，距離省用地受理截止日期只剩3天。我心急如焚地帶著縣國(guó)土局工作人員把用地報(bào)告送到省國(guó)土廳，但被告知最為關(guān)鍵的兩個(gè)材料市政府審批設(shè)立工業(yè)園區(qū)的批件及市政府批準(zhǔn)的縣城總體規(guī)劃局部調(diào)整、縣城土地利用總體規(guī)劃調(diào)整文件沒有。我們又只好折回市里，但市政府審批時(shí)還要先轉(zhuǎn)市發(fā)改委、建設(shè)、規(guī)劃、土地等部門征求意見，3天之內(nèi)不可能運(yùn)轉(zhuǎn)下來。情急之下，我直接找到分管副市長(zhǎng)及常務(wù)副市長(zhǎng)，市領(lǐng)導(dǎo)非常理解和支持，在沒有部門意見和經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議研究的情況下，破例簽發(fā)了審批文件，并指示市政府辦公室加班把文件印出來。我們于下午2:30拿到了批件，立即趕到合肥，終于在12月31日下午把用地報(bào)告送到了省國(guó)土資源廳。

差點(diǎn)沒有報(bào)成用地項(xiàng)目而驚出一身冷汗的我，事后常對(duì)此進(jìn)行反思。是我們工作節(jié)奏慢了？可我們幾乎一天也沒耽誤。那又是其他什么原因呢？從整個(gè)審批過程看，審批環(huán)節(jié)多、層級(jí)多是最典型的特點(diǎn)。縣城規(guī)劃調(diào)整省里審批、省里論證卻要市里審核；縣城土地利用總體規(guī)劃調(diào)整省里審批也須由市政府轉(zhuǎn)報(bào)；用地項(xiàng)目省里審批但也要由市里審批設(shè)立工業(yè)園區(qū)，如此省、市、縣三級(jí)程序復(fù)雜、職能交叉地重復(fù)審核、審查、審批，使原本簡(jiǎn)單的行政審批變得異常復(fù)雜和繁瑣，大大拉長(zhǎng)了審批時(shí)間，降低了行政效率。這一件事就足以說明市管縣體制下的“效率漏斗”問題。