縣長兼任校長，正當(dāng)性何在

一個好的縣長并不必然成為一個好的校長。政府的權(quán)力是一種服務(wù)和協(xié)調(diào)的權(quán)力，而不是越俎代庖的權(quán)力，縣長直接取代校長違反了這一根本原則。

[案例]

日前，海南省屯昌縣傳出一條爆炸性新聞：該縣最好的一所完全中學(xué)——屯昌中學(xué)的校長和兩名副校長被縣委、縣政府宣布就地免職，并由縣長兼任校長。

事情原委是這樣的：屯昌縣委、縣政府為了改變教育落后狀況，決定以屯昌中學(xué)為試點(diǎn)進(jìn)行教育改革，上至學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，下至普通教師都要競爭上崗。屯昌縣委、縣政府因?yàn)橥筒袑W(xué)教育成績不佳的原因?qū)⒃撔ＴｉL和兩名副校長免職，決定暫由縣長兼任校長。據(jù)媒體報(bào)道，屯昌縣長范高凈說，他兼任屯昌中學(xué)校長大約1年時間，學(xué)校將在最近通過競崗的方式產(chǎn)生兩名副校長，1年后在他們當(dāng)中挑選出校長，或面向社會招聘校長。

質(zhì)疑縣長兼任校長的正當(dāng)性

對縣長兼任校長一事，媒體評論莫衷一是，有人認(rèn)為，縣長兼任校長破了慣例，“選擇教育燒第一把火，表明對教育工作的重視”，也有人不以為然，認(rèn)為行政權(quán)力對微觀的學(xué)校教育管理干預(yù)過多。

改革開放近三十年，政府職能轉(zhuǎn)變的口號也喊了若干年，但是在許多地方、許多領(lǐng)域內(nèi)，行政權(quán)力還是具有超強(qiáng)的影響力。改革開放釋放了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力，政府對經(jīng)濟(jì)事務(wù)漸漸遵守“當(dāng)裁判員、不當(dāng)運(yùn)動員”的規(guī)則，干預(yù)行為相對減少。但是在經(jīng)濟(jì)事務(wù)之外的公共事業(yè)如教育、衛(wèi)生、環(huán)保、文化等領(lǐng)域內(nèi)卻保持著絕對的主導(dǎo)力。在許多政府管理者看來，這些都是政府當(dāng)然的份內(nèi)事務(wù)。以屯昌為例，縣長對教育的管理權(quán)力是法定的，也是約定俗成的。教育局長的職位由縣長來安排，校長的職位由教育局長來安排，自然縣長也就可以安排校長的職位了，甚至可以直接取而代之。這是按照行政官僚制的權(quán)力等級邏輯來行事：上級大于下級，下級服從上級；上級有權(quán)力改變下級的職權(quán)配置。主管教育事務(wù)的校長職位被納入到了行政等級體系之中，自然，處于一縣官僚等級體系之頂端的縣長將校長的帽子拿來自己戴就名正言順了。

然而，我們不禁要問：這種行為有正當(dāng)性嗎？首先，屯昌縣主要領(lǐng)導(dǎo)混淆了兩個重要概念：行政權(quán)力和社會權(quán)力。他們將社會權(quán)力并入行政權(quán)力當(dāng)中，認(rèn)為行政權(quán)力可以替代一切。但是，按照現(xiàn)代政治學(xué)的基本原則，兩種權(quán)力絕對不能混為一談。行政權(quán)力是政治領(lǐng)域的公共權(quán)力，而社會權(quán)力是社會領(lǐng)域的共有性權(quán)力。行政權(quán)力支配的是一個國家或者一個地區(qū)的政治和行政事務(wù)，而社會權(quán)力支配著社會領(lǐng)域的公共事務(wù)，例如教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)等。行政權(quán)力具有權(quán)威性和等級性，不適合在社會領(lǐng)域運(yùn)作。社會領(lǐng)域需要的是專業(yè)性、服務(wù)性和參與性的共有權(quán)力。教育屬于典型的社會事務(wù)，它有著自己的專業(yè)特征和地域關(guān)聯(lián)，教育需要教師、教育管理者、社會的共同協(xié)作，而不是單靠所謂的行政指令和干預(yù)能夠運(yùn)作起來的。所以，教育權(quán)力按照其內(nèi)在邏輯應(yīng)該屬于教師、學(xué)生及社會。校長職位則應(yīng)該屬于懂得教育規(guī)律和能夠發(fā)揮管理才能的優(yōu)秀人才。一個好的縣長并不必然成為一個好的校長。政府的權(quán)力是一種服務(wù)和協(xié)調(diào)的權(quán)力，而不是越俎代庖的權(quán)力?？h長直接取代校長違反了這一根本原則，所以不具有正當(dāng)性。

[解讀]

行政權(quán)力獨(dú)大的危害

屯昌縣長兼任校長事件暴露出的問題并不是孤立的，而是廣泛存在于地方政府日常管理中。一些地方憑借行政權(quán)力肆意干預(yù)農(nóng)民耕種、強(qiáng)制高校合并、強(qiáng)行上馬某些項(xiàng)目等等，無不暴露出行政權(quán)力獨(dú)大，隨意干預(yù)社會事務(wù)的問題。這種現(xiàn)象帶來的危害不得不讓我們審慎思考和認(rèn)真對待。它關(guān)系到社會是否具有自我平衡的協(xié)調(diào)能力，乃至關(guān)系到政府公共權(quán)力的有效性與合法性。

行政獨(dú)大有其自身的邏輯。按照這一邏輯，行政權(quán)力認(rèn)為自己無所不能，無論是專業(yè)性領(lǐng)域還是非專業(yè)性領(lǐng)域，從教育到衛(wèi)生、從環(huán)保到社會救助、從文化事業(yè)到科學(xué)研究等等。目前，行政權(quán)力儼然成為社會的軸心，社會必須依賴行政權(quán)力才能運(yùn)轉(zhuǎn)，時時高高在上、處處頤指氣使，導(dǎo)致社會事務(wù)管理的混亂和無效。權(quán)力之“力”有雙重意義，一是力量，二是能力。掌握權(quán)力者除了擁有支配下屬、構(gòu)想未來和改變現(xiàn)狀的力量，還意味著他必須是一個有能力滿足職位要求的人。但是，在行政權(quán)力獨(dú)大的背景下，校長這樣專業(yè)性的職位也被行政壟斷，專業(yè)能力強(qiáng)的人才得不到使用，其創(chuàng)造力得不到最大的發(fā)揮。而掌握行政權(quán)力的人盡管擁有了第一種能力，但是卻缺少第二種能力。而這種外行指揮內(nèi)行的后果恰恰更加可怕。

行政權(quán)力獨(dú)大還會直接導(dǎo)致社會無能。社會在長期被壓制和限制了自治權(quán)力的背景下，變得完全不能處理自己的事務(wù)，表現(xiàn)出內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜、資源配置混亂、秩序不良、專業(yè)服務(wù)性差等問題。社會無能繼而又限制了人才的發(fā)展空間和個人能力表現(xiàn)的機(jī)會。當(dāng)前，中國的教育事業(yè)可以說陷入了一個難以自拔的陷阱，其中關(guān)鍵性的原因是行政權(quán)力對教育的過渡干預(yù)。從宏觀上講，大學(xué)的招生權(quán)在教育行政部門嚴(yán)格控制之下，大學(xué)完全無法按照社會需要發(fā)展特殊專業(yè)、招收各類能力見長的學(xué)生，而不得不依附于全國統(tǒng)一的高考體制，培養(yǎng)出來的人同質(zhì)性嚴(yán)重，不利于人才多樣化的發(fā)展。從微觀上說，教育主管部門對大、中、小學(xué)校管理權(quán)的高度控制不利于適合學(xué)校管理的人才涌現(xiàn)，導(dǎo)致學(xué)校組織的官僚化問題。總之，行政權(quán)力的高度控制制約了教育專業(yè)化技術(shù)的成熟，弱化了教育體系自身協(xié)調(diào)的能力發(fā)育。

[啟示]

劃定權(quán)力邊界

為了改變這一狀況，只有去掉“行政權(quán)力萬能意識”，自覺地退居社會后臺，把社會內(nèi)生的自主權(quán)力還給社會，從而最大化地促進(jìn)社會的繁榮。

那么，行政權(quán)力在交還社會權(quán)力的時候應(yīng)該注意什么呢？首先，行政權(quán)力交還社會并不意味著卸掉社會責(zé)任，而是要求行政權(quán)力去掉“老爺意識”和萬能意識，謙虛地退居后臺，建立服務(wù)意識。例如在教育領(lǐng)域，行政部門決不可直接介入教育事務(wù)中，海南屯昌的縣長兼任校長就嚴(yán)重違反了這一原則。行政部門習(xí)慣認(rèn)為行政權(quán)力可以解決教育部門解決不好的事情。事實(shí)并不是這樣，教育部門和其他社會領(lǐng)域一樣具有很強(qiáng)的專業(yè)性，如果不尊重專業(yè)性要求，僅憑行政干預(yù)和強(qiáng)制同樣辦不好事情。所以，合理的做法是從宏觀著手，改變教育管理機(jī)制，健全道德、能力和績效標(biāo)準(zhǔn)，然后在教育部門內(nèi)部進(jìn)行校長職位的競爭和遴選，充分激活教育部門內(nèi)部的既有力量。否則將會誤入歧途，越陷越深。

其次，行政權(quán)力交還社會就要求嚴(yán)格遵守“權(quán)力有界”。行政權(quán)力不能毫無約束、毫無界限地游走在政治和社會領(lǐng)域，看到什么不喜歡的事情就上去干預(yù)，以此來顯示其政治責(zé)任感和社會理想。這種動機(jī)的正確性也許不應(yīng)否定，但是這種方式是完全不符合理性管理規(guī)則的。權(quán)力有界意識要求行政領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格按照國家相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行自己權(quán)限范圍之內(nèi)的職責(zé)，超越自己權(quán)限范圍的事情不做。還要求行政領(lǐng)導(dǎo)自覺地把權(quán)力用在宏觀、前瞻性的領(lǐng)域，遵守行政層級管理的基本原則，不要直接插手基層和部門的事務(wù)。這樣才能讓領(lǐng)導(dǎo)做好自己的本職工作，才能更好地服務(wù)于地方的社會發(fā)展事業(yè)。海南屯昌縣長的行為超越了其權(quán)力界限，縣長縱然有自己的教育改革理想，但是一定要通過宏觀戰(zhàn)略，建立改革方案和執(zhí)行機(jī)制來實(shí)施其變革思想，而不能草率地、簡單地越俎代庖。

總之，社會權(quán)力要回歸其母體才能更好地服務(wù)社會，才能更好地促進(jìn)社會自我成長。

（作者單位：南昌大學(xué)公共管理學(xué)系）